自然灾害应急预案体系建设概要

1、自然灾害应急预案体系建设概要国家减灾中心灾害信息部 张云霞一一基本情况基本情况二二预警信息预警信息三三人员转移人员转移四四安置场所安置场所五五信息传递的渠道和方式信息传递的渠道和方式六六乡镇救灾指挥部乡镇救灾指挥部n 问题一：要素不全。缺少启动条件、适用范围、问题一：要素不全。缺少启动条件、适用范围、应急准备、灾情报送、恢复重建和预案管理等应急准备、灾情报送、恢复重建和预案管理等方面内容；方面内容； n 问题二：要素规定不完整，不具可操作性。例问题二：要素规定不完整，不具可操作性。例如，没有明确指挥部及下设各小组工作人员及如，没有明确指挥部及下设各小组工作人员及具体分工。具体分工。n 问题三：

2、体例与格式不标准。问题三：体例与格式不标准。12目 录34 要加快建立以救灾工作分要加快建立以救灾工作分级负责、灾害经费分级负级负责、灾害经费分级负担制度为基础，社会动员担制度为基础，社会动员机制为补充，应急措施相机制为补充，应急措施相配套的灾害应急救援体系。配套的灾害应急救援体系。贯彻贯彻“一个预案一个预案”，完善，完善“五个机制五个机制”，加快推进，加快推进国家灾害应急体系建设。国家灾害应急体系建设。 “一案一案”：国家自然灾害救助应急预案国家自然灾害救助应急预案；五制：灾害应急响应机制、灾害信；五制：灾害应急响应机制、灾害信息管理机制、救灾款物保障机制、救灾社会动员机制、救灾综合协调机制

3、。息管理机制、救灾款物保障机制、救灾社会动员机制、救灾综合协调机制。时间时间建设进度建设进度20032003年年国务院办公厅成立应急预案工作小组。国务院办公厅成立应急预案工作小组。20042004年年1 1月月国务院召开了有关部门和单位制定和完善突发公共事件应急预国务院召开了有关部门和单位制定和完善突发公共事件应急预案工作会议。案工作会议。20042004年年4 45 5月月国务院办公厅先后印发国务院办公厅先后印发国务院有关部门和单位制定和修订突国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南发公共事件应急预案框架指南，省（区、市）人民政府突省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预

4、案框架指南发公共事件总体应急预案框架指南，各地各部门展开工作。，各地各部门展开工作。20052005年年1 1月月2626日日国家突发公共事件总体应急预案国家突发公共事件总体应急预案经国务院第经国务院第7979次常务会次常务会议讨论通过。议讨论通过。20052005年年4 4月月国务院作出关于实施国家突发公共事件总体应急预案的决定。国务院作出关于实施国家突发公共事件总体应急预案的决定。20052005年年5 56 6月月国务院印发四大类国务院印发四大类2525件专项预案。件专项预案。预预案案体体系系基基本本建建立立国家层面国家层面n 1 1件件国家突发公共事件总体应急应急预国家突发公共事件总体

5、应急应急预案案n 112 112件国家专项和部门应急预案件国家专项和部门应急预案 各省、自治区、各省、自治区、直辖市直辖市突发公共事件总体应急应急预案突发公共事件总体应急应急预案、专项、专项应急预案、部门应急预案已经基本编制完成应急预案、部门应急预案已经基本编制完成地（市）、县地（市）、县总体应急预案及相关应急预案基本编制完成总体应急预案及相关应急预案基本编制完成乡镇及城市社乡镇及城市社区居委会、农区居委会、农村村委会村村委会总体上正在编制过程中总体上正在编制过程中截至截至20082008年，全国各级各类应急预案达到年，全国各级各类应急预案达到240240多万件。多万件。n 什么是应急预案？什

6、么是应急预案？应急预案就是预先制定的应对突发公共事件的行动方应急预案就是预先制定的应对突发公共事件的行动方案、行动指南或行动向导。案、行动指南或行动向导。n 什么是自然灾害救助应急预案什么是自然灾害救助应急预案? ?应对自然灾害的行动方案、行动指南或行动向导。应对自然灾害的行动方案、行动指南或行动向导。n 应急预案的特点应急预案的特点预先设定性预先设定性应急性应急性程序性程序性规范性规范性可操作性可操作性n 应急预案的作用应急预案的作用在事前、事发、事中、事后的各个过程，谁来做、怎在事前、事发、事中、事后的各个过程，谁来做、怎么做、如何做、何时做、做到什么程度，以及用什么么做、如何做、何时做、

7、做到什么程度，以及用什么资源做。资源做。“预案不是万能的，没有预案是万万不能的预案不是万能的，没有预案是万万不能的”提高效率达提高效率达320320倍倍自然灾害类应急预案自然灾害类应急预案自然灾害应急救助、防汛抗旱、地震灾害应急、自然灾害应急救助、防汛抗旱、地震灾害应急、地质灾害应急、森林（草原）火灾应急等地质灾害应急、森林（草原）火灾应急等事故灾难类应急预案事故灾难类应急预案安全生产事故灾难应急、海上搜救应急、环境安全生产事故灾难应急、海上搜救应急、环境突发事件应急、城市大面积停电应急、通信保突发事件应急、城市大面积停电应急、通信保障应急、铁路行车事故应急等障应急、铁路行车事故应急等公共卫生

8、类应急预案公共卫生类应急预案公共卫生事件应急、重大动物疫情应急、重大公共卫生事件应急、重大动物疫情应急、重大食品事故应急等食品事故应急等社会安全类应急预案社会安全类应急预案大规模群体性突发事件应急、旅游突发事件应大规模群体性突发事件应急、旅游突发事件应急、金融突发事件应急、公共活动场所突发事急、金融突发事件应急、公共活动场所突发事件应急等件应急等突发公共事件应急预案分为四大类：突发公共事件应急预案分为四大类：第第一一层层次次国家突发国家突发公共事件公共事件总体应急总体应急预案预案国务院制定，国国务院制定，国务院办公厅组织务院办公厅组织实施实施n 提供总体指导和框架，具有纲领性、准则性、指导提供

