欧洲中亚地区城公交系统深度改革

1、欧洲、中亚地区城市公交系统深度改革公共交通服务承包合同报告版本 3.2CIE 委员会2003.12欧洲、中亚地区城市公交改革公交服务承包合同报告有关说明：项目欧洲、中亚地区城市公交系统改革客户世界银行文档类型终报告题目交通服务承包合同报告版本3.2时间2003.12.31作者Brendan Finn限制条件无CIE 委员会 2003.12第 1 页欧洲、中亚地区城市公交改革公交服务承包合同报告目录1报告目的及范围 .51.1背景 .51.2欧洲、中亚地区城市公交改革.51.3报告结构 .62摘要.62.1目录 .62.2交通服务合同 .62.3合同中的供需关系 .72.4合同风险 .82.5责

2、任方动力机制 .82.6合同管理 .92.7合同拟定的基本思想 .92.8合同结构 .102.9标准合同与附件示例 .102.10制定合同的技术指南 .112.11结语 .113交通服务合同的制定 .123.1导言 .123.2本报告适用范围 .133.3交通服务合同 .133.4交通服务的涉及范围 .133.5公开竞标的背景 .143.6供需关系 .143.7风险的承担 .153.8总成本和净成本合约 .173.9管理结构和流程 .173.10合同管理 .184签约双方的关系 .204.1各方责任 .204.2交通服务的范围 .204.3动力机制 .204.4质量改进 .215合同的设计 .

3、235.1合同设计理念 .235.2合同设计 .23CIE 委员会 2003.12第 2 页欧洲、中亚地区城市公交改革公交服务承包合同报告5.3合同结构 .245.4标准合同与调整项目举例 .245.5转包合同 .265.6不可抗力因素 .265.7合同解除 .275.8合同自动续约及展期 .275.9处罚制度 .285.10纠纷解决办法和仲裁 .286绩效标准与酬金 .306.1服务产出标准 .306.2服务质量的详细规定 .326.3酬金计算依据 .336.4奖金和罚款 .336.5总成本和净成本合同的酬金计算.346.6收入分配协议 .346.7资金流 .356.8支付报酬的时间 .35

4、6.9保留资金 .367实际操作注意事项 .367.1运营管理 .367.2直接面向顾客的服务类型 .377.3品牌一致性 .377.4配套设备 .377.5收入完整性的保证措施 .387.6方便乘客的措施 .387.7保护环境的要求 .387.8保险 .397.9经营许可 .397.10证明材料 .397.11关于通报的要求 .错误！未定义书签。7.12检查的权力 .408合同书管理 .418.1信息流 .418.2业绩报告的格式要求 .418.3经营监管 .428.4合同书管理 .438.5合同管理与执行制度 .43CIE 委员会 2003.12第 3 页欧洲、中亚地区城市公交改革公交服务

5、承包合同报告9管理流程报告的执行概要439.1相关背景439.2招标的核心目的449.3交通部门的主要决策449.4流程图459.5招标流程介绍469.6交通部门对服务质量水平的适当要求479.7服务质量的规定、检查和管理489.8评价服务质量49CIE 委员会 2003.12第 4 页欧洲、中亚地区城市公交改革公交服务承包合同报告1 报告目的及范围1.1背景这份文件是 “欧洲、 中亚地区城市公交改革”这一项目中涉及交通服务承包合同的报告。该项目由爱尔兰政府资助，是世界银行为支持欧洲、中亚地区城市公交部门的改革而采取的系列措施之一。CIE 委员会在考察了欧洲、中亚地区的城市公交系统后撰写了四份

6、报告，这是第四部分，供城市规划者和公交部门负责人员作参考。本报告的内容结构安排如下：1）改革项目报告：可供欧洲、中亚地区城市公交部改革选取的模式，另外列举其他国家的做法作为案例。2）管理结构报告：分析城市公交系统的功能、主管部门、组织结构、报告和监管责任。3）管理流程报告：深度分析不同城市公交系统改革模式下的管理流程，包含合同实施细则。4）交通服务承包合同报告：研究公交服务的承包合同问题，并借鉴其他国家和地区的成功经验。附件中的 8 个案例分别对应上述四份报告，针对欧洲、 中亚地区各城市面临的困难精心挑选，以期能为其公交部门的构建和改革提供实际参考。 这些城市包括阿德莱德、 贝斯科科、哥本哈根

