我国现代学校制度建设的成就、问题与对策

1、    我国现代学校制度建设的成就、问题与对策        摘要：2002-2012年十年间，学术界对现代学校制度的意义、内涵、体系、特征和建设思路等问题进行了较深入的研究。国家关于现代学校制度建设工作的综合性政策，厘清了“以正确处理学校与政府关系为前提，以优化学校内部治理为核心，以构建和谐教育环境为保障”的建设思路。实践层面，采取先行试点、以点带面、积极推广的工作策略，创造了由国家主导试点推进现代学校制度建设的新模式。我国现代学校制度建设也存在一些问题，理论、政策与实践相脱节的现象还一定程度地存在，需要进一步加强学术研究

2、，健全现代学校制度体系，注重优秀实践经验的积累与推广，促进理论、政策和实践三个层面工作的良性互动。关键词：现代学校制度，基础教育，职业教育，高等教育，制度创新一、我国现代学校制度建设的成就（一）现代学校制度理论研究成果丰硕20022012年十年间，学术界对现代学校制度进行了广泛研究。文献中的“现代学校制度”多指“基础教育现代学校制度”，“高等教育现代学校制度”被称为“现代大学制度”，而“职业教育现代学校制度”多用“现代职业教育体系”一词表达。以“现代学校制度”、“现代大学制度”和“现代职业教育体系”为篇名，以2002-2012年为搜索区间，可以在中国知网上搜到全文文献1117篇，其中关于现代学

3、校制度的文献219篇，关于现代大学制度的文献741篇，关于现代职业教育体系的文献157篇。文献以期刊论文为主，共960篇，学位论文48篇，新闻报道109篇。十年间，学术界出版现代学校制度相关著作20部，其中关于基础教育现代学校制度的著作9部，关于现代大学制度的著作11部。从文献发表的时间来看，2010年教育规划纲要颁布之后，现代学校制度研究迎来了大发展，研究数量和质量都显著提升。20102012年三年间发表论文共580篇，占论文总数的51%；2010年至今发表的关于现代大学制度的论文占这一主题十年来文献总数的50%；三年来关于现代职业教育体系的文献占这一主题十年来文献总数的66%；近三年关于基

4、础教育现代学校制度的学位论文数量是前七年的一倍。从文献内容来看，当前研究基本涵盖了现代，学校制度建设的核心问题，深化了人们对现代学校制度的理解和认识。1.剖析现代学校制度的含义对于何为现代学校制度，学者们的观点不尽相同。有学者认为，现代学校制度是现代企业制度在教育领域的直接借鉴和平行移植；有学者认为，现代学校制度是与传统学校相对的制度体系。对于现代大学制度的内涵则形成了柏林大学制度说、巨型大学制度说、近代大学制度说、走向社会中心的大学制度说、世界一流大学制度说等多种学说。1学者普遍认同应重点思考符合我国教育发展需要的现代学校制度的本质，要注重把握“学校制度”和“现代”两个词。学校制度的形式既包

5、括正式的、系统的、成文的行为规范，也包括非正式的、非系统的、不成文的行为规范。学校制度并不是静态的文本存在，而是同时体现在文本、活动和变迁三个层面。作为调节学校及其成员以及与学校有关的组织、机构和人员的行为的权威规则，学校制度的激励和约束功能应该得到强化。“现代”一词的理解需要从时间和价值两个层面展开。从时间层面来看，“现代”不仅指现实存在的特定历史阶段，更是一个有起点、没终点的动态历史发展过程，“现代”意味着与更新的社会形态相适应。从价值层面来看，“现代”指事物满足社会发展的良好属性，具有好的、先进的、适应时代需要的等类似的含义。判断学校制度好坏的标准是“效能”，即效果、效率及效应的综合体，

6、对应着教育质量、教育活动效率和教育公平。2.设计现代学校制度体系学术界对此有两种不同的观点：一是以现代企业制度为蓝本，强化以产权制度、组织制度和管理制度为核心的制度框架；二是更多学者主张不能简单移植现代企业制度，应在尊重教育公益性的前提下构建符合教育本身属性的学校制度。2为此，应从内部制度与外部制度两个维度构建现代学校制度。外部制度是调整与处理学校外部关系的制度，包括学校与政府（教育行政管理部门）的关系和学校与社区、家庭、企业等其他社会组织之间的关系。外部制度用于协调制衡学校的纵向与横向因素，规范和优化教育秩序。学校内部制度是规定学校内部治理结构和规范学校工作人员行为的制度。内部制度用于确定学

