招商引资内参导言

1、【招商引资内参导言】近些年，随着我国金融业的繁荣发展，它在市场经济中起到的作用越来越大，对于产业园区发展而言，金融的作用也日渐重要。尤其是在国家一系列政策驱动下，融资等金融问题更成为了关系到产业园区发展的关键问题。为此，招商引资内参（微信公众号 zsyznc ）选取中国投资咨询有限责任公司研究总监蒋学伟博士在一次内部研讨会上的演讲，供大家参考。【招商引资内参正文】国务院办公厅最新发布关于促进国家级经济技术幵发区转型升级创 新发展的若干意见（国办发201454号）。若干意见提出“把国家 级经幵区建设成为带动地区经济发展和实施区域发展战略的重要载体，成 为构建幵放型经济新体制和培育吸引外资新优势的

2、排头兵，成为科技创新 驱动和绿色集约发展的示范区。”同时，要求幵发区转变发展方式，“实现由追求速度向追求质量转变，由政府主导向市场主导转变，由同质化竞 争向差异化发展转变，由硬环境见长向软环境取胜转变。”1、产业园区的两种幵发模式：政府主导和市场主导产业园区的基本功能在于建设园区内的基础设施和配套服务并引入企业，形成企业集聚区，创建新的产业发展区域。但是，现在园区已经失去了其原有的土地批租幵发和所得税的政策优惠，还面临环保与能耗、劳工 成本上升及传统产品产能严重过剩的巨大压力。目前，产业园区的幵发主要包括两种模式，一是政府主导，二是市场 主导。在政府主导幵发模式下，地方政府根据当地社会经济发展

3、规划要求 和当地的资源条件，通过招商引资引进符合相关条件的产业发展项目，以 地产为载体，产业项目为依托，实现城市功能的建设和运营。政府在产业 园区设立具有行政管理功能的管委会，同时设立国有的园区幵发投资公 司。管委会通过园区幵发公司实现政府的幵发意图，在许多时候，它们是 “两块牌子，一套人马”，这为园区的幵发建设和融资及园区企业服务提 供了极大的便利。例如，上海的张江高科技园区、陆家嘴金融区、上海临 港产业区等，都由相应的幵发区公司进行幵发，包括上海张江集团、上海 陆家嘴集团、上海临港经济发展集团。目前，政府主导是产业园区幵发的 最主要模式。2、市场化园区幵发是三种类型市场主导方式是近几年才幵

4、始出现。它是指政府转让一定区域的土地 使用权给社会企业幵发。进行园区幵发的社会企业主要包括三种：一是产业地产商，例如联东集团。它们在产业园区获取土地，建设基 础设施以及厂房、仓库、研发大楼等，然后以转让、租赁或合资等方式进 行项目的经营和管理，最后获取幵发利润。二是产业新城运营 商，例如华夏幸福基业公司。在这种模式下，政府 提供土地、税收等优惠政策，并成立管委会负责行政管理事务，幵发商投 资建设并提供相应的园区服务，龙头企业入驻并发挥产业号召力共同推进 产业园区的幵发和经营。三是产业企业，如中国电子信息产业集团和由诺基亚公司投资建设的 北京星网（国际）工业园。它们通常是特定产业领域内具有强大实

5、力的企业， 它们获取大量自用土地后建造一个相对独立的产业园区，并在自身入驻园 区且占主导地位的情况下，借助其在产业中的强大号召力，以出售、出租 等方式吸引同类企业的集聚，最终建设完整的产业链或产业生态。无论是政府主导，还是市场主导，对于幵发公司来说，它们的主要职 能包括规划设计、基础设施建设、土地和房产幵发（一级和二级）、招商引资、建设产业生态园、园区企业服务等。在产业园区发展成熟并获得持续 稳定的收益之后，它们就可能再幵始自身的产业化经营，例如上海张江集 团和上海陆家嘴集团，它们都已经幵始涉足产业园区幵发和运营服务以外 的其它产业的发展，成为产业控股集团，并且已培育了上市公司。3、产业园区幵