9、总体指导和框架，具有纲领性、准则性、指导性特点。性特点。n 定位在涉及跨省级行政区划的，或超出事发地省级定位在涉及跨省级行政区划的，或超出事发地省级人民政府处置能力的，或者需要国务院负责处置和人民政府处置能力的，或者需要国务院负责处置和特别重大突发公共事件的应对工作。特别重大突发公共事件的应对工作。第第二二层层次次突发公共突发公共事件专项事件专项应急预案应急预案国务院有关部门国务院有关部门牵头制定，报国牵头制定，报国务院批准后，由务院批准后，由主管部门牵头会主管部门牵头会同有关部门实施同有关部门实施n 应对的突发公共事件社会危害大、影响大；应对的突发公共事件社会危害大、影响大；n 应对工作涉及

10、面广、动用的资源多，需要几个职能应对工作涉及面广、动用的资源多，需要几个职能部门共同参与；部门共同参与；n 有协助事件发生地政府做好应对工作重要性。有协助事件发生地政府做好应对工作重要性。第第三三层层次次突发公共突发公共事件部门事件部门应急预案应急预案国务院有关部门国务院有关部门制定，报国务院制定，报国务院备案，由制定部备案，由制定部门负责实施门负责实施n 应对的突发公共事件与部门的职能相适应；应对的突发公共事件与部门的职能相适应；n 有协助事件发生地政府做好应对工作的作用；有协助事件发生地政府做好应对工作的作用；n 动用的社会资源相对较小，一般情况下，基本由制动用的社会资源相对较小，一般情况

11、下，基本由制定应急预案的职能部门自行承担协助地方政府处置定应急预案的职能部门自行承担协助地方政府处置任务。任务。纵向到底，横向到边纵向到底，横向到边应急预案体系分为六个层次：应急预案体系分为六个层次：第第四四层层次次突发公共突发公共事件地方事件地方应急预案应急预案基本与国家不同基本与国家不同层级应急预案的层级应急预案的编制和审批程序编制和审批程序相同相同n 由地方上多层次的应急预案组成；由地方上多层次的应急预案组成；n 由地方上不同类型的应急预案组成；由地方上不同类型的应急预案组成；n 具有地方特色和针对性。具有地方特色和针对性。第第五五层层次次企事业单企事业单位应急预位应急预案案企事业单位根

12、据企事业单位根据有关法律、法规有关法律、法规和实际情况制定和实际情况制定n 应对突发公共事件与本单位的工作任务相关；应对突发公共事件与本单位的工作任务相关；n 应对突发公共事件社会危害大、影响大。应对突发公共事件社会危害大、影响大。第第六六层层次次应对重大应对重大活动突发活动突发公共事件公共事件应急预案应急预案主办单位制定，主办单位制定，报同级政府有关报同级政府有关部门备案部门备案n 目标具有单一性。主要是指向某一活动；目标具有单一性。主要是指向某一活动；n 内容相对比较简单；内容相对比较简单；n 动用的社会资源相对较小动用的社会资源相对较小应急预案体系分为六个层次：应急预案体系分为六个层次：

13、纵向到底，横向到边纵向到底，横向到边n 基本完成了基本完成了从无到有从无到有的普及任务的普及任务9999的省级、的省级、9090的地市级、的地市级、8080的县级自然灾害救助的县级自然灾害救助应急预案编制完成。应急预案编制完成。n 质量参差不齐，不足具有共性质量参差不齐，不足具有共性n 使用情况：使用情况： 没有应急预案可用；有应急预案不用；应急预案不好用；没有应急预案可用；有应急预案不用；应急预案不好用；应急预案用不好。应急预案用不好。附则附则灾后救灾后救助和民助和民房恢复房恢复重建重建应急响应应急响应预警响应预警响应灾情信灾情信息管理息管理应急准备应急准备组织指组织指挥结构挥结构总则总则应

14、急预案应急预案n 缺少信息管理的要素缺少信息管理的要素n 缺少应急准备的要素缺少应急准备的要素n 缺少预警响应的要素缺少预警响应的要素n 缺少应急救助响应分级的要素缺少应急救助响应分级的要素n 缺少启动响应应急程序的要素缺少启动响应应急程序的要素n 缺少灾后救助和民房恢复重建的要素缺少灾后救助和民房恢复重建的要素 此外，还有部分预案缺少应急预案演练、应急预案更新、应急救助工此外，还有部分预案缺少应急预案演练、应急预案更新、应急救助工作评估等方面的规定，及决定和宣布启动和结束应急救助响应的规定。作评估等方面的规定，及决定和宣布启动和结束应急救助响应的规定。n 有的应急预案设定的最低启动标准偏高。

15、有的应急预案设定的最低启动标准偏高。n 有的应急预案启动条件中缺少必要的指标。有的应急预案启动条件中缺少必要的指标。n 有的应急预案设定的单项指标值得商榷。有的应急预案设定的单项指标值得商榷。n 有的应急预案设定的启动条件不明确。有的应急预案设定的启动条件不明确。n 有的将应急预案编制成似乎规范性政策文件，又不像有的将应急预案编制成似乎规范性政策文件，又不像规范性政策文件；规范性政策文件；n 似乎法规和规章，又不像法规和规章；似乎法规和规章，又不像法规和规章；n 似乎有应急预案的影子，又不像应急预案；似乎有应急预案的影子，又不像应急预案；n 似乎采用了编制应急预案的体例，又没有完全按照体似乎采