7、、哥特伯格、赫尔辛基、利兹、伦敦和奥斯陆。1.2欧洲、中亚地区城市公交改革世界银行为欧洲、中亚地区（ECA ）的城市公交改革制订了全面的战略实施规划1。这一战略规划可作为该地区城市公交体系的政策制订以及投资顺序的基本准则，同时也是世界银行在指导这些国家改革时的参考。战略分为五个部分： （ 1）推荐做法；（ 2）部门建设；（ 3）投资项目；（ 4）与知识有关的活动； （ 5）各方合作关系。这份战略规划十分重视很多欧洲、中亚区国家面临的城市公交危机。出于一系列原因，近年来这些城市的公交服务质量不断下降，当地政府的财政能力有限。但是战略毕竟只能提供规划的作用， 不可能深入研究政策制订以及投资的详细实

8、施步骤。因此，世界银行和欧洲、中亚区的有关部门都认为，为了解决目前的公交危机，需要制订更详细的行动指南。这份报告的初衷也是为欧洲、中亚区城市公交改革提供可选的改革措施，同时也为该项目提供实际可行的操作指南，从而也构成了世界银行在欧洲、中亚区的城市交通战略规划的一个重要组成部分。然而，因为区域内每个国家国情不同，法律法规也千差万别，即便是该区域内城市公交系统改革最成功的国家，其经验也不可能同样适用于其他所有国家。因此，虽然报告中列举了俄国的例子，只能将其作为报告研究的基础2。本研究的最终目的是找到一个稳妥的改革方案，使世界银行资助的城市公交改革项目中各个国家的城市公交能够实现可靠运行并且能履行其

9、社会责任，同时也为世界银行未来的工作提供参考，这也符合世界银行这类非盈利组织的作风。1 “欧洲、中亚地区城市公交：世界银行实施与规划”世界银行亚洲、中亚区基础设施和能源服务部门，2002 年 12 月2 “俄国城市交通项目： 俄联邦城市公共交通的现状和改革推动力， 终报告”，俄联邦交通部， 交通投资部，莫斯科， 2002CIE 委员会 2003.12第 5 页欧洲、中亚地区城市公交改革公交服务承包合同报告1.3报告结构报告分为三部分：1）摘要（长约 5-8 页）陈述报告的主要内容，供各类读者浏览，因为读者并不全都是交通方面的专家。2）交通服务合同的技术报告（长 45 页）供政府部门中决定合同的

10、范围和形式的高级官员参考， 另外也供具体实施的经理、中层管理机构和技术负责人参考。该部分详细介绍了合同中必须明确的问题以及合同的结构体系，此外还列举了部分案例。3）附件（约8 页）是管理流程报告的摘要，也是报告的参考文献。2 摘要2.1目录改革措施报告中考虑了最适合欧洲、中亚区情况的两种常规改革模式（a 和 b）和一种过渡模式（ c），而且这三种模式都引入了市场机制，允许私人资本介入。模式 a：自由市场 低政府监管；模式 b： 在政府监管下鼓励充分竞争 在全市招投标模式 c：公共供给管制 公交网络部分由政府运营，其他则外包实现私营公认最有效的方式是在全市进行招投标，但是欧洲、中亚区目前尚不具备

11、这样做的条件。然而，但是借鉴招投标的竞争因素却是可行的。公交服务招标需要重新设计相应的管理流程，这本身并不复杂，但是必须要谨慎并且不断地进行调整。针对这个问题， 管理流程报告中有详细的描述。制定的管理流程必须能够发挥市场竞争的作用同时保证交通服务的实现，也就是要实现管理的功能性职能（正确的事） 以及质量性职能（正确的方法） 。管理流程报告主要分为两部分：1）在城市公交系统中引入市场竞争的流程及其有关的实际操作，招标结束后交通管理部门和运营商签订合同。2）服务质量的标准及考核，这是合同的主要内容。本报告中的操作指南仅供公交服务合同体系参考， 其中交通部门与运营商签订的合同中至少应规定合同双方应负

12、的责任及经济事项。本报告中， 由交通部门或者市政府官员负责设计， 详细制定合同内容， 与运营商谈判并在合同期对其实行监管。 另外， 报告仅针对欧洲、 中亚地区的国家的城市公交系统，但其中操作指南的大部分内容也可以供其他地区进行参考，但要根据具体情况相应调整。2.2交通服务合同交通服务合同有时也称为公交服务管理合同是一份正式的商业协议，合同中详细约定了交通服务的范围和质量水平，酬金计算方法， 同时也是管理机构和运营商之间合作的依据。服务时间超过5 年（这也是正式合同期间长度）的城市公交服务需要相当大的投资，通常是城市建设的重要组成部分，其中包含五方面的含义：1）必须要能够实现投资效益最大化；2）

