管理制度多元化养老保障制度的改革设想

1、管理制度 ）多元化养老保障制度的改革设想多元化养老保障制度的改革设想人口老龄化“银色浪潮”于席卷发达国家之后，正迅速向发展中国家袭来。由于它关系经济社会的发展，也关系包括老年人于内 生活问题，因而世界各国对老龄化问题十分重视，使得养老保险 于整个社会保障中占有的地位也越来越重要。我国目前虽然仍未进入老龄化社会，但人口老龄化速度很快，预 计到 2000 年，我国 60 岁之上人口将占总人口的 10.6% ，65 岁 之上人口也将占总人口的 7.5% ，人口老龄化的问题将日益突出。和此同时，我国的人口老龄化是于经济仍不发达的情况下提前到 来的，也就是说，于我国经济尚未缩短和世界先进水平差距的时 候

2、，人口老龄化程度却接近了发达国家的比例。人口结构的变化 给社会保障事业带来许多新的难题，也会给我国的经济、社会带 来壹些消极的影响。因此，根据我国人口老龄化的特点，尽快地 寻求切实可行的对策，对于推动我国的现代化建设和经济的发 展，有着重要的理论意义和现实意义。本文拟从养老保障筹资方 式的选择、养老保障储备基金的管理和使用和养老保险金的发放 和分配等方面来探讨如何完善我国的养老保障制度。壹、养老保障筹资方式的基本模式及其选择壹般来说，筹集养老保障基金有壹个“收支平衡”的基本原则，否则，养老保障制度就会因失去经济上的保证而无法维持。对这 个平衡原则，能够从短期和长期俩种不同时间的角度去理解：壹

3、是“横向平衡”，即当年（或近几年）内提取的基金总和应和其 所需支付的费用总和保持平衡。二是“纵向平衡”，即对某个参 加养老保障的职工，其于全部缴纳养老保险费期间所提取的养老 保障基金总和应和其于全部享受养老保障待遇期间所需支付的 费用总和保持平衡。目前国际上对养老保障基金有三种筹集模式： （ 1）现收现付式的 筹资方式。它是根据壹定时期内（通常为 1 年）收支平衡的原则 筹集资金，即本期养老保障收入仅用来满足本期的支出需要。政 府通过对于职职工征收当年保险费，用来支付当年的养老保障费 用开支，不为以后时期提供储备资金。西方各国大多采用现收现 付为养老保障的筹资方式，我国现阶段养老保险金的筹集也

4、主要 采用这种方式。（2）完全积累式的筹资方式。它是以养老者于退 休养老前自我积累的养老基金，根据长时期收支总平衡的原则确 定收费率，即于预测未来时期养老保障支出需求的基础上确定壹 个能够保证于养老期内收支平衡的总平均收费率进行先期积累 的壹种方式。以新加坡为代表的中央公积金制就是这种完全积累 式，我国目前对合同工建立的养老保险办法，大体上也采用这种 方式。（3）部分积累式的筹资方式。“现收现付式”和“完全积 累式”虽各有特点，但分别采用均有难以克服的困难，目前许多 国家采用“混合式”筹资方式，即部分积累式。它是根据分阶段 收支平衡（以支定收，略有结余）的原则确定收费率，即于满足 壹定时期（通

5、常为 5 10 年）支出需要的前提下，留有壹定的 储备基金。这部分储备基金的数额应是壹个变量，于人口老龄化 高峰到来之前，是储备基金的积累期；老龄化高峰到来之后，则 进入储备基金的消耗期；当养老金的供求矛盾得到缓解时，再进 入储备基金的积累期。这种方式的最大优点是：兼容前俩种方式 的长处，具有壹定的弹性，收费率分阶段调整，于收费率相对稳 定的条件下，储备基金既可为以后时期养老金支出的需求作准 备，也可于积累过程中为经济发展提供长期投资。从各国改革的趋势来见，养老保障的筹资方式只能是从现收现付 式向部分积累式再向完全积累式过渡，用完全积累式简单代替现收现付式是难以实现的。因为于转变的过渡时期，于