16、用了编制应急预案的体例，又没有完全按照体例编制。例编制。n 有的根本就不是自然灾害应急救助应急预案。有的根本就不是自然灾害应急救助应急预案。n 有的定位在综性抗灾救灾上，应急预案将自然灾害防、有的定位在综性抗灾救灾上，应急预案将自然灾害防、抗、救等方面工作全部作出了规定抗、救等方面工作全部作出了规定n 有的应急预案定位在特大自然灾害应急救助上有的应急预案定位在特大自然灾害应急救助上n 有的应急预案定位在单一灾种应急救助上有的应急预案定位在单一灾种应急救助上n 有的应急预案定位在部门应急预案上有的应急预案定位在部门应急预案上 一件比较好的预案应该是覆盖全灾种的应急预案，应该定一件比较好的预案应该

17、是覆盖全灾种的应急预案，应该定位在当地政府的自然灾害救助专项应急预案上。位在当地政府的自然灾害救助专项应急预案上。n各级领导高度重视应急预案体系建设各级领导高度重视应急预案体系建设n地方民政部门积累了较为丰富的经验地方民政部门积累了较为丰富的经验n有其它类型的应急预案可供借鉴有其它类型的应急预案可供借鉴n有应急管理的理论指导有应急管理的理论指导n 坚持以人为本的原则坚持以人为本的原则n 坚持分级负责的原则坚持分级负责的原则n 坚持早发现、早报告、早控制、早解决的原则坚持早发现、早报告、早控制、早解决的原则n 坚持依法规范的原则坚持依法规范的原则n 坚持合理配置资源的原则坚持合理配置资源的原则n

18、 坚持依靠科学的原则坚持依靠科学的原则n 坚持与上下级和同级应急预案的衔接的原则坚持与上下级和同级应急预案的衔接的原则n 坚持可操作性的原则坚持可操作性的原则n 应急预案的定位主要关系到应急预案的定位主要关系到5 5个方面：个方面：关系到突发公共事件的类别，关系到适用范围、应急功能、关系到突发公共事件的类别，关系到适用范围、应急功能、反应的程度；反应的程度；关系到到与其它部门的关系，关系到与下级政府和部门的关关系到到与其它部门的关系，关系到与下级政府和部门的关系；系；关系到与上位应急预案的关系，关系到与下位应急预案的关关系到与上位应急预案的关系，关系到与下位应急预案的关系，还涉及到其他应急预案

19、的关系；系，还涉及到其他应急预案的关系；关系到与法律法规的关系，关系到与政策的关系；关系到与法律法规的关系，关系到与政策的关系；关系到组织体系的设置，关系到工作机制的问题。关系到组织体系的设置，关系到工作机制的问题。n 要注意在应急预案体系中的地位来定位要注意在应急预案体系中的地位来定位自然灾害救助应急预案定位在本级人民政府专项应急预案为好自然灾害救助应急预案定位在本级人民政府专项应急预案为好n 要注意紧紧围绕部门职能来定位要注意紧紧围绕部门职能来定位不能超越不能超越“三定方案三定方案”n 要注意根据条块结合、以块为主的原则来定位要注意根据条块结合、以块为主的原则来定位n 要注意自然灾害全灾种

20、救助的定位要注意自然灾害全灾种救助的定位n 预案的预案的“八大要素八大要素”附则附则灾后救灾后救助和民助和民房恢复房恢复重建重建应急响应应急响应预警响应预警响应灾情信灾情信息管理息管理应急准备应急准备组织指组织指挥结构挥结构总则总则应急预案应急预案6 6大核心要素大核心要素总则总则组织指挥机构组织指挥机构应急准备（保障）应急准备（保障）灾情信息管理灾情信息管理预警响应预警响应应急响应应急响应灾后救助和民房灾后救助和民房恢复重建恢复重建附则编制应急预案的目的、工作原则、法律法规依据、适用范编制应急预案的目的、工作原则、法律法规依据、适用范围等围等自然灾害应急救助的指挥机构的组织体系的框架和相关部

21、自然灾害应急救助的指挥机构的组织体系的框架和相关部门的职责及权限，要把明确责任、落实到人放在第一位门的职责及权限，要把明确责任、落实到人放在第一位预案准备、资金准备、物资准备、通讯准备、救助装备准预案准备、资金准备、物资准备、通讯准备、救助装备准备、人力资源准备、社会动员准备等备、人力资源准备、社会动员准备等监测预警、灾害信息共享、灾情收集、灾情报告时间和内监测预警、灾害信息共享、灾情收集、灾情报告时间和内容、灾情报告程序和过程、灾情信息发布等容、灾情报告程序和过程、灾情信息发布等预警响应的情形、预警响应的程序、预警响应的措施等预警响应的情形、预警响应的程序、预警响应的措施等应急救助响应的基本

22、要求、应急响应指标、应急响应分级、应急救助响应的基本要求、应急响应指标、应急响应分级、应急响应措施、应急响应启动程序、终止应急响应等应急响应措施、应急响应启动程序、终止应急响应等要规定何时救助、如何救助、何时重建、如何重建等内容要规定何时救助、如何救助、何时重建、如何重建等内容名词术语解释、培训教育、奖励与责任、应急救助工作评估、应急预案演练、应急预案管理与更新等n预案的预案的“八大要素八大要素”n 村（居）委会编制的自然灾害救助预案，不一定完全满足村（居）委会编制的自然灾害救助预案，不一定完全满足上述上述“八大八大”要素，但是一定要明确发生自然灾害后，谁要素，但是一定要明确发生自然灾害后，谁

23、来组织指挥救灾，谁来收集灾情和报告灾情，谁来转移安来组织指挥救灾，谁来收集灾情和报告灾情，谁来转移安置受灾群众，谁来保障受灾群众的基本生活，谁来落实因置受灾群众，谁来保障受灾群众的基本生活，谁来落实因灾伤病人员的救治等。灾伤病人员的救治等。附则附则灾后救助灾后救助和民房恢和民房恢复重建复重建应急响应应急响应预警响应预警响应灾情信灾情信息管理息管理应急准备应急准备组织指组织指挥结构挥结构总则总则应急预案应急预案一、关于一、关于“组织体系组织体系”核心要素的设定核心要素的设定 根据应急预案的层级来考虑组织体系的设置根据应急预案的层级来考虑组织体系的设置 依据法律法规和依据法律法规和“三定方案三定方