13、在保证服务质量水平的情况下，以最合理的招标价格成交；3）高投资的合同意味着运营商会有大笔现金支出，而通常营商的生存能力及经营的稳定性取决于其现金流。因此，招标过程必须公开、公平，能够最大程度地实现招标目的，决策过程必须公开透明，不允许徇私舞弊。CIE 委员会 2003.12第 6 页欧洲、中亚地区城市公交改革公交服务承包合同报告4）合同条款必须精心设计，必须保证合同各方都清楚理解各条款内涵，合同要能够充分调动运营商的积极性，同时包含适当的监管干预机制。5）合同期间内的各项支出。必须设计有效的合同管理及行政管理制度，以保证向运营商及时支付各类款项，从而保证交通服务的质量。本报告可以作为合同文书的

14、制作指南，其中包括一份高质量的合同书应该涵盖的范围、各类经济事务、 责任以及合同双方合作的基础。 合同双方必须理解合同的所有内容， 合同条款应该不仅能在正常情况下实现有效管理， 在出现纠纷时也应能够依据有关条款使其得到及时的解决。本报告中的交通服务合同是指在经过公开招标后签订的， 招标过程在管理流程报告中已有详细描述，以下是与合同有关的各个方面情况：1）合同中必须明确约定经营范围，可以是招标前就谈妥，亦可以由运营商在中标后自主申请。两种情况下，所有或大部分的服务质量标准都在招标和谈判的过程中确定。2）运营商必须要达到的业绩指标也在投标时确定。3）运营商在投标中提出收益分配方案，谈判时双方洽谈后

15、最终确定。4）通常，在招标时交通部门就会提出参考财务框架，投标者也可以提出自己的财务构架，定标后双方也可以就此进一步地协商。5）关于运营、车辆的要求以及相关制度在招标前已经确定。这就是说，交通部门和运营商在签约时已经就交通服务的范围和双方的行为准则达成一致。签订合同的目的就是以书面形式记录双方的口头协议，明确双方权责，使运营合法化。2.3合同中的供需关系交通服务合同中的供需关系 有以下几个特点：交通部门是交通服务的需求方；运营商是交通服务的供应商；交通部门和运营商的法律地位平等；交通部门和运营商双方自愿缔结合同；合同双方都充分理解并接受合同中各条款；合同各条款合法并且可行。这和很多商务实务都是

16、一致的，这里只谈谈在客运合同的特殊之处（一系列的历史原因）：这里主要介绍三个重要方面：1）一切以合同为依据。至少从法律上来讲，客户不能要求供应方提供超出合同规定的范围之外的服务，这就是说客户必须能够预见到其在合同期内的需求，并写入合同， 否则未来会有大麻烦。2）客户选择他认为合适的供应商。有效的合同应该帮助签约双方建立积极的合作关系，当然不能使之成为其负担。可能的话，还应该给供应商留足空间，以充分调动其积极性，才能达到甚至超越合同中约定的服务质量标准。3）尽管如此，合同中还应该制定可行并且严格的标准，来督促供应商履行其责任。而这也应该能够同时保护合同双方的积极合作关系，除非有明确迹象表示供应商

17、不能继续履行合同义务，这时应该有相应的合同解除机制（详见管理流程报告中4.16 小节的讨论和案例分析）。CIE 委员会 2003.12第 7 页欧洲、中亚地区城市公交改革公交服务承包合同报告2.4合同风险双方在签约时要明白各类经营风险，这点很重要。通常情况下， 风险的承担方必须有承担或者减轻风险的能力。 如果供应商无法控制所承担的风险， 就一定会要求增加报酬， 使之与风险水平相当；反过来讲， 要求交通部门承担由供应商薄弱的内部管理或质量控制而带来的风险或后果也是不合理的。与风险有关的四条准则包括：1）没有责任人的风险源是很危险的，很有可能引起双方纠纷，造成一方的质量或财务损失。2）风险必须明确

