上海城市更新的问题及对策研究以虹口区北外滩街道为例

1、摘要城市发展的不同阶段由城市更新串联，随着城市化进程的不断推进，从最初的异地搬迁到货币实物安置并举再到城市更新，推动城市更新的因素逐渐增加，其辐射范围也越来越广。目前，土地资源被框定在一定范围内，如何实现城市发展的新目标，是多数城市突破传统的增量模式，在有限土地资源中寻求发展过程中的一大难题。本文对城市更新项目进行探究，且以上海虹口区北外滩街道为例，探究城市更新中存在的问题，并提出相应的策略。文章采用文献资料法、案例分析法等多种研究方法对该问题进行了深入的研究。本文共分为五大部分，第一部分对国内外文献以及相关概念理论进行了论述，为后文的探究奠定了理论基础；第二部分对上海市城市更新历程和政策演变

2、进行了概述，包括房屋拆迁阶段、房屋征收阶段以及城市更新阶段，从整体上对上海市城市更新情况进行了概括；第三部分以虹口区北外滩街道城市更新为例，进一步论证了城市更新中存在的问题，同时对房屋征收存在的主要问题及原因进行了探究，指出房屋征收方面存在的主要问题是安置房源紧缺、注重眼前利益、收尾交地较慢、家庭矛盾突出以及历史风貌保护五方面，城市更新改造存在的主要问题为改造经验缺乏、更新时间冗长、相关宣传不够、法律保障缺乏以及缺乏整体规划五点；第四部分对国内外城市更新情况进行了分析，包括英国“社区建筑”城市更新、美国“社会建筑”城市更新以及深圳市城市更新单元的制度创新与广州“三旧”改造城市更新模式；最后提出

3、了上海城市更新对策建议，即合理制定城市更新总体规划、加快整体更新改造推动进度、积极推动相关法律法规规范、加大力度宣传城市更新政策以及提高居民对城市更新参与度。希望通过本文的研究可以推进上海城市更新，同时为其他城市提供一定的参考。关键词：城市更新;城市规划;房屋改造;房屋征收;更新策略AbstractThe different stages of urban development are connected by urban renewal. With the continuous advancement of urbanization, from the initial relocation

4、 to housing collection to urban renewal, the factors that promote urban renewal are gradually increasing, and the radiation range is also wider. At present, land resources are framed within a certain range. How to achieve the new goal of urban development is the incremental mode in which most cities

5、 break through the tradition and seek to find a major problem in the development process of limited land resources. This paper explores the issue of urban renewal, and takes the North Bund Street in Hongkou District of Shanghai as an example to explore the problems in urban renewal and propose corre

6、sponding strategies.The article uses the literature method, case analysis method and other research methods to conduct in-depth research on this issue. This paper is divided into five parts. The first part discusses the domestic and foreign literatures and related concept theories, which lays a theo

7、retical foundation for the later exploration. The second part summarizes the urban renewal process and policy evolution in Shanghai, including the relocation stage. In the stage of house expropriation and urban renewal, the urban renewal situation in Shanghai is summarized as a whole. The third part

8、 takes the urban renewal of North Bund Street in Hongkou District as an example to further demonstrate the problems in urban renewal and collect the houses. The main problems and reasons existed, and pointed out that the main problems in housing expropriation are the shortage of resettlement housing

9、, the focus on immediate interests, the slower settlement, the contradiction of family and the protection of historical features. The problems are lack of reform experience, lengthy update time, insufficient publicity, lack of legal support and lack of overall planning. The fourth part analyzes the

10、urban renewal situation at home and abroad, including the British “community building” urban renewal and the US “social architecture”. City update and Shenzhen The system innovation of the citys urban renewal unit and the urban renewal model of Guangzhous “three olds” transformation； finally propose

11、d the Shanghai urban renewal countermeasures, namely, rationally formulate the overall plan for urban renewal, speed up the overall renovation and promotion, promote the relevant laws and regulations, and actively promote the relevant laws and regulations. Great efforts to promote urban renewal poli

12、cies and increase residents participation in urban renewal. It is hoped that the research in this paper can promote the urban renewal of Shanghai and provide some reference for other cities.Key words：Urban renewal; urban planning;housing renovation;housing resettlement;renewal strategy目录绪论1（一）研究背景、目

