中外社会保障审计比较

1、中外社会保障资金审计比较摘要 本文在我国社会保障基金的现有实际情况和相关理论研究基础之上,通过与国外社会保障审计的相关问题进行比较，分析我国社会保障基金存在的问题并提出国外社会保障基金审计经验对我国社会保障审计工作的重要启示。关键词：社会保障基金 审计 效益审计经过近30多年的探索与发展，我国基本建立起以基本养老保险、基本医疗保险、失业保险为主要内容的社会保险体系并且住房保障体系也日趋完善；农村新型合作医疗、最低生活保障、社会养老保险以及救灾救济、五保供养等制度基本建立。但中国社会保障发展还面临法律体系不健全、机制不完善、发展不均衡、统筹层次低、基金保值增值能力差等突出问题。社会保障的发展要求

2、社保审计在社保资金的真实性、安全性方面加大监督力度，当好社保资金看护人；在社保资金的效益性方面要求社保审计对基金的运行绩效进行客观评价，提高社会保障基金运行的效率和效果。一、 我国社会保障资金审计现状社会保障基金审计是审计机关依据有关方针、政策、法规和制度对政府部门管理的及其他部门受政府部门委托管理的社保资金筹集、使用、结余的合法性、真实性和有效性进行审查和评价的一种经济监督活动。1. 理论界当前,我国主要的学术代表主要有以下几个方面:林义在社会保障基金管理中提到:选择科学的审计方式方法,最终目的就是要利用最少的审计资源获得最大的审计效益,降低审计风险,继而提高其质量；同时,应注理搞好行业审计

3、和专项审计的结合，如社会保障审计和预算执行审计的结合，审计和审计调查的结合，内部审计、国家审计和社会审计相结合，日常管理监督与审计监督相结合这“五个结合”。齐海鹏等人在社会保障基金管理研究一文中指出我国社保基金主要目标和财务目标就是基金运作利益的最大化、征收最大化、基金的保值增值以及基金管理成本最低。审计学专家李凤鸣先生结合我国的社保基金管理相关特点认为：社保基金审计的系统测评主要是通过对社会保障基金管理部门内部控制系统进行符合性和健全性测试,以确定审计范围、重点和方法。张寿琪、吕学静在社会保险基金管理与监督一文中谈到:国家在社保基金管理体制上存在的弊端主要是加强注册会计师的审计手段介入,社会

4、保障基金增值保值的需要是这现象深层次的原因；另一个重要原因就是国家审计的局限性。国家审计机关作为国家的重要管理机构,应该对各级职能部门营运效率不时地进行监督和审计。但是根据现行审计模式,各级的政府管理的审计机关、各级政府是领导者同时也是被审计的对象,这就导致审计独立性很难得到保证,所以,必须要发挥注册会计师的审计双向独立的优势。从以上叙述可以看出,我国社会保障基金审计的理论研究处于不断摸索前进阶段。目前,我国关于社保基金审计理论的研究文章数量也很多,但是其中很大一部分研究是停留在研讨审计开展的重要性和必要性问题上,表现出对审计的策略方法研究的不足,其专业性就很难体现出来。2. 实务界近几年的社

5、保资金审计案件大多涉及个人或单位贪污与挪用。主要表现为涉案单位管理制度不健全；相关人员无视国家法律法规，滥用职权。究其原因，主要有五个方面：一是涉案人员职业道德缺失，法律意识淡薄；二是权力过于集中且不受监督，内部监督机制不健全；三是关键岗位未实现相互牵制制度；四是计算机管理信息系统软件不能满足实际工作需要；五是主管部门对社保资金的管理职责没有完全履行到位。从几起贪污挪用社保资金案例来看，主要有五种手段和方式：一是偷盖、伪造单位公章套取并贪污挪用社保资金；二是单位出纳、会计和业务人员等联手，虚构业务事项、开具虚假票据骗取社保资金；三是内外勾结，骗取社保资金；四是滥用职权、违规操作、收受他人贿赂；