6、职人员除了 要为上壹代老年人支付养老金以外，仍要为自己的未来积累养老 金，这种双重负担使缴费者难堪重负。从我国的具体情况来见，如果继续采取现收现付式的筹资方式， 尽管目前的提取率（养老保险费占工资总额的比率）于18% 左右，可是随着人口老龄化和退休人员的增多，这壹比例将逐年上 升，到 2025 年可能超过 30% ，2050 年将超过 50% 。如果采用 完全积累式，则提取率壹开始就将提高达 50% ，因为于这种方式 下，不仅要为已经退休的老人缴费，而且仍要为将来要退休的于 职人员缴费。这种高水平的提取将持续 20 年左右，然后逐步降 低到 15% 左右。这种方式的提取率正好和现收现付式相反。

7、显 然，无论从短期来见，仍是从长期来见，这俩种方式均是国家和 企业所无法接受的。由此见来，部分积累式将是我国当前阶段养 老保障筹资方式的明智选择。考虑到我国人口老龄化的未来发展趋势和建国以来已经实行了40 多年养老保障制度的实际情况 ，今后我国的养老保障筹资方式 只能采取社会统筹和个人帐户相结合的部分积累式。如上所述， 部分积累是现收现付式和完全积累式俩种方式的结合，壹方面对 已经退休人员的养老金继续实行现收现付式的筹资方式，另壹方 面对于职职工建立壹定比例的积累基金，为渡过老龄化高峰期作 准备。部分积累式有俩种操作方式：壹种是社会统筹部分积累方 式，实行“以支定收，略有结余，留有部分积累”原

8、则，统壹筹 集调剂使用养老基金。这种办法易于和现收现付社会统筹办法衔 接。但能否顺利渡过老龄化退休高峰期很难预料。另壹种是社会 统筹和个人帐户相结合的部分积累方式，单位缴纳的大部分保险 费纳入社会统筹调剂使用，支付已退休人员的费用，职工个人缴 纳的全部和单位缴纳的壹部分保险费记入个人帐户。积累率开始 时能够控制于工资总额的 3% 左右。目前负担较轻的企事业单位 也可根据具体情况适当地提高积累率。这样，我们就能随着国民 经济发展水平的提高，逐步提高积累率，平稳地过渡到人口老龄 化和退休人员高峰时期。最终使提取率保持和稳定于 25% 左右 建立养老基金个人帐户，有利于确定激励机制和监督机制。社会

9、统筹和个人帐户相结合的方式，吸取了完全积累个人帐户制和现 收现付统筹制俩者的优点，防止了俩者可能出现的问题。当然， 采取部分积累式的做法要求对积累基金进行科学的管理和安 全、有效的运营，以便充分发挥积累基金的效益，实现基金的保值和增值。二、养老保障储备基金的管理和使用（壹）养老保障储备基金投资的国际考察。养老保险机构于保证支付届时所需退休费用的前提下，有义务将暂时结存和积累的养老保障储备基金投入经济活动，使其于经济建设中发挥作用以保持或超过其原有实际货币价值。由于养老保障储备基金的投资不仅能够保证基金本身的增值，而且有利于促进经济发展，要保证养老保障制度健康地发展和保障老年人的利 益，必须十分

10、重视其基金的投资管理。各国养老保障储备基金的投资壹般能够分为以下几大类： （ 1）购买政府发行的有价证券，如国家发行的国库券、特种国债、国家经济建设债券等。它是通过获取高额的债券利息来实现养老保障储备基金的保值和增值。这种投资方式具有相当强的安全性和有效性，是养老保障储备基金投资最普遍的壹个项目，为世界各国 所选择，尤其是发达国家，养老保障储备基金几乎全部投资于政 府债券。壹些国家仍通过立法明确规定养老保障基金只能用于这 种投资方式。（2）购买公司股票和债券。它是养老基金运营管理 机构，将部分养老保障储备基金通过购买公司发行的股票和债 券，对购买公司进行投资，获取壹定的投资收益。股票投资具有