18、由合同一方单独承担。风险共担容易出现双方互相推卸责任。恰当的做法是把大的风险要素分解。3）风险承担方有责任和权力降低其风险，这一点也应该体现在合同中。4）风险相对方应该能够控制风险水平，合同中应该包含相应的动力或激励制度，促使其尽力降低风险水平。 例如，如果交通部门承担所有的收入风险， 就应该为运营商设立某些基于客运量或乘客满意度的奖励。同样，这样的制度安排也应该写入合同中。五个主要的风险源是指（资料来源：ISOTOPE 报告，欧委会，2000）：生产风险收入风险财务风险计划风险环境风险详见 3.7 小节内容。实际上多数风险都体现在收入分配基础中。在城市客运业中主要存在两种收入分配框架：总成本

19、合同净成本合同详见 3.8 小节内容。2.5责任方动力机制动力机制的作用对象指有权决定或变更客运服务有关要求的合同方，其职责可以包括交通网络规划、 车辆运行班次、 车型、车站、票价、面向乘客的一系列服务以及其他社会服务。详情参阅管理结构报告第4 章。上述责任方动力的法定或有效权限主要包括两种1）在招标过程中，交通部门已经明确规定所有有关事项，也有可能会允许竞标者自主提出经营方案， 这就是所谓的交通部门主导、竞标者参与机制。 因为运营商承担了收入风险，因而已经会积极扩大收入，这是典型的净成本合同，运营商在竞标过程中处于主动地位。2）在整个合同期间内，运营商有责任或者说有权利对全部或部分服务指标进

20、行调整，有时只要能够保证基本的服务指标（例如最小出车率、服务时间、 道路网络覆盖率等）达标，运营商无需事先经过交通部门的批准；而有时候， 运营商则必须先获得交通部门的批准。这种合同和城市或区域合同类似（无论是总成本还是净成本合同），目的终归还是充分调动运营商的积极性，从而协助交通部门实现最有绩效。第一种情况和合同内容无关， 只是在合同中体现的另一种工作方式； 第二种情况对于合同设计者而言工作量会比较大，因为可以借鉴的做法比较少。更重要的是， 因为交通部门给运营商留出了较大的自由空间， 所以其控制力有限， 这样一来，就很难依据合同来控制经营绩效。由于运营商必然是追求自身利益最大化的，因此，CIE

21、 委员会 2003.12第 8 页欧洲、中亚地区城市公交改革公交服务承包合同报告如果交通部门希望仍保留对部分利益的控制权，则也必须存在相应的动机。详见第 4 章。2.6合同管理合同经理负责合同的管理工作， 这也是交通部门官员的一部分职责， 也取决于组织机构以及合同涉及的范围。合同管理数据库就是为了协助合同管理工作而建，同时也被用来备份有关数据以备将来监控和更新之需。管理工作包括下面几方面：运营商上报以及合同管理职能计算每个运营商每期应获得的偿付额，包括奖金和罚款支付渠道并保证及时支付运营商酬金在经营年度内以及合同期内各年间的调整与运营商之间的信息沟通，包括通告、变更合同内容、报告、警告以及常规

22、往来双方往来文件和相关记录的存档期为整个合同期及其后的一段时间。合同应该指定专人管理，可以是合同经理或者如质量经理之类的责任人。项目管理的首要任务是检查合同的执行情况，如发现违规要及时实施干预。合同招标价格是固定的，如果运营商经营有方可以控制服务或质量成本上涨，就可以进一步增加利润。 除非有客户监督， 供应商总是会想方设法减少成本支出，并且会不断地调整。负责合同的经理必须能够建立适当的绩效监督机制，通常包括下述三方面因素：运营商自行上报其经营情况、其他业务、时间安排调度、意外事件以及合同约定的其他信息。服务质量水平的客观指标，也就是运营商实际报告和模板的差别所在。服务质量的主观指标，具体形式有

23、专家评定和乘客意见反馈。管理流程报告第4.16小节描述了如何建立适当的交通服务合同干预机制。合同条款的制定必须要十分谨慎，必须保证交通部门能够获取所需信息，以履行其监管职责。 合同中还要包括干预体制框架和相应的调整机制。上述责任机制必须要内容清晰，实际可行，具有弹性，有调整的空间，当然还要符合当地法律法规和实际的经营环境。上述内容在本报告的第4、 5、 6 章有详细介绍。2.7拟定合同的基本思想交通服务合同拟定的基本思想包括下述几方面：交通服务合同本质上仍是商业协议书合同的签订建立在双方自愿的基础之上合同书是商业协定的参考文书签订合同的根本目的是以书面的形式记录双方的口头协议，而不是为了给双方