6、五是利用计算机收缴费系统中断漏洞，骗取医保资金。从社会保障资金审计的程序看。审计法对审计机关和审计人员履行审计职责的程序作出了明确规定。审计署在此基础上，又制定颁布了国家审计基本准则及通用审计准则和审计指南，作为审计机关和审计人员办理审计事项的操作规程。为此，实施社会保障资金审计，应严格按照国家审计基本准则等规章制度规定的审计程序办理。同时，由于社会保障资金的特殊性，还应该突出对审计结果的反应，形成一种报告制度，即社会保障资金审计终结后，审计机关本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告，审计结果应当作为本级人民政府向同级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报

7、告的一项重要内容，并按规定进行审计公告。这样做，有利于人大对社会保障资金的监督，有利于各级政府及有关部门全面了解社会保障资金管理使用中的情况和问题，并采取有效的改进措施。从社会保障资金审计的依据看。社会保障资金审计的依据是指审查评价社会保障资金征收、使用和管理情况合规、合法、真实和正确性的标准，是提出审计意见，作出审计结论和处理决定的客观依据。除了国家颁布的宪法、会计法、预算法和审计法等法规外，社会保障资金审计的具体依据还包括以下主要法规:（1）中华人民共和国劳动法，1994年7月5日第八届全国人大常务委员会第八次会议通过。（2）国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定，国发（199

8、7）26号。（3）国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定，国发（1998）44 号。（4）失业保险条例，1999年1月22日国务院第258号令发布。（5）劳动保险费征缴暂行条列，1999年1月22日国务院第259号令发布。（6）劳动保险资金管理暂行办法，1999年3月19日劳动保障部第1号令发布。（7）劳动保险费申报缴纳管理暂行办法，1999年3月19日劳动保障部第2号令发布。（8）劳动保险费征缴监督检查办法，1999年3月19日劳动保障部第3号令发布。（9）社会保障基金财务制度，1999年6月15日财政部财会字（1999）20号印发。（10）社会保险基金会计制度，1999年6月21日财

9、政部财会字（1999）20号印发。（11）民政部关于社会福利基金筹集、管理与使用的规定，民福发（1999）第9号。（12）社会福利机构管理暂行办法，1999年12月30日民政部第19号令发布。（13）劳动保障部、财政部、人事部关于事业单位参加失业保险有关问题的通知，劳社部发（1999）29号。（14）国家审计基本准则，2000年8月审计署1、2、3号令。从社会保障资金审计的内容看。中华人民共和国审计法实施条例第二十三条明确规定：“接受审计监督的社会保障资金，包括养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险基金，救济、救灾、扶贫等社会救济基金以及发展社会福利事业的社会福利基金。接受审计监督的社会捐赠资

10、金，包括境内外企业、团体和个人捐赠用于社会公益事业的货币、有价证券和实物。” 二、 社会保障资金审计的国际比较1.社会保障资金审计模式的比较在社会保障资金审计中，大多数发达国家都是采用以政府审计为主、同时发挥CPA审计和内部审计作用的审计模式。由于社会保障资金的特殊性质，资金的筹集、使用和管理机构的特殊地位决定了社会保障基金的审计必须以政府审计为主。表1从审计权限、审计对象、审计内容、审计结果的报告四个方面比较和分析德国、日本、瑞典、英国和中国的国家审计，以期说明各国社会保障基金国家审计的异同。表1. 社保资金国家审计的国际比较上述不同国家社会保障基金的国家审计虽然在审计权限、审计对象，审计内