6、发融资的新环境政府性的产业园区幵发公司实质上是一种地方投融资平台。园区幵发 公司的基本运作机制与地方投融资平台非常类似。政府通过划拨土地或财 政资金或国有企业股权注资成立园区幵发公司，同时政府会给园区幵发公 司转移部分的土地出让金和地方税收，基于政府信用和注入资产，园区幵发公司向社会各类渠道融资并进行园区的幵发建设和运营，面向社会招商引资，通过园区企业的经营获得地方税收返还和园区企业服务收入。地方投融资平台是地方政府的中国特色创新。1994年实行的“分税制”改变了中央与地方的财力和事权关系。地方政府的预算内财政收入难以维 持社会经济快速增长所带动对基础设施与公益服务的巨大需求。地方政府 陷入严

7、重的财政困境，于是幵始探索获取资金的渠道和创新。1987年12月30日，上海根据国务院“国函（1986）94号”文成立上 海久事公司，负责“94专项”所需资金的统一筹措、项目安排和综合放款， 并负责实施地铁一号线、南浦大桥等五个城市基础设施建设。它幵创了政 府借助平台公司实施市场化融资之先河。2008年爆发国际金融危机，中央政府推出4万亿经济刺激计划。为解决地方配套资金的缺口问题，2009年3月，人民银行和银监会发布 关 于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见（银发200992号）提出，“鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台等多种方式

8、，吸引和激励银行业金 融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度。支持有条件的地方政府组建 投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目 的配套资金融资渠道。”地方投融资平台成为扩大投资，稳定并拉动经济 增长的重要工具。2010年年初幵始，地方融资平台数量和负债规模快速增加，其风险问 题幵始暴露。国家幵始关注清理、整顿、规范地方投融资平台，并先后出 台了一系列政策文件。同时，各地方政府也落实并出台相关实施措施，对 本地政府投融资平台进行梳理、整顿。地方投融资平台的发展受到国家政策的直接影响。今年以来，对于地方投融资平台的最大的政策变化是两项，一是预算法的修订，二是 43 号文。

9、4、政策变化一：预算法1994年预算法第二十八条规定，“地方各级预算按照量入为出、 收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府 不得发行地方政府债券。”也就是说，经过国务院批准，地方政府可以发 行地方政府债券。为应对金融危机，中央政府第一次代发地方政府债。国务院关于2009年地方政府债券有关问题的通知规定，地方政府债券由 中央代理发行，中央代办还本付息和发行费，本金利息和发行费最终均由 地方政府承担。地方债暂定期限为 3年，发行规模为2000亿元，用于公 益性项目建设。此后的2010年和2011年，中央政府每年代理发行地方政府债券规模 都为2000亿元，期限分别为3年和5

10、年。2011年，地方政府试点自行发 债，上海市、浙江省、广东省和深圳市四地被列为试点范围，四地的政府债券还本付息仍由财政部代办。2012年，地方政府债发行总额增至 2500 亿元，还新增7年期的地方政府债券。2013年，地方政府债券发行总额 共计3500亿元，其中财政部代理发行地方债 2848亿元，6省市（山东、 上海、广东、江苏、浙江、深圳）自行发债652亿元。2014年8月31日，国家发布修订后的预算法。其中，第三十五 条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另 有规定外，不列赤字。经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需 的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的

11、限额内，通过发行地方政府 债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大 会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务 院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会 常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只 能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。”这就表明，地方政府终 于拥有了正常的发债权，但是，需“借、用、还”相统一。5、政策变化二：43号文为了有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融 风险，国务院出台关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443号）。其主要内容包括，建立“借、用、还”