11、投机性、风险性大、变现性强、收益高等特点。债券具有承诺偿 仍本金，可自由出售或转让，承诺支付利息，利率低，风险不大 等特点。（3）委托投资。它是将养老保障储备基金转化为商业借 贷资本，如委托中央银行、国家信托投资公司进行投资。养老基 金运营管理机构通过收取壹定的贷款利率为养老保障储备基金 保值和增值。这种投资方式的特点于于投资风险小，利息收入高 且相对稳定，投资回收期弹性强，基金商业化程度高。 （ 4）购买 房地产。它是将养老保障储备基金用于购买房产、地产，通过出 租或出售转让来获取收益的投资方式。房地产投资是壹种投资回 收期长、资金需求量大、投资风险大的投资方式，受国家政策影 响大，技术性要

12、求高，必须做长期的投资前期工作准备。因此绝 大多数国爱将养老保障储备基金用于购买房地产的比重均比较 低，只有个别拉丁美洲国家为了避免高通货膨胀率对养老保障储 备基金的不利影响，才将养老保障储备基金的壹半左右用于购买 房地产。（5）现金和银行存款。以现金和银行存款形式保存养老 保障储备基金的国家且不是很多，因为银行存款的利率很低，有时候甚至跟不上物价的上涨水平，从而出现养老保障储备基金于 数量上保值和增值，实际上即贬值的现象。另外，严格来讲，银 行存款不能算是真正的养老保障储备基金投资方式，只能说是养 老保障储备基金消极保值的办法。但采用银行存款方式，能够大 大减少养老保障储备基金运营管理机构的

13、日常工作，运营风险几 乎不存于，相对来说是最安全的。如上所述，由于各国的社会制度不尽相同，经济发展水平参差不 齐，各国养老保障储备基金的投资方向也不完全壹致。可是，保 证养老保障储备基金的不断增值，将养老保障储备基金用于发展 本国经济，则是各国进行养老保障储备基金投资的共同目的。养 老保障储备基金投资的基本原则是安全性和盈利性，即以养老保 障储备基金的保值为投资运用的首要目标，于此基础上争取增 值，力避风险型投资，可采取分散化、多元化的投资策略，包括 投资方向的多元化和投资期限的多元化，而且以间接投资为主 （如购买政府债券、金融债券等有价证券） ，直接投资为辅（如 直接投资或参股兴办各工矿、商

14、店等实业） 。总之，于保证养老 保险费用能够按时支付的前提下仍要使养老保障储备基金得到充分地运用（二）我国养老保障储备基金的管理和使用具体到我国的实际情况，于现阶段，我国养老保障储备基金的投 资不应以银行存款和国债为唯壹投资方式，而要拓宽养老保障储 备基金的投资渠道。要实现基金保值增值，必须采取证券投资组 合方式，将养老保障储备基金按不同比例投资于银行存款、国库 券、股票、企业债券、基金权证等，才能取得最佳投资收益率。 条件成熟时，能够发展到直接投资的投资组合，这当然需要壹个 过程和必要的条件。养老保障储备基金进行有效投资运营的可行性取决于三方面的 条件：壹是社会保险机构是否有投资决策和投资管

15、理能力；二是 宏观的经济形势是否稳定和是否存于投资机会；三是经济中是否 存于利率、期限、种类上相对应的金融市埸、金融工具。目前第 壹个条件已经具备，表当下从中央到地方普遍建立了基金管理机 构，形成了 4 万多人的管理队伍，壹些地区已开展了基金投资运 营的试验，且取得了积极的效果。不足之处于于缺乏精算人才和 权威性的智囊团。第二个条件也已比较充分，尤其是国内经济建 设中庞大的资金缺口为基金的投资运营于客观上提供了有利的 条件。第三个条件仍于逐步具备，不断发展，完善的国内金融市 场为基金投资运营提供了场所和条件。此外，从养老保障储备基金的结构去分析，也初步具备组合投资 运营的条件。我国的养老保障储