24、案”设置组织体系设置组织体系 设置组织体系要有完整性设置组织体系要有完整性 设置组织体系要有利于应急决策、应急指挥设置组织体系要有利于应急决策、应急指挥二、关于二、关于“应急准备应急准备”核心要素的设定核心要素的设定 应急准备的方方面面要齐全应急准备的方方面面要齐全 各项应急准备的内容要细、要具体、要完整各项应急准备的内容要细、要具体、要完整 将资金和物资准备作为重点将资金和物资准备作为重点 资金准备方面资金准备方面 救助物资方面救助物资方面附则附则灾后救助灾后救助和民房恢和民房恢复重建复重建应急响应应急响应预警响应预警响应灾情信灾情信息管理息管理应急准备应急准备组织指组织指挥结构挥结构总则总

25、则应急预案应急预案在资金准备方面，一定要纳入制度保障，要标明规定救在资金准备方面，一定要纳入制度保障，要标明规定救助资金要纳入本级财政预算，不足时从行政首长预备费助资金要纳入本级财政预算，不足时从行政首长预备费中列支；明确规定救助工作经费保障渠道。中列支；明确规定救助工作经费保障渠道。在救助物资准备方面，要明确储备库设置地点，储备物在救助物资准备方面，要明确储备库设置地点，储备物资的种类、储备物资不足时的解决途经，以及救助物资资的种类、储备物资不足时的解决途经，以及救助物资供应方的名录；要明确储备物资的管理、调拨和运输方供应方的名录；要明确储备物资的管理、调拨和运输方式方法，以及发生特殊情况后

26、的备用应急方案等式方法，以及发生特殊情况后的备用应急方案等三、关于三、关于“灾情信息管理灾情信息管理”核心要素的设定核心要素的设定 灾情信息收集灾情信息收集 灾情信息报告灾情信息报告 灾情评估灾情评估 灾情信息发布灾情信息发布附则附则灾后救助灾后救助和民房恢和民房恢复重建复重建应急响应应急响应预警响应预警响应灾情信灾情信息管理息管理应急准备应急准备组织指组织指挥结构挥结构总则总则应急预案应急预案n 灾情信息收集灾情信息收集 明确灾情收集的岗位，责任明确灾情收集的岗位，责任人。人。 明确灾情的范围。在预案中明确灾情的范围。在预案中要将灾害发生的地点、背景，要将灾害发生的地点、背景，灾害造成的损失

27、，直接经济灾害造成的损失，直接经济损失，以及灾区的需求等作损失，以及灾区的需求等作出明确的规定。出明确的规定。n 灾情信息报告灾情信息报告 2 2小时报告制度小时报告制度（越级上报制度）（越级上报制度） 零报告制度零报告制度n灾情信息报告灾情信息报告 要设定灾情报告的具体部要设定灾情报告的具体部门、岗位。门、岗位。 设定灾情信息报告时间。设定灾情信息报告时间。 设定灾情信息报告内容。设定灾情信息报告内容。 设定特殊情况报告灾情信设定特殊情况报告灾情信息的渠道。息的渠道。 2006年湖南郴州资兴县瞒报年湖南郴州资兴县瞒报7.15洪灾死洪灾死亡人口事件被央视曝光亡人口事件被央视曝光2005年黑年黑

28、龙江宁安龙江宁安市沙兰镇市沙兰镇政府瞒报政府瞒报山洪死亡山洪死亡人数引发人数引发群众不满群众不满n 灾情信息评估灾情信息评估 一是预案中要明确实时灾情评估的部门和岗位；一是预案中要明确实时灾情评估的部门和岗位； 二是预案中要明确实时灾情评估的时间；二是预案中要明确实时灾情评估的时间； 三是预案中要明确实时灾情评估的内容。三是预案中要明确实时灾情评估的内容。 四是要明确实时灾情评估方式。四是要明确实时灾情评估方式。 五是要明确实时灾情评估的审核程序。五是要明确实时灾情评估的审核程序。n灾情信息发布灾情信息发布 一是应急预案中要规定信息发布的主体，即由谁来发布。一是应急预案中要规定信息发布的主体，

29、即由谁来发布。政府、民政厅局、防汛抗旱指挥部政府、民政厅局、防汛抗旱指挥部 二是应急预案中要规定信息发布的原则，即及时、客观、二是应急预案中要规定信息发布的原则，即及时、客观、准确、全面的原则；要规定灾后第一时间向社会发布简要准确、全面的原则；要规定灾后第一时间向社会发布简要的信息，随着灾情的发展变化情况，要做好后续的发布工的信息，随着灾情的发展变化情况，要做好后续的发布工作。作。信息发布要言简意骇，直截了当，信息要确凿，要注意信息发布要言简意骇，直截了当，信息要确凿，要注意将精确的行话和专业的术语变成简单、朴实、明确的公将精确的行话和专业的术语变成简单、朴实、明确的公众用语，使有相关部门和公

30、众易懂易记，以此达到信息众用语，使有相关部门和公众易懂易记，以此达到信息发布的目的。发布的目的。n灾情信息发布灾情信息发布 三是要规定信息发布的主要内容。主要包括自然灾害的基本情况、灾情三是要规定信息发布的主要内容。主要包括自然灾害的基本情况、灾情发展的趋势、采取的措施及效果、下一步工作安排、需要说明的问题。发展的趋势、采取的措施及效果、下一步工作安排、需要说明的问题。 四是要规定灾情信息发布的审核程序，明确审核步骤和审核人。四是要规定灾情信息发布的审核程序，明确审核步骤和审核人。 五是要规定信息发布的形式。主要包括授权发布、散发新闻稿、组织报五是要规定信息发布的形式。主要包括授权发布、散发新