24、增加负担或纠正错误合同中必须明确服务水平的衡量标准及纠纷的处理对策保证交通服务到位以及相应的奖惩安排明确各合同方的责任义务使合同各方和潜在的未来竞标者明确了解所有的相关信息合同书必须涵盖各方商定的所有事项及其对彼此的要求合同中应该预见合同期内可能出现的各种情况，包括条件变化、纠纷，并约定相应的处理方法合同条款须要完整、独立、意思表示清晰CIE 委员会 2003.12第 9 页欧洲、中亚地区城市公交改革公交服务承包合同报告合同中只能包含与服务有关的事项合同条款不能损害任何一方的利益， 这样有利于未来发生纠纷时双方调解和协商， 当然违约方也可能在此之前就已经改正。 合同仅仅用来记录经双方的协议，

25、并约定能在合同期内及其后一段时间中的合同履行机制。因此，必须要十分谨慎地制定合同各项条款，以下是一些基本原则：1）交通部门的有关负责人必须要参与合同的制定过程2）必须要采纳专业机构提供的合理法律建议3）合同要采用标准合同格式4）避免制定一次性合同如前述， 大城市的交通服务合同中涉及的资金额可能会很大， 因而可能给双方造成沉重的债务负担。合同中不能包含任何不相关的内容，因为没什么意义，最坏的情况下可能会很糟糕。因此，对合同条款的指定工作应该重视并提供足够的资源。2.8合同结构合同条款的书写应该依据标准流程来做，这里有一份标准合同模版作以用作参考，其中包括所有的主要内容、 责任义务描述以及城市管理

26、部门和运营商之间的协商机制。具体来说，每份合同不会完全一样（指服务的具体描述、 运营商酬金、服务质量水平、 服务价目表等方面），这些在合同附件中应该有详细记录。标准合同应该经过政府法律顾问的检查。 使用标准合同的好处是可以避免因为不具备法律方面相关资质的人 （即使是好心） 的失职， 而给城市管理部门造成不必要的损失或影响其行使权力。使用统一格式的合同可以避免不必要的管理支出，减少双方因误解而造成损失的风险。因此一份标准合同主要包括下面两方面：1）标准合同2）调整项目标准合同模版在使用时是不变的，有的地方如合同双方名称、日期、定价等是留空的。如果合同适用条件有变化，就需要相应调整合同模版。在合同

27、续签时使用标准合同的话， 运营商很熟悉各个条款， 从而无需研究新合同的潜在含义，合同各方都很清楚整个系统的运行机制，因而具有连贯性。2.9标准合同与附件示例下面是一份标准合同模版：第一部分标准合同导言，合同方简介，有关定义合同期间，生效日期服务内容描述参照调整项目1、2运营商义务详见调整项目3、 4酬金计算详见调整项目5、 6交通部门义务报告要求，知情权，有关信息获取，合同履行情况的监督和检查监控机制，违规操作的公示，对合同方改正错误的要求，警告机制，交通部门的干预，更换运营商依据合同履行情况调整酬金的方法CIE 委员会 2003.12第 10 页欧洲、中亚地区城市公交改革公交服务承包合同报告

28、合同的展期合同的解除纠纷的处理程序第二部分合同的调整项目（合同各方名称、编号、具体路线或服务类型）调整项目1具体的行车路线，服务水平调整项目2最低载客量 /车型调整项目3车票价目表调整项目4监查运营商的经营行为、票款收缴、定价调整项目5运营商酬金的计算方法2.10制定合同的技术指南接下来本报告是合同制定的技术指南，内容结构如下：第 5 章包括合同本身的工作机制，包括合同的更新、中止、展期、强制执行、酬奖、仲裁和纠纷处理等。第 6 章包括合同的具体条款和运营商酬金的有关内容， 指服务范围、 经营规模、 业务量、服务质量、酬金计算基础、奖惩、票款收缴、现金流、酬金支付的时间安排等。第 7 章是实际操作的有关方面情况，包括运营管理、客户服务、品牌授权、设备、收入保护、各种规章制度要求、资格认证及交通部门的监督权限等。第 8 章主要是合同管理的有关内容，包括信息共享、报告、监控与强制执行制度。2.11结语这份报告为供交通部门在制定服务合同时参考。每个城市都要以其实际情况为依据，才能保证制定出一份高质量的合同书。借鉴其它城市的成功经验可以节省时间和精