16、备基金是采用“以支定收、略有 结余，留有部分积累”的部分积累式，既有现收现付式的特点， 又有完全积累式的特点。因此，从结构上可将其分为三个层次： 即具有高度流动性的部分，用于支付三个月以内的养老保险金， 称为第壹支付准备金；具有相当流动性的部分，用于支付三个月 之上，壹年以下的养老保险金，称为第二支付准备金；具有中长 期可作储备和投资的部分，用于应付即将到来的老龄化社会的支 付金，称为第三支付准备金。这里能够用于中长期储备性投资的 只有第三支付准备金。这壹部分基金是养老保障储备基金保值增 值的关键。这是因为，这部分投资的效益决定了养老保障储备基 金投资的效益，而且期限较长，回报率高。因此，能够

17、选择向国 家重点工程、长期国债、金融长期债券、股票、投资基金、企业 长期债券 、房地产等领域中投放 。但必须遵循“高收益 、低风险、高流动性”的基本原则为了保证养老保障储备基金的保值和增值，国家对养老保障储备 的投资加强管理是十分重要的。主要是： （ 1）对养老保障储备基 金的投资制订相应的法规和政策加以指导，以保证国家的宏观调 节和控制。其内容包括：规定养老保障储备基金的投资方式；规 定各种投资对象于资金数量上的限制，即对各种投资渠道占总投 资的资金比例进行限制；协调养老保障储备基金的运用和国家信 贷资金运用的关系等。 （2）通过政府有关职能部门进行管理和监 督。如经济计划部门能够对养老保障

18、储备基金的投资提出指导性 计划和建议，以促使其发挥更大的社会经济效益；审计、银行部 门则可定期或不定期地检查投资运营情况，以保障养老保障储备 基金运用的安全性、盈利性、社会性和合法性等得到实现。 三、养老保险金的发放和分配对于壹个国家的养老保障支出总规模来说，其发放和分配水平的 高低是壹个极其重要的因素。壹般来说，决定养老保障支出总规 模的因素主要有三个：壹是项目构成；二是养老保障的受保人 数；三是发放和分配水平。养老保障项目构成确定以后，于较长的时期内壹般不会出现大的变化。于养老保障项目构成确定的条 件下，养老保障受保人数的多少主要取决于壹个国家的人口政策 和人均寿命。于养老保障项目构成和人

19、数为壹定的条件下，发放 和分配水平高，养老保障支出总规模就大，反之，总规模就小。 因此，如何合理地确定养老保险金的发放和分配水平，就成为控 制养老保障支出总规模的关键性问题。（壹）我国养老保险金发放和分配的基本原则。养老金的发放和分配会涉及到职工最敏感的切身利益，因此要严 格发放纪律，制定发放原则。借鉴国外经验，结合我国国情，见 来至少要有以下几项： （ 1）义务和权利相壹致的原则。职工于企 业辛勤工作壹辈子，为国家和社会创造了财富，当他们达到法定 退休年龄离开工作岗位后，按照国家有关规定享受养老金，这是 宪法赋予的基本权利，受到法律的保护。可是，享受权利应先尽 义务，权利和义务是相壹致的。于

20、市埸经济条件下，这显得更为 重要。因此，劳动者要想老有所养，其前提条件是履行养老保险 缴费义务，享受养老金待遇权利和其缴费义务相等同。 （ 2）公平和效益相结合的原则。养老金的发放和分配是壹项社会性的工 作，应体现养老保障社会性的特点，制定统壹的发放标准和比 例，社会性养老金不能因地区、单位的差异而有所不同，充分体 现社会保障公平的原则。另壹方面，养老金的发放和分配仍应和 本人缴费多少、缴费时间长短、工作贡献以及所于单位的经济效 益相结合。（3）改革和发展相结合的原则。随着改革不断向纵深 发展，迫切需要养老金的发放和分配工作相适应。养老金的发放 和分配应保证退休人员的养老金和社会工资的增长、物

21、价的上涨 相适应，保证退休人员分享社会发展成果、基本生活水平能逐步 提高，才能为养老保障制度改革的顺利进行提供切实的保障。（二）我国养老保险发放和分配的设想养老保险金的发放和分配包括养老金本金的发放和养老金保值 金的分配。养老金本金，也称基本养老金。它可由社会性养老金 和缴费性养老金俩部分组成。前者侧重公平，后者侧重贡献。社 会性养老金以职工退休时本省、自治区、直辖市上壹年的职工平 均月工资为基数，按照职工本人的缴费情况分比例计算发放。缴 费性养老金以职工本人指数化月平均缴费工资为基数，按照职工 本人缴费年限的壹定比例计算发放。月职工平均工资计算公式如 下：月职工平均工资 = 某壹地区职工每年