31、闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻发布会、重点新闻网站、政府网站等形式，道、接受记者采访、举行新闻发布会、重点新闻网站、政府网站等形式，必要时，可请政府负责新闻的机构组织协调。必要时，可请政府负责新闻的机构组织协调。四、关于四、关于“预警响应预警响应”核心要素的设定核心要素的设定启动启动2424小时应急值班机制小时应急值班机制开展灾害风险评估开展灾害风险评估向具有灾害风险的地区发出预警，向具有灾害风险的地区发出预警，提出做好工作的要求提出做好工作的要求派出灾害风险预警响应工作组派出灾害风险预警响应工作组附则附则灾后救助灾后救助和民房恢和民房恢复重建复重建应急响应应急响应预警响应预警响应灾情

32、信灾情信息管理息管理应急准备应急准备组织指组织指挥结构挥结构总则总则应急预案应急预案 启动应急避难场所和安置点接待启动应急避难场所和安置点接待转移群众的机制转移群众的机制 启动救灾款物应急调拨机制启动救灾款物应急调拨机制 启动预警响应工作信息报告机制启动预警响应工作信息报告机制 启动灾害应急响应决策机制启动灾害应急响应决策机制 启动专家咨询工作机制启动专家咨询工作机制四、关于四、关于“预警响应预警响应”核心要素的设定核心要素的设定附则附则灾后救助灾后救助和民房恢和民房恢复重建复重建应急响应应急响应预警响应预警响应灾情信灾情信息管理息管理应急准备应急准备组织指组织指挥结构挥结构总则总则应急预案应

33、急预案五、关于五、关于“应急响应应急响应”核心要素的设定（核心要素的设定（5 5个问题）个问题）1.1. 关于应急响应基本要求的问题关于应急响应基本要求的问题2.2. 关于设定应急响应指标的问题关于设定应急响应指标的问题 指标设定过低指标设定过低 “ “反应过度反应过度” 指标设定过高指标设定过高 指标设定过于原则指标设定过于原则较为普遍较为普遍附则附则灾后救助灾后救助和民房恢和民房恢复重建复重建应急响应应急响应预警响应预警响应灾情信灾情信息管理息管理应急准备应急准备组织指组织指挥结构挥结构总则总则应急预案应急预案五、关于五、关于“应急响应应急响应”核心要素的设定（核心要素的设定（5 5个问题

34、）个问题）3.3. 关于划分应急响应等级的问题关于划分应急响应等级的问题 注意响应的分级注意响应的分级 注意与划分的灾害等级相对应注意与划分的灾害等级相对应 注意上下级自然灾害救助预案的衔接注意上下级自然灾害救助预案的衔接附则附则灾后救助灾后救助和民房恢和民房恢复重建复重建应急响应应急响应预警响应预警响应灾情信灾情信息管理息管理应急准备应急准备组织指组织指挥结构挥结构总则总则应急预案应急预案响应级别响应级别死亡人口死亡人口紧急转移紧急转移倒塌房屋倒塌房屋地震等级地震等级级：国务级：国务院响应院响应200200人人100100万人万人2020万间万间5 5级以上出现级以上出现上述情况上述情况级：

35、民政级：民政部部长部部长100100人人8080万人万人15-2015-20万间万间5 5级以上出现级以上出现上述情况上述情况级：民政级：民政部副部长部副部长50-10050-100人人30-8030-80万人万人10-1510-15万间万间5 5级以上出现级以上出现上述情况上述情况级：民政级：民政部救灾司长部救灾司长30-5030-50人人10-3010-30万人万人1-101-10万间万间5 5级以上出现级以上出现上述情况，上述情况，死亡死亡2020人人五、关于五、关于“应急响应应急响应”核心要核心要素的设定（素的设定（5 5个问题）个问题）4.4. 关于设定应急响应流程的关于设定应急响应

36、流程的问题问题国家自然灾害救助应急预案响应国家自然灾害救助应急预案响应启动流程启动流程五、关于五、关于“应急响应应急响应”核心要素的设定（核心要素的设定（5 5个问题）个问题）5.5. 关于设定应急响应措施的问题关于设定应急响应措施的问题 加强应急值班，确保加强应急值班，确保2424小时应急联络畅通；小时应急联络畅通； 继续收集、汇总、分析和报告灾情；继续收集、汇总、分析和报告灾情； 第一时间派出应急响应工作组，指导应急救助工作；第一时间派出应急响应工作组，指导应急救助工作； 协调有关部门配合应急救助工作；协调有关部门配合应急救助工作； 拨付应急救助资金，不足时提出解决的方案和途经；拨付应急救

37、助资金，不足时提出解决的方案和途经； 调拨灾区保障群众基本生活的救灾物资，不足时提出解决的方调拨灾区保障群众基本生活的救灾物资，不足时提出解决的方案和途经，以及灾后案和途经，以及灾后2424小时之内保障灾区群众基本生活的救助小时之内保障灾区群众基本生活的救助物资要到位；物资要到位； 做好接受救灾捐赠的工作。做好接受救灾捐赠的工作。六、关于六、关于“灾后救助和恢复重建灾后救助和恢复重建”核心要素的设定核心要素的设定一是要明确这两项工作的责任主体和部门职责；一是要明确这两项工作的责任主体和部门职责；二是要明确这两项工作的程序；二是要明确这两项工作的程序；三是要明确这两项工作的要求；三是要明确这两项

38、工作的要求；四是要明确这两项工作的机制；四是要明确这两项工作的机制；五是要明确这两项工作的监管方式。五是要明确这两项工作的监管方式。附则附则灾后救助灾后救助和民房恢和民房恢复重建复重建应急响应应急响应预警响应预警响应灾情信灾情信息管理息管理应急准备应急准备组织指组织指挥结构挥结构总则总则应急预案应急预案n 应急预案的体例有应急预案的体例有别于法律法规和红别于法律法规和红头文件。头文件。n 编制应急预案普遍编制应急预案普遍采用章、节、款、采用章、节、款、项体例。项体例。国家自然灾害救助应急预案n 实践证明，这种体例、结构能较充分的表达预案实践证明，这种体例、结构能较充分的表达预案内容。内容。n