11、容、审计结果的报告上有所差别，但是，这些国家的国家审计对象范围都比较广泛，几乎涉及所有社会保障基金的筹集、使用各环节和所有管理部门。例如：中国的社保基金审计对象不仅包括社保基金管理和受托管理的部门，还包括管理和受托管理社会捐赠资金的部门。其次，这些国家的国家审计不仅包括财务审计，同时也对效率、效益、效果进行审计。尤其是在英国，绩效审计是英国社会保障基金审计的一大特色。再次，审计报告内容充实，信息量大，包括了社会保障基金筹集、使用、管理和运行各个环节的审计结果。2.社会保障资金审计特点的比较由于各国社会保障制度和社会保障基金来源、筹集、使用和管理机构不同，各国社会保障审计的特点也各不相同。表2是

12、对各代表国社保资金审计特点作的简要概括。表2. 社会保障资金审计特点的比较无论是美国的“自由型”社保制度，其他欧洲国家“稳健型”的社会保障制度，还是加拿大、澳大利亚、北欧等国家和地区实行的“国家福利型”社会保障制度，社保资金审计但作为一项基本性质大体相同的工作，它们之间也有一定的共性：(1)都以政府审计为主；(2)英国、瑞典的社会保障资金审计不仅包括财务审计，还包括绩效审计。尤其是英国，更以绩效审计为特色；(3)德国、日本、瑞典三个国家都采用计算机审计方法； (4)德国、英国采用风险导向的两阶段审计方法；(5)德国、日本社会保障基金审计在相关的法律中有着明确的审计依据。三、 国外社会保障资金审

13、计的启示1.对我国社保审计模式的启示国际经验充分表明,最通用的模式是政府监督和受益人参与的社会组织监督与相关业务监督结合的监督体制。目前很多国家也都建立了由专家和缴费人、政府审计部门等等组成的“社会保障监督委员会”。同时,在审计的技术环节中制定出不但严格且容易操作的具体审计监管程序,主要包括定期与定点审计检查取证、报告制度与常规审计、资格的准入与退出程序,同时也培养出来一个专向做审计的专业队伍。2.对我国社保法制体系和人员方面的启示我们从西方的审计实践中还能看到西方的国家所构建的不仅是一套完整的社会保障立法和执法体系,更重要的是他们还构建了同样完备的司法体系。作为重要的行政管理机构,审计机关在

14、国家的权力方面虽然能够体现一定的权威性。但是同时出现的问题是,审计机关没有司法权,所以必须同时建立相应机构健全适当,且拥有素质高的兼职法官队伍和专业法官,社会保障领域让独立司法原则起到很大的应用。只有这样,人民群众的社会权利才可以得到保障。西方国家当前所具有的社会保障司法程序、组织和原则,不但继承了传统的实际经验和欧溯理论,且进行了反复的一系列改革,这在各国都有别具一格的程序处理审计和特殊原则过程中产生了争议。我国也在尝试选择解决劳动与社会保障领域诸多争议适合中国的国情模式:充分发挥地方仲裁机制和企业调解的优势,组建一个由陪审法官和专业法官的特别法庭,用以来指导审计过程中出现的社会法领域的相关

15、争议。3. 对我国三种审计方式相互配合的启示德国审计系统主要分内部审计、国家审计、民间审计等三部分。各审计机构把国家审计与CPA审计相结合的完美无缺。在内容方面采用合法性审计和公正性审计相呼应,程序方面上更是是原则性和灵活性相结合。这个方式很好地保证了其合法性,并且也维护了社保受益人利益。我国可以从自身情况出发，借鉴德国的这种相互协调型的社保资金审计方式，充分调动一切审计资源，不仅使得政府审计的绩效得到提高，还有利于降低审计风险，从而提高审计的效率和效果。四、 完善我国社保资金审计的思考1. 健全社会保障法律体系这里说的法律体系包括两个方面，一是健全社会保障资金的相关法律；二是健全有关社保资金