22、工资总额 /（职工人数× 12 ）。指数化月平均缴费工资计算公式如下：指数化月平均缴费 工资= 职工历年缴费工资占当年社会平均工资比重的平均值×上 年度月社会平均工资。社会性养老金的发放标准能够设想，按上年度于职职工平均工资 的壹定比例计算发放。这种发放标准仍要考虑工龄的长短，即贡 献多少划分不同档次，依不同比例计发，以提高养老金促进效率 的作用。缴费性养老金的发放标准能够采用，按受保人缴费年 限，分档次发给职工本人指数化月平均缴费工资壹定比例的养老 金和本人指数化月平均缴费工资若干个月的生活补助费。职工离 退后领取的基本养老金，根据经济发展和养老保险基金的收缴情 况，从离

23、退休的下壹年起，每年 7 月 1 日按照本省、自治区、直 辖市或当地壹年职工平均工资增长的 50% 80% 调整壹次。 职工平均工资负增长时，不作调整。养老金保值金的分配分为俩个阶段，壹是保值金形成的分配阶 段。根据期末所形成的可供分配的投资收益，将其分成保值金、 运营管理机构发展基金和奖励基金等三部分进行合理分配。其 中，保值金的分配比例不应低于 60% ，其他俩项基金的留成比例 可考虑分别为 24% 和 16% 较为合适。二是保值金实发额确定的 分配阶段。劳动者享受养老金待遇的年限，壹般规定为 15 年左 右。15 年中领取的养老金只是和退休月职工平均工资、指数化月 平均缴费工资以及以后年

24、度的工资增长率的 50% 80% 挂 钩，没有考虑到物价上涨指数的影响。壹般情况下，物价上涨指 数和工资增长经常处于不协调状态，当前者大于后者时，劳动者 所领到手的养老金且不能实现保值和增值；当前者小于或等工资 增长率的 50% 80%时，不需要考虑物价上涨指数的影响。 但现实生活中，物价上涨指数经常会超过工资增长率的。因此， 每年发放养老金本金时，仍应额外分配壹笔保值金。保值金实发 额，应以养老金本金实发额的基数，按壹定比例进行计算。这壹 比例，根据物价上涨指数和工资增长率的 50% 80% 的差额 确定。养老保值金实发额计算公式为：本年养老保值金实发额 = 本年养老金实发额× 物

25、价上涨综合指数壹( 0.5 0.8 )×工资增 长率。根据公式计算结果确定养老保值金实发额。倘若计算结果 为正数，表明应随着养老金本金壹同发放养老保值金；如果计算 结果为负数，表明不需发放养老保值金。（三）养老保险金发放和分配的途径。按照养老基金统壹筹集、统壹运营、统壹发放的原则，养老金和 保值金应由养老基金运营管理机构直接发放或委托银行间接发 放或俩种方式共举。养老金本金，指养老基金运营管理机构按规 定比例计算出的，应支付给养老保险者的那部分养老金。养老金 保值金，指养老基金运营管理机构于支付养老金本金以外额外支 付的那部分养老金。其目的是保证养老金的保值和增值，养老金 保值金来源

26、于前述部分的投资收益。对于养老金领取对象较集中 的城镇，养老基金运营管理机构可分区、镇设立固定的养老金发 放窗口，按规定时间定点发放养老金；对于养老金领取对象较分 散的社区、农村，养老基金运营管理机构可委托银行下属的支 行、办事处或信用社发放养老金；对于零星散户，可采用邮寄、 信汇等方式进行养老金的发放工作。养老基金运营管理机构于发 放养老金之前，应先稽核养老金领取对象工资总额，离退休费 用、退休人员花名册和分配应支付的养老金总额。四、多元化养老保障制度的总体构思 养老保障制度的改革是壹个较长的过程，从短期、中期的发展趋 势来见，大致同时实行三种制度较为合适。第壹种，建立和实施城镇职工养老保障