39、这种国际通用的体例和结构，有利于开展国际合这种国际通用的体例和结构，有利于开展国际合作和交流。作和交流。县级以上（含县级）制定和修订县级以上（含县级）制定和修订自然灾害救助应急预案框架指南自然灾害救助应急预案框架指南1 1 总总 则则2 2 启动条件启动条件3 3 组织指挥体系及职责任务组织指挥体系及职责任务3.1 3.1 组织机构及职责组织机构及职责3.2 3.2 组织体系结构及运作机制组织体系结构及运作机制4 4 应急准备应急准备4.1 4.1 资金准备资金准备4.2 4.2 物资准备物资准备4.3 4.3 通信和信息准备通信和信息准备4.4 4.4 救灾装备准备救灾装备准备4.5 4.5

40、 人力资源准备人力资源准备4.6 4.6 社会动员准备社会动员准备4.7 4.7 应急避难场所准备应急避难场所准备4.8 4.8 救灾技术准备救灾技术准备4.9 4.9 宣传、培训和演练宣传、培训和演练5 5 预警预防与信息管理预警预防与信息管理5.1 5.1 灾害监测与报告灾害监测与报告5.2 5.2 预警预防和信息传递预警预防和信息传递5.3 5.3 灾情信息管理灾情信息管理6 6 预警响应预警响应6.1 6.1 预警响应启动预警响应启动6.2 6.2 预警响应程序预警响应程序6.3 6.3 预警响应措施预警响应措施7 7 应急响应应急响应7.1 7.1 基本要求基本要求7.2 7.2 响

41、应等级响应等级7.3 7.3 响应启动和终止程序响应启动和终止程序7.47.4响应措施响应措施8 8 灾后救助与恢复重建灾后救助与恢复重建8.1 8.1 灾后救助灾后救助8.2 8.2 恢复重建恢复重建9 9 附则附则9.1 9.1 名词术语解释名词术语解释9.2 9.2 奖惩和法律责任奖惩和法律责任9.3 9.3 预案管理与更新预案管理与更新9.4 9.4 制定与解释部门制定与解释部门9.5 9.5 预案的实施或生效实效预案的实施或生效实效10 10 附录附录10.1 10.1 与本预案相关的突发公共事件应急预案与本预案相关的突发公共事件应急预案 10.2 10.2 预案目录预案目录10.3

42、 10.3 各种规范文本各种规范文本10.5 10.5 相关机构和人员联系方式相关机构和人员联系方式县级以上（含县级）制定和修订县级以上（含县级）制定和修订自然灾害救助应急预案框架指南自然灾害救助应急预案框架指南1 1 总总 则则明确制定目的、制定依据、适用范围和工作原则等内容，表述要准确，明确制定目的、制定依据、适用范围和工作原则等内容，表述要准确，简洁明了。简洁明了。 2 2 启动条件启动条件明确最低级别响应的启动条件，其设定要与受灾群众生活救助需求密切明确最低级别响应的启动条件，其设定要与受灾群众生活救助需求密切相关，启动指标要具体、量化、全面；明确将特殊情况列入启动条件，如相关，启动指

43、标要具体、量化、全面；明确将特殊情况列入启动条件，如“对敏感地区、敏感时间和救助能力特别薄弱的对敏感地区、敏感时间和救助能力特别薄弱的老、少、边、穷老、少、边、穷地区等特地区等特殊情况，可酌情降低标准殊情况，可酌情降低标准”、“政府决定的其他事项政府决定的其他事项”等。等。3 3 组织指挥体系及职责任务组织指挥体系及职责任务3.1 3.1 组织机构及职责组织机构及职责明确指挥机构及相关组成部门的职责、权力和义务。明确指挥机构及相关组成部门的职责、权力和义务。3.2 3.2 组织体系结构及运作机制组织体系结构及运作机制明确应急准备、灾害预警预报、灾情信息管理、应急响应、恢复重建等明确应急准备、灾

44、害预警预报、灾情信息管理、应急响应、恢复重建等应急工作环节的主管和协作部门，以及相应的职责分工和联动工作机制，并应急工作环节的主管和协作部门，以及相应的职责分工和联动工作机制，并附图表。附图表。1县级以上（含县级）制定和修订县级以上（含县级）制定和修订自然灾害救助应急预案框架指南自然灾害救助应急预案框架指南4 4 应急准备应急准备4.1 4.1 资金准备资金准备明确灾害救助经费来源渠道、使用范围、数量和管理监督措施，包括经费明确灾害救助经费来源渠道、使用范围、数量和管理监督措施，包括经费不足时的解决措施和途径。不足时的解决措施和途径。 4.2 4.2 物资准备物资准备明确救灾物资储备库点分布、

45、储备物资的品种和数量、协议储备方式，以明确救灾物资储备库点分布、储备物资的品种和数量、协议储备方式，以及救助物资供应厂商名录等；明确应急期间储备物资的调拨和运输方式程序，及救助物资供应厂商名录等；明确应急期间储备物资的调拨和运输方式程序，以及储备物资不足时应急采购等解决途径。以及储备物资不足时应急采购等解决途径。 4.3 4.3 通信和信息准备通信和信息准备明确应急期间通信、灾害信息保障制度和措施。详细列出所有参与应急救明确应急期间通信、灾害信息保障制度和措施。详细列出所有参与应急救助部门的通信联络方式，明确常规通信中断情况下的应急通信方案；明确灾害助部门的通信联络方式，明确常规通信中断情况下