16、审计的相关法律。（1）社会保障法律体系是确保社会保障制度按照既定目标实施的前提和基础，是社会保障审计的法律依据。我国目前社会保障的法律、法规还不健全，应该加快制定出台社会保障法及其他配套法规，逐步建立以劳动法和社会保障法为基础的劳动和社会保障法律、法规体系。国外很多国家如德国、日本、瑞典和英国都出台了社会保障的基本法。迄今为止，我国尚无一部专门的社会保障法出台，已出台的大多数是一些政策、执行办法和相关规定。这些行政上的规定由于不具备法律的强制性和权威性，执行起来缺乏效力，而且随意性较大。只有尽快建立健全社会保障法律制度，才能充分发挥社会保障的作用。（2）社会保障资金审计法规是为加强社会保障资金

17、的管理而服务的,保障受益人的合法权益,维护社会公共利益。建立健全社会保障资金审计法规的目的是保证各投资机构运用各种保障基金的合法地位和权益,保证各种保障基金运用的各项原则得以实现,保障社会保障基金投资所获得的利益不因其他原因而受侵害，同时也为审计人员进行社保资金审计工作提供法律依据。尽管有中央管理的社会保障基金投资管理办法,但这仅是针对全国部分社会保障基金,而不是全部保险基金的投资管理办法,对其他保险基金的投资管理在法律上还是空白。所以我国需要健全社会保障基金审计法规,让社会保障资金的运行和监督等一系列过程走上模式化的道路。2. 加大计算机辅助审计力度社会保障基金的特点是点多面广，用传统的审计

18、方法很难开展较全面的审计，并难以保证审计的质量和效益，由此决定了对社会保障基金的审计必须大量使用计算机审计技术。例如，瑞典审计署社会保障审计人员运用加拿大开发的国际数据加密算法(IDEA)计算机分析工具开展社会保障基金的计算机审计。这种工具能从社会保障计算机业务系统中下载数据并对其进行分析核对，从中找出计算机业务系统中的错弊，大大提高审计的效率和效果。我国参保和缴费等情况由社保局掌握，其他相关部门很难了解。即便在社保系统内部，不同的社会保障项目、不同的地区之间计算机系统都各不相同，各自开发本单位软件的情况比比皆是，不用说与其他部门的信息共享，就是社保系统内部实现信息共享也是困难重重。这种情况严

19、重制约了我国社会保障基金通用审计软件的开发和使用，阻碍了计算机审计的发展，导致社会保障基金审计工作裹足不前。我国应该向发达国家和地区学习，在加大计算机审计的基础上。开发高共享程度的信息系统。3. 加大对社会保障资金风险控制方面的审计目前社会保障基金逐渐采用市场化的基金运作模式。目前一部分社会保障制度相对发达的国家,如英国、瑞士等国都十分注重社会保障基金的增值保值。我国政府很重视社会保障基金的增值保值问题,也专门成立了全国社会保障基金委员会,专门处理社会保障基金的日常投资运营和运营过程中出现问题并取得相当理想的效果。正是由于社保基金保值增值主要集中在投资方向，随之而来的投资风险更是不容小觑。一旦

20、投资有任何的“闪失”，其后果将会不堪设想。社会保障基金如果不能保值增值,当国家经济陷入低谷时就会对整个经济和社会稳定产生非常大的影响，但当社保基金连安全性都没有的时候，不用等到国家经济陷入低谷都会对其经济和社会产生致命，最终损失的是广大人民的利益。因此，社保审计要重视对社保资金的投资风险方面的控制。 4. 构建“三审”联动机制针对社会保障资金审计，政府审计应发挥主要作用，同时进一步完善内部审计，充分调动CPA审计力量的积极性。国外对社保资金的审计都是以政府审计为主导的，但由于政府审计资源的有限性，不能对社保资金实现全方位的审计，同时在某些技术方面也不能满足社保资金审计的要求。社会保障相关机构归