13、的及意义11、研究背景12、研究目的23、研究意义2（二）总体思路与研究方法31、总体思路32、研究方法4（三）研究特色4一、文献综述及相关概念理论5（一）国内外文献综述51、国外文献综述52、国内文献综述5（二）城市更新61、城市更新的时代背景62、城市更新的概念63、城市更新的发展状况7（三）政府管理81、公共管理82、政策8（四）城市更新中的博弈论91、城市更新博弈的产生92、城市更新博弈的结果10二、上海市城市更新历程和政策演变10（一）房屋拆迁阶段10（二）房屋征收阶段12（三）城市更新阶段13（四）城市更新政策演变151、房屋拆迁政策的产生152、政策第一次变迁153、政策第二次变

14、迁164、房屋征收与房屋拆迁政策的区别165、城市更新改造政策.16三、虹口区北外滩街道城市更新现状17（一）虹口区北外滩街道概况17（二）虹口区北外滩街道房屋征收典型案例分析171、虹口区117街坊房屋征收案例172、虹口区59街坊房屋征收案例19（三）虹口区北外滩街道城市更新改造典型案例分析20（四） 房屋征收过程中存在的主要问题及原因221、政策条文复杂难懂222、资金及安置房源紧缺233、城市空间社会结构变化244、旧改政策执行不规范245、对政策不理解不理性25（五） 城市更新改造存在的主要问题及原因261、取得风貌保护与民生实惠之间的平衡262、改造更新时间冗长273、改造后居民的

15、妥善安置问题284、法律保障缺乏295、缺乏整体规划29四、国内外城市更新经验借鉴30（一）国外城市更新经验借鉴301、英国“社区建筑”城市更新研究302、美国“社会建筑”城市更新研究31（二）国内城市更新经验借鉴321、深圳市城市更新单元的制度创新322、广州“三旧”改造城市更新模式研究33五、上海城市更新对策建议35（一）合理制定城市更新总体规划35（二）加快整体更新改造推动进度36（三）积极推动相关法律法规规范.36（四）加大推进社区规划师制度37（五）提高居民对城市更新参与度37结语38参考文献39绪论（一）研究背景、目的及意义1、研究背景我国城市的历史悠长，城市建设也历经许久。在步入

16、近代社会之后，在西方的资本主义社会的浸染下，我国近海地区和东北部地区正渐渐步入到现代化城市中，即使这样，多半城市的经济发展并不景气甚至出现经济下滑的趋势，城市面貌显得破烂不堪。直到新中国成立，我们国家大肆对工业进行扶持，使得发展出很多以工业为主的城市。但现如今计划经济的大环境下，高产量、减负生活，建设基础设施和住房的缺失逐渐成为城市发展的难题。到现代，许多城市的老城区的规划不足，工业区与住宅区混合在一起，已经成为了城市发展较为严重的问题，具体表现为城区内鱼龙混杂，住宅紧挨着工厂，市容环境差，工业废料排放造成住户供应不充足、房屋外观破败，缺失维护保养，周边超市、饭店等服务设施缺失，医院、学校等基

17、础设施分布不均匀，绿化植被稀少，很难给城市的高速发展提供一个极大的空间等，所以目前在建设城市的研究范畴中最具有难度的问题就是对城市的更新。陈易. 转型期中国城市更新的空间治理研究：机制与模式D.南京大学,2016.城市更新贯穿城市发展的不同阶段，伴随着城市人民的文化程度的提高，经历了最早的拆迁房屋，再到征收房子和用地，再到现如今的更新城市，其中能够看出城市的所占的比重是极大的，它所覆盖的内容和内在的动力也越来越广阔。当前，处于土地资源短缺的大环境下，想要实现新一代的城市开发的目的，这就迫使上海这个城市的进一步发展要从传统的增量用地到存量土地进行转变。正因如此，上海城市的转型飞跃的最主要的办法就

18、是要进行城市更新，这也代表着上海将翻开了新的一页，进入一个新时期。2011年10月19日上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则（市政府令第71号）发布，对上海市的住房征用和相应的补偿做出了规定，不再由开发商进行征收，政府成为征收的主体，将住房征收与补偿升级到公共政策部分。2015年，上海市人民政府关于印发上海市城市更新实施办法的通知（沪府发201520号）“城市更新”这个专有名词诞生了，并对其含义进行了说明。不同于一般的征收，城市更新已不再追求只满足市容需要和助推经济发展，单一的对市容改观，它着眼于更追求的是全面的城市配套服务和促进新兴血液的注入，尤其对于上海这种近代形成有着众多文化历史综合的