46、的应急通信方案；明确灾害信息采集、报告、统计、评估制度和部门间灾害信息共享交流机制，明确灾害信息采集、报告、统计、评估制度和部门间灾害信息共享交流机制，明确灾害应急辅助决策支持的方式方法。应急辅助决策支持的方式方法。4.4 4.4 救灾装备准备救灾装备准备明确必须配备的救灾工作设备和装备，以及应急期间各部门救灾装备统筹明确必须配备的救灾工作设备和装备，以及应急期间各部门救灾装备统筹调用方案。调用方案。24 4 应急准备应急准备4.5 4.5 人力资源准备人力资源准备明确各类救援救助队伍的紧急动员方案。明确各类救援救助队伍的紧急动员方案。4.6 4.6 社会动员准备社会动员准备明确社会动员的范围

47、、组织形式、工作程序和必要的保障制度，包括救明确社会动员的范围、组织形式、工作程序和必要的保障制度，包括救灾捐赠动员机制、运行机制、监督管理机制、捐助接收站点网络以及部门灾捐赠动员机制、运行机制、监督管理机制、捐助接收站点网络以及部门和单位对口支援和帮扶机制等。和单位对口支援和帮扶机制等。4.7 4.7 应急避难场所准备应急避难场所准备明确利用现有公园、广场、体育馆、影剧院、学校等公共设施应急避难明确利用现有公园、广场、体育馆、影剧院、学校等公共设施应急避难的方案，以及避难场所的地点和名称。的方案，以及避难场所的地点和名称。4.8 4.8 救灾技术准备救灾技术准备明确自然灾害预警预报、应急通信

48、和信息处理、应急救助等救灾技术支明确自然灾害预警预报、应急通信和信息处理、应急救助等救灾技术支撑系统。撑系统。4.9 4.9 宣传、培训和演练宣传、培训和演练明确避灾、自救和互救知识宣传和培训的责任部门和工作机制；明确开明确避灾、自救和互救知识宣传和培训的责任部门和工作机制；明确开展预案演练的有关要求。展预案演练的有关要求。 县级以上（含县级）制定和修订县级以上（含县级）制定和修订自然灾害救助应急预案框架指南自然灾害救助应急预案框架指南3县级以上（含县级）制定和修订县级以上（含县级）制定和修订自然灾害救助应急预案框架指南自然灾害救助应急预案框架指南5 5 预警预防与信息管理预警预防与信息管理5

49、.1 5.1 灾害监测与报告灾害监测与报告明确负责自然灾害监测预警的部门及职责，以及预警信息通报和传明确负责自然灾害监测预警的部门及职责，以及预警信息通报和传播制度。播制度。5.2 5.2 预警预防和信息传递预警预防和信息传递明确自然灾害预警预防的报告方式、途径和监督制度；建立部门间明确自然灾害预警预防的报告方式、途径和监督制度；建立部门间预警预报信息交流平台和制度，详细列出预警预报专业部门和灾害管理预警预报信息交流平台和制度，详细列出预警预报专业部门和灾害管理部门联络方式和交流机制；确定预警预报信息公开发布内容、途径和审部门联络方式和交流机制；确定预警预报信息公开发布内容、途径和审批程序。批

50、程序。5.3 5.3 灾情信息管理灾情信息管理明确灾情信息报告、统计、核定和新闻发布的制度，包括灾情报告明确灾情信息报告、统计、核定和新闻发布的制度，包括灾情报告的内容、途径、时限、程序，灾情分析、评估、核定和新闻发布与宣传的内容、途径、时限、程序，灾情分析、评估、核定和新闻发布与宣传的方法、流程以及部门分工职责等。的方法、流程以及部门分工职责等。4县级以上（含县级）制定和修订县级以上（含县级）制定和修订自然灾害救助应急预案框架指南自然灾害救助应急预案框架指南6 6 预警响应预警响应6.1 6.1 预警响应启动预警响应启动明确预警响应启动条件，主要围绕灾害风险对生命和生活的影响设定预警明确预警

51、响应启动条件，主要围绕灾害风险对生命和生活的影响设定预警响应启动的情形或条件。响应启动的情形或条件。6.2 6.2 预警响应程序预警响应程序明确启动预警响应的报批程序。明确启动预警响应的报批程序。6.3 6.3 预警响应措施预警响应措施明确必须采取的预警响应措施，如应急值班、信息报告、派出工作组和应明确必须采取的预警响应措施，如应急值班、信息报告、派出工作组和应急准备检查等；明确视情况可能需要采取的预警响应措施，如应急避难场所启急准备检查等；明确视情况可能需要采取的预警响应措施，如应急避难场所启用、救灾款物调拨准备、部门协作机制和专家咨询等。明确预警响应与应急响用、救灾款物调拨准备、部门协作机

52、制和专家咨询等。明确预警响应与应急响应的衔接机制。应的衔接机制。7 7 应急响应应急响应7.1 7.1 基本要求基本要求明确明确“条块结合、以块为主条块结合、以块为主”的响应原则，灾害发生后各级人民政府同时的响应原则，灾害发生后各级人民政府同时启动相关层级和相关部门应急救助预案；确定灾情报告、响应等级和责任主体启动相关层级和相关部门应急救助预案；确定灾情报告、响应等级和责任主体、启动和结束响应程序、响应措施等内容。、启动和结束响应程序、响应措施等内容。57.2 7.2 响应等级响应等级明确响应等级和各等级启动指标。省级预案最好设四个响应等级，四级明确响应等级和各等级启动指标。省级预案最好设四个

53、响应等级，四级为最低响应级别，一级为最高响应级别；市、县两级预案最好不少于三个响为最低响应级别，一级为最高响应级别；市、县两级预案最好不少于三个响应等级。响应等级设定要注意上下级衔接，省级预案要与国家自然灾害救助应等级。响应等级设定要注意上下级衔接，省级预案要与国家自然灾害救助应急预案相衔接，市级预案要与省级自然灾害救助应急预案相衔接，县级及应急预案相衔接，市级预案要与省级自然灾害救助应急预案相衔接，县级及以下级别的预案同理。以下级别的预案同理。各响应等级启动指标的设定要科学、合理、量化，易于操作；要涵盖所各响应等级启动指标的设定要科学、合理、量化，易于操作；要涵盖所有自然灾害种类和其他突发公