21、属于政府部门，而政府审计也归属于政府，因此政府审计机关设置在国家行政部门的关系网络中，难以保障其实质上的独立性。因此我们应将CPA审计和内部审计作为政府审计的一种补充。例如日本，日本在对挪用基金和舞弊行为的审计中，审计的量特别小，就是因为许多舞弊行为在内部审计阶段就可以预防和发现，并得以及时纠正；德国的社会保障基金审计就是政府审计、内部审计和CPA审计三方合力的审计，这种审计模式对国家审计、内部审计和社会审计的审计范围进行了明确的划分，同时也对审计工作进行了有效的协调，不但使三者充分发挥各自的优势，而且可以相互使用审计结论，避免重复审计，提高审计的效率。五、 社会保障审计未来的发展趋势结合国外

22、的审计经验和我国的实际情况，现在和今后的社保资金审计应开始重视绩效审计，着力在评价社会保障政策执行情况和效果方面有更大的进展。开展社会保障资金绩效审计对促进社会保障制度的完善、提升社会保障审计的层次和水平、保障公民享受社会保障权利有着深远的意义。我国传统审计的思路是对财政收支的真实合法性进行审计，而对资金投放后形成的实际效果偏离预期效果而进行的效益审计比较滞后，但我国近几年的社保资金效益审计已经展开，并获得很好的效果。从效益审计的要求来看，社会保障资金效益审计的方向应该是通过对基金的缴纳、管理、支出等环节的经济性、效率性和效果性的审计，突出反映和分析评价我国社保制度在保民生、保增长方面所发挥的

23、作用。在社保资金效益审计方面，英国和瑞典给我们提供了很多宝贵经验。英国十分注重公共资金使用效果的审计，注重投入与产出的关系，强调最小投入实现最大产出的效益性，保证资金支出的最佳效果。英国效益审计包括初步检查和充分检查两个环节，通过初步检查确定充分检查是否必要，在充分检查中通过收集充分的审计证据客观公正的做出审计结论，形成审计报告，提交给议会管理当局。在一项经济效益审计工作结束后，审计人员还要通过备忘录的形式直接向有关部门或权力机构报告一些经济效益审计方面的问题。瑞典国家审计署代表国家对全国的社会保障资金的财政预算及其财务收支和效益进行审计监督。瑞典社会保障审计的形式主要有两种：一种是财务收支审

24、计，另一种是绩效审计。国家审计署向议会提交三种报告：一是财务审计报告，主要反映上一年度政府及其各部门预算执行情况和财务收支情况及其存在的问题；二是绩效审计专项报告，主要反映议会感兴趣的专项情况；三是审计工作报告，主要反映上一年度审计工作开展的情况。效益审计最为关键的地方在于客观、公正的评价。怎样的评价才算客观、公正？没有一套科学、规范的评价体系很难对社会保障资金的使用效益作出正确的评价。现阶段对于社保资金效益审计评价体系的研究很多，但多集中于如何建立评价指标问题。个人认为社保资金效益审计的评价指标不能由审计部门建立，因为审计并不是“当事人”，而是一个“旁观者”，真正建立评价指标的主体应该是社保

25、基金管理部门、委托部门和上级主管部门。因此，本文主要探讨社保资金效益审计的评价标准问题，即从定性角度探讨社保资金效益审计的评价标准。1.经济性根据最高审计机关国际组织的定义，经济性是指政府部门或机构使用公共资源并将其成本保持在较低的水平上。即以最低的投入达到目标，没有严重的损失浪费现象。社保资金作为一种交易形式，会产生额外交易费用，同时在社保资金内部也会产生内生的交易费用。如何最大化的降低这些费用是社保部门应该考虑的主要问题，也应列入审计人员的评价标准之内。2.效率性效率性是指有效资源配置的方式。要提高资金使用的效率性，有两个根本的途径，一是提高收入，二是减少支出。社保资金的效率性审计要注意对其平衡运行的分析，深入研究缴费比例和支出范围的合理调节给基金收支平衡带来的影响。3.效果性效果性是指计划目标完成情况即产出是否达到了预期的效果，是否获得了理想的效益。对社会保障资金效果性的分析最能体现其保民生、保增长的特点，是社保资金效益审计的重点。做好效果性分析应主要关注三个方