27、制度。城镇职工养老保障 制度改革的主要内容是建立社会统筹和个人帐户相结合的新体 制。所谓社会统筹和个人帐户相结合，指建立国家基本养老保 险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的多层 次养老保险制度。这是养老保障制度改革的重点。国家基本养老 保险体现了职工平等的养老保险权利，采用以支定收、略有结 余、留有部分积累的办法筹集基金。企业补充养老保险和职工个 人储蓄性养老保险因企业经济效益、个人收入不同而有所差别， 体现效率原则，采用完全积累办法，设立个人帐户，所有款项及 利息归个人所有。我认为，我国当前的养老保障制度改革只能是建立低标准的基本 保障制度。所谓低标准，就是参照国际惯例，于职

28、工退休后，只 发给相当于本人于职时工资总额 60% 左右的基本养老金 （这里说 的工资总额是包括档案工资及其以外的制度政策规定的工资性 收入），作为对其基本生活的保障。这个水平比较接近我国的实 际，于国际上也处于中等偏上的水平。据测算，当基本养老金替 代率（养老金占退休前工资总额的比例）超过 80% 时， 2011 年 我国养老保障基金就会出现赤字；当基本养老金替代离为 80% 时，2015 年以前，养老保障基金尚能自求平衡，但 2016 年后便 开始也现入不敷出，赤字逐年增大；当基本养老金替化率为 70% 时，虽然维持收支平衡的时间略长壹些，然而从 2022 年起又出 现收不抵支问题。当基本

29、养老金替代率为 60% 时， 2036 年以前 基本上能够维持基金的自求平衡，虽然以后仍呈现基金不足的趋 势，但考虑到那时人口老龄化高峰已逐步下降，于经济仍保持增 长的情况下，依靠基金的滚存结余弥补当年收支仍是可能的。因 此，从总体上见，只有将基本养老金替代率控制于 60% 左右时， 才有可能避免或缓解养老保障基金入不敷出的困难现象。当然，这其中有壹个现已退休或即将退休人员的养老基金来源问 题。如果这部分人养老金的发放不是完全依赖现有的于职人员的 积累，则即使替代率再高壹些，也不至于到 30 年后出现养老基 金收支不平衡问题。因此，我们于考虑保障水平时，绝不应单纯 算替人率的帐，而应从保障老年

30、人必要生活出发，多方面考虑筹 集养老基金办法，否则将陷入单纯算帐越算越困难的境地。目前我们仍属于低工资国家，压低替代率虽然有利于养老基金收支平 衡，但压得过低，不仅难以保障退休人员必要的生活水平，仍影 响其家庭生活水平。因为压行过低，退休人员的生活水平下降甚 至难以维持，势必增加家庭中于职人员的负担，这将会被迫增加 于职人员工资，否则也会影响于职人员的劳动积极性。所有，替 代率过高不利于国民经济的发展，同样过低也会妨碍经济社会的 发展。此外，保障老年人必要的生活水平，这是社会主义制度决 定的，养老问题决不仅仅是生活问题，它也是壹个政治问题。实行上述方案后，年轻壹代的养老保险由个人帐户上积累的资

31、金 来解决。对于已经退休或即将退休而个人帐户上没有积累的老年 人，由社会统筹来提供养老保障。将来随着这部分人的自然消 亡，国家将逐步摆脱重担。第二种，建立和完善行政机关公务员、事业单位和社会团体职员 的养老保障制度，实行以社会保险养老方式为主。思路是通过改 革，改变退休费用由国家、单位统包的情况，实现国家、单位、 个人共同负担；把养老保险费用从行政、事业费中分离出来，形 成专项养老保障储备基金；实行社会统筹和个人帐户相结合，形 成既有统筹互济功能，又有激励竞争机制的社会养老保险制度。和此同时，相应改革养老金计发和调节办法，于国家法定基本养 老保险金的基础上，建立补充养老保险，且鼓励各类人员进行个 人养老保险储蓄。总之，改革的