54、共事件需要为群众提供生活救助的情形；启动有自然灾害种类和其他突发公共事件需要为群众提供生活救助的情形；启动指标要针对自然灾害造成的直接损害后果划分等级，指标要具体、全面、量指标要针对自然灾害造成的直接损害后果划分等级，指标要具体、全面、量化，围绕受灾群众衣、食、住等基本生活救助需求设定，尽量避免使用难以化，围绕受灾群众衣、食、住等基本生活救助需求设定，尽量避免使用难以操作的程度或描述性指标；启动指标既可用灾害损失的绝对值表示，也可用操作的程度或描述性指标；启动指标既可用灾害损失的绝对值表示，也可用比例来表述；启动指标要注意与上下级响应等级的衔接关系相对应；启动指比例来表述；启动指标要注意与上下

55、级响应等级的衔接关系相对应；启动指标要考虑应酌情降低启动指标的特殊情况。标要考虑应酌情降低启动指标的特殊情况。县级以上（含县级）制定和修订县级以上（含县级）制定和修订自然灾害救助应急预案框架指南自然灾害救助应急预案框架指南67.3 7.3 响应启动和终止程序响应启动和终止程序明确各等级启动和终止响应的决策主体、相关责任人或部门职责、决策明确各等级启动和终止响应的决策主体、相关责任人或部门职责、决策流程等。具体规定报告和分析评估灾情、复核灾情和提出响应建议、审核灾流程等。具体规定报告和分析评估灾情、复核灾情和提出响应建议、审核灾情、决定启动响应等各个环节的责任主体和工作流程，并附工作流程图；同情

56、、决定启动响应等各个环节的责任主体和工作流程，并附工作流程图；同时，明确规定终止响应的程序和要求。时，明确规定终止响应的程序和要求。 7.47.4响应措施响应措施明确各等级响应措施。要详细规定预警预报、通信保障、应急值班、灾明确各等级响应措施。要详细规定预警预报、通信保障、应急值班、灾情收集和报告、派出工作组、转移安置场所设置、救助款物安排、社会动员情收集和报告、派出工作组、转移安置场所设置、救助款物安排、社会动员、灾情发布和新闻宣传、灾后评估等工作内容，并落实到部门和岗位。、灾情发布和新闻宣传、灾后评估等工作内容，并落实到部门和岗位。8 8 灾后救助与恢复重建灾后救助与恢复重建8.1 8.1

57、 灾后救助灾后救助明确灾后救助的责任部门、救助措施、工作程序和部门协作，包括救助明确灾后救助的责任部门、救助措施、工作程序和部门协作，包括救助人口摸底评估和统计、救助方案的制定、救助资金和物资筹措方式和渠道、人口摸底评估和统计、救助方案的制定、救助资金和物资筹措方式和渠道、救助款物发放管理制度、相关部门配套政策措施、救助情况社会公布等工作救助款物发放管理制度、相关部门配套政策措施、救助情况社会公布等工作内容。内容。 县级以上（含县级）制定和修订县级以上（含县级）制定和修订自然灾害救助应急预案框架指南自然灾害救助应急预案框架指南7县级以上（含县级）制定和修订县级以上（含县级）制定和修订自然灾害救

58、助应急预案框架指南自然灾害救助应急预案框架指南8.2 8.2 恢复重建恢复重建明确恢复重建的责任主体、部门职责、资金和政策支持措施。依照项目管明确恢复重建的责任主体、部门职责、资金和政策支持措施。依照项目管理模式，确定具体工作流程，包括需求评估、规划选址、制定工作方案、出理模式，确定具体工作流程，包括需求评估、规划选址、制定工作方案、出台配套政策、筹措资金、部门协作、督导指导、检查验收等主要环节。台配套政策、筹措资金、部门协作、督导指导、检查验收等主要环节。9 9 附则附则9.1 9.1 名词术语解释名词术语解释包括自然灾害类别、等级、相关灾情指标和应急救助工作术语等名词的定包括自然灾害类别、

59、等级、相关灾情指标和应急救助工作术语等名词的定义以及预案中其他需要界定的术语解释。义以及预案中其他需要界定的术语解释。9.2 9.2 奖惩和法律责任奖惩和法律责任明确对应急救助工作中表现突出的单位和个人予以表彰，以及负责表彰的明确对应急救助工作中表现突出的单位和个人予以表彰，以及负责表彰的部门和方式；明确对应急救助过程中伤残和牺牲人员的抚恤政策；明确应急部门和方式；明确对应急救助过程中伤残和牺牲人员的抚恤政策；明确应急救助工作过程中失职或犯罪人员的行政或法律责任。救助工作过程中失职或犯罪人员的行政或法律责任。9.3 9.3 预案管理与更新预案管理与更新明确预案管理部门，预案评估、演练和更新修订

60、程序，以及对下级预案的明确预案管理部门，预案评估、演练和更新修订程序，以及对下级预案的制定要求等。制定要求等。 89.4 9.4 制定与解释部门制定与解释部门明确预案制定部门、审批部门、发布部门和解释部门。注明联系人和电明确预案制定部门、审批部门、发布部门和解释部门。注明联系人和电话。话。9.5 9.5 预案的实施或生效实效预案的实施或生效实效明确预案生效时间。明确预案生效时间。10 10 附录附录10.1 10.1 与本预案相关的突发公共事件应急预案与本预案相关的突发公共事件应急预案 10.2 10.2 预案目录预案目录10.3 10.3 各种规范文本各种规范文本包括预案启动审批、应急期间信