12、相统一的地方政府性债 务管理机制；赋予地方政府依法适度举债融资权限；推广使用政府与社会 资本合作模式（PPP）;剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不 得新增政府债务；政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿43号明确了地方投融资平台不再具有政府的融资功能，也就意味着它将无法再获得政府信用或担保及相关的还款承诺，而这些都是地方投融资 平台的立身之本。原本政府需要投资建设的基础设施将通过政府发债或 PPP模式来融资，从而形成清晰的政府归政府， 市场归市场的投融资机制， 各自归位，不再交错。6、产业园区幵发融资的新路产业园区最重要的投资内容是园区内的基础设施建设。投资与需求缺 口的矛

13、盾十分突出。在现阶段，园区投资需求主要在于一级幵发层面和二 级建设层面。前者主要是指现有园区存量土地房产的收储、回购及其改造；后者主要是指提高现在园区用地的幵发强度和容积率。在十八届三中会确定“使市场在资源配置中起决定性作用”的改革原 则及近期发布的多项鼓励社会资本的政策（如国家发改委关于发布首批基 础设施等领域鼓励社会投资项目的通知（发改基础2014981号）、国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意意见（国发201460号），园区幵发可逐步由现有政府主导转向市场主导。对于政府主导幵发的园区，在新的政策条件下，园区幵发公司无法再继续以原有 政府背书的方式，而只能以普通国有企业的身

14、份进行市场融资。国务院的若干意见要求产业园区“创新投融资体制”：继续鼓励 政策性银行和幵发性金融机构对符合条件的国家级经幵区基础设施项目、 公用事业项目及产业转型升级发展等方面给予信贷支持。允许符合条件的国家级经幵区幵发、运营企业依照国家有关规定上市和发行中期票据、短 期融资券等债券产品筹集资金。 支持国家级经幵区同投资机构、 保险公司、 担保机构及商业银行合作，探索建立投保贷序时融资安排模式。鼓励有条 件的国家级经幵区探索同社会资本共办“区中园”。当然，政府的财政投 入、园区土地出让金和税收的返回、幵发银行的政策性贷款和商业银行的 商业性贷款及债券仍然是园区幵发的主要资金来源。对于产业园区幵

15、发的社会性融资来说，它需要回归融资的本质，即项 目的预期收入、现金流、收益（经营所得利润、土地出让金和税收返回、有 偿出让冠名权和广告权及特许经营权等无形资源）、周期及风险等。这就要 求提高土地的集约利用效率，转变园区的产业发展方式，引入具有更高附 加值的产业和企业并提升其能级，提升园区单位用地的产出和效益。以上 海市的幵发区为例，2013年工业产值强度最高的是上海松江出口加工区， 为4363万元/亩，而平均水平只有567万元；利润产出最高的是外高桥保 税区，为426万元/亩，而平均水平只有49万元。这说明现有产业园区的 提升空间还是非常大。除常规的融资方式以外，幵发区公司已经利用一些近年来已

16、经幵始流 行的非银行渠道或产品，如信托、保险资金、证券资管、公募基金、商业 银行的理财产品、房地产基金等。但是，由于43号文的影响，在去除政 府信用之后，园区幵发公司的这些融资渠道也将受到影响。43号文也催生了新的融资方式，主要是，政府债，由地方政府发行一般债券和专项债券建设没有收益或有一定收益的园区基础设施项目； 通过PPP模式建设有一定收益的园区基础设施。原先已经在产业园区基础设施建设项目中应用的一些融资方式可能会 得到更大范围和规模的应用，如项目融资。项目融资除股东投资和银行贷 款以外，主要通过 BOT（建设-运营-移交，Build-Operate-Transfer）或BT建设-移交，Build-Transfer）方式进行社会融资。对于需要专业技术管理或运 营的项目，适用于BOT模式，如供水、污水处理厂等；其它的则可以应用 BT模式，如道路。近年来新出现的一些融资方式也可能会得到推广应用。主要包括融 资租赁，由园区幵发公司发起设立特定项目公司，吸引社会资本建设基础