7、校内部权力关系，保障学校组织的基本属性，实现学校内部的民主管理，同时，通过规范学校组织中个体的行为提高学校组织效能。学校内部制度包括学校章程、学校工作制度、学校机构制度和学校人事制度。章程是学校的“根本大法”，为保障学校工作顺利实施需要建立完善的组织，形成机构制度；围绕机构所承担的教学、科研、社会服务、文化传承等职能和任务形成工作制度；学校核心工作的各项目标都通过人的活动加以实现，因此还需建立人事制度。3.探究现代学校制度特征学者们倾向于用若干特性来概括现代学校制度的特征。例如，现代学校制度具有“人本性、民主性、开放性、科学性、发展性和生态性”等特征3；现代大学制度是“自主性和民主性的统一、人

8、本性与开放性的统一、科学性和发展性的统一，生态性与和谐性的统一”4；现代职业学校制度具有“独立性、参与性、协调性、适应性、时代性”5等特征。现代学校制度应适应社会形态进步，充分体现现代教育精神，捍卫教育公益性，凸显教育的社会价值，澄清好教育的标准，并促进教育中的人的终身全面发展。64.厘清现代学校制度建设思路对于如何建设现代学校制度，学者们各抒己见。例如，基础教育现代学校制度建设要注重民主决策、管理责任、监督制衡、参与合作和平等竞争等机制。而现代大学制度建设要将转变政府职能和学校内部管理体制改革作为重点7，着力解决好大学定位问题、创建有利的制度环境并调整大学内部的组织结构和权利结构8。现代大学

9、制度建设的突破口是大学章程建设，章程是高校内部治理的“母法”，是高校实现依法治校的重要依据和行为准则，是推进大学走向依法治校的关键一步。对现代职业学校制度建设来讲，中高等职教协调发展，职业教育分流和重心上移，建立职业教育与职业培训并举的职业教育体系都是较好思路。9（二）现代学校制度政策体系逐步完善由于统计各地颁布的有关现代学校制度的政策难度较大，本文仅对国家层面颁布的与现代学校制度建设相关的政策进行分析。2004年2月，教育部颁布2003-2007教育振兴行动计划。该计划将建设现代学校制度作为深化学校内部管理体制改革的重要举措，提出现代学校制度建设总体目标，即遵循“从严治教，规范管理”的原则，

10、加强学校制度建设，逐步形成“自主管理、自主发展、自我约束、社会监督”的机制，建设“精简、高效”的学校管理机构，完善校务公开制度，深化人事制度和分配制度改革。该计划分为大学、中小学和职业学校三个层次设定现代学校制度建设任务：高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制，推进依法办学、民主治校、科学决策，健全学校的领导管理体制和民主监督机制；中小学要实行校长负责、党组织发挥政治核心作用、教代会参与管理与监督的制度；职业学校可建立由行业、企业代表组成的理（董）事会制度。2007年5月，国务院颁布了国家教育事业发展“十一五”规划纲要。该政策没有从整体上规定现代学校制度，但强调了现代学校制度体系中的三个重

11、要方面。一是在深化体制机制改革部分，围绕协调政府与学校的关系和学校内部关系制定了相关内容。前者要求进一步明确中央、省、市（地）、县、乡各级人民政府对教育的管理责任，进一步明确和落实各级各类学校的法律地位，完善学校法人制度，建立和完善现代大学制度；后者则要求建立健全办学规范、管理有序、监督有效、保障安全的学校内部管理制度，加强学校管理，推进科学民主办学和依法办学。二是强调了现代教师管理制度建设，中小学现代教师管理制度要注重教师公开招聘、教师聘任、教师与校长定期交流和轮岗等制度建设；职业学校现代教师管理制度则以兼职教师的聘任与管理制度作为着力点；高校现代教师管理制度则将教师岗位分类管理、公开招聘、