19、城市来说，历史文化的保护更是重中之重，城市更新的脚步刻不容缓。唐俊,管原. 城市群视角下推进创新驱动型深圳城市更新的政策体系研究J. 产业与科技论坛,2018,17(01)：19-21.由于历史、现实等诸多原因，特别是上世纪50、60年代开始，因为没有计划生育而导致人口爆炸性增长和大量的简陋且危险的房屋的建造，虹口慢慢的逐渐变成了上海市伟鹏简屋最密集，改造作业最沉重繁多的老城区。而其中，位于上海市虹口区的北外滩街道，是上海市政府公布的12个历史风貌保护区之一，该街道地处黄浦江沿线，历史文化深远，大批具有历史研究价值的文化遗产汇聚于此，诸如：以摩西会堂、霍山公园以及舟山路、霍山路一带犹太人故居为

20、代表的地区，素有犹太人的诺亚方舟之称，家喻户晓的“远东第一大监狱”提桥监狱就坐落于此，拥有百年航运历史的“下海庙”就位于北外滩街昆明路上。王天令. 甘肃清水老城区用地更新敏感度研究D.西安建筑科技大学,2018.2018年1月29日，沪府【2018】8号文件上海市人民政府关于同意撤销虹口区提篮桥街道和调整四川北路街道管辖范围建立北外滩街道的批复发布，北外滩街道的特殊历史性使其获得了位置优势。随着城市的不断发展，多年来北外滩街道近年进行了轮番的城市更新，从房屋拆迁到房屋征收再到城市更新。在这过程中，北外滩街道的虹口区117街坊成为全市首个旧改新政调整的成功征收试点基地、虹口区59街坊成为全市首个

21、从失败到重启成功的征收地块、北外滩街道的春阳里历史风貌保护街坊（74街坊）成为全市首个城市更新改造试点项目。可以说，该街道的多个城市更新案例在全市的城市更新项目中都起到了一定的引领示范作用。郑浩生,黄紫琼. 城市包容性更新：内在逻辑、现实困境与发展路径J. 广东行政学院学报,2018,30(03)：26-32.为此，笔者结合自身工作实际，把北外滩街道的城市更新项目作为研究对象，对其在城市发展中模式的变化进行了研究，以虹口区北外滩街道城市更新项目为例，发现在城市更新中所遇到的阻碍和困难，寻求解决办法和对关联政策的建议，为城市更好的发展出谋划策。2、研究目的首先，把北外滩街道作为范例，对其在房屋拆

22、迁到房屋征收再到城市更新转变过程中政策的转换进行解析，政府的征用和补偿行为上升到了政策层面，并替代了之前企业和个人的征用补偿行为，从开始的重“重建”轻“改造”，历史社会文化被影响，城市文化特点被破坏，给人留下“千城一面”印象，到现在重“全面布局”轻“大改大拆”，从“拆、改、留”到“留、改、拆”并举，对北外滩街道的城市更新发展历程进行归纳总结。其次，寻求国内外发达国家和地域如何进行城市更新的发展，国外英美、国内深广等地区的城市更新都可以作为学习对象，使上海的城市更新过程中提供可实行经验和方法。最后，结合国家形式和社会发展方向，结合自身所学及工作实际，探讨城市更新的方法和机会，形成研究论文，推动新

23、时代城市更新进程。3、研究意义（1）理论意义目前国内外局部城市的城市更新已经形成了比较成熟的理论体系，并制定了相应政策。而上海的城市更新仍不成熟，需要进一步的完善和创新，上海受到改革开放的影响，走在发展创新的前沿，需要正视城市更新，历史文化保护这个新时代产物。本论文的理论意义是有助于推动上海在城市更新应用部分和完善法律法规。（2）现实意义对北外滩街道正在进行中的虹口区春阳里历史风貌保护街坊（74街坊）城市更新项目的实例进行研究，探讨在社区不断前进的路途中，针对城市更新应该如何给出优有价值的建议，针对在现实中突破“主导的政府力量和强大的市场力量”的充满利益的格局和快速发展社区这些问题具有这十分深

24、刻的现实意义。对理论对策的是否可行的现实意义进行深刻探讨，对于了解上海社区文化，认识社区发展理念，对居民的邻里关系和价值意义进行深刻理解，使城市更新更具特色，更有针对性。（二）总体思路与研究方法1、总体思路文章遵循理论分析案例总体情况具体案例分析问题原因国内外经验借鉴对策总结的研究思路，具体研究思路图如下所示：绪论背景及意义创新点研究思路内容及方法概念、理论与综述概念、理论国内外综述上海市城市更新历程和政策演变房屋拆迁阶段房屋征收阶段