12、业绩评价和薪酬分配办法作为改革重点。三是提出了建设现代教育体系的目标，其中，学习型社会建设与现代学校外部制度密切相关，即要求充分发挥各级各类学校在终身学习中的作用，大力发展多样化的继续教育和社区教育，建立非义务教育阶段弹性学习制度，完善学分制。2010年7月，教育规划纲要颁布实施。教育规划纲要对现代学校制度建设的重视提高到新的高度，专门设立一章规定现代学校制度建设任务。教育规划纲要对现代学校制度建设思路的规定更加清晰、具体和明确。教育规划纲要将现代学校制度建设的重点放在两个方面：一是树立新型的政校关系，二是完善学校内部管理制度。树立新型政校关系的基本途径包括推进政校分开和管办分离，以及落实和扩

13、大学校办学自主权。教育规划纲要明确提出了现代学校制度的特点，即“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”。在此基础上，要求明确政府的管理权限和职责，以及各级各类学校办学权利和责任。政府及其部门要树立服务意识，改进管理方式，完善监管机制，减少和规范对学校的行政审批事项，依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任。完善学校内部管理制度的任务则分为大学和中小学两个层次规定，将基础教育现代学校制度和职业学校现代学校制度合并规定。对于现代大学制度来讲，完善治理结构、加强章程建设、扩大社会合作和推进专业评价是四项工作重点；对于中小学（兼顾职业学校）来讲，校长负责制、校长人事管理制度、校内民主管理制度、家

14、长、社区、企业参与学校管理与合作制度是建设的重点内容。2012年6月，教育部下发国家教育事业发展第十二个五年规划，专门设立了“建立现代学校制度”的内容，规定了“十二五”期间现代学校制度建设的任务：一是健全学校管理的法律规章制度，重点推进学校法的调研起草工作，以公办学校财政拨款制度、人事管理制度改革为重点扩大学校办学自主权，发布实施高等学校章程制定办法加强学校章程建设；二是完善各类学校治理结构，重要工作包括健全重大问题学校党委集体决策制度，健全社会支持和监督学校发展的制度，探索教授治学的有效途径，克服学校内部治理上的行政化倾向，推动中小学全面设立家长委员会，积极探索职业学校实行理（董）事会决策议

15、事制度和监督制度；三是提高各类学校的服务管理能力，要求以服务学生、服务家长、服务教师为导向，推进校务公开，畅通群众反映问题、表达合理诉求的渠道。2012年11月，教育部颁布全面推进依法治校实施纲要，这是我国第一份专门规范依法治校和现代学校制度建设的政策，标志着党和国家对现代学校制度建设的重视提升到全新的高度，突出了依法治校与现代学校制度建设之间的关系。纲要提出了全面推进依法治校的指导思想和总体要求，指出要以建设现代学校制度为目标，落实和规范学校办学自主权，形成政府依法管理学校，学校依法办学、自主管理，教师依法执教，社会依法支持和参与学校管理的格局。纲要提出了推进依法治校和建设现代学校制度的具体

16、要求，包括加强章程建设，健全学校依法办学自主管理的制度体系；健全科学决策、民主管理机制，完善学校治理结构；依法办学，落实师生主体地位，形成自由平等公正法治的育人环境；健全学校权利救济和纠纷解决机制，有效化解矛盾纠纷；深入开展法制宣传教育，形成浓厚的学校法治文化氛围；加强组织与考核，切实提高依法治校的能力与水平；转变政府职能，加强对学校依法治校的保障。除了上述政策之外，教育部在近年来的年度工作要点中均提出了与现代学校制度有关的内容。例如，“2011年工作要点”中提出建设中国特色现代大学制度，“2012年工作要点”中提出加快建设现代学校制度。为了切实推进现代学校制度建设，教育部还颁布实施了高等学校章程制定暂行办法和学校教职工代表大会规定，使现代学校制度建设实践有了更为明确的政策法规依据。这两部规章的颁布意味着现代学校制度建设从宏观的愿景和规划层面走向具体的计划与实施层面，也表明现代学校制度建设进入到通过教育立法推进工作实施的新阶段。高等学校章程制定暂行办法明确了高校章程的地位与作用，提出了高校制定章程的基本原则，细化了章程的内容体系，规定了章程制定的程序，指明了章程制定主体以及章程核准的程序和办法。高等学校章程制定暂行办法的颁布有利于明确章程的法律地位，推动高校自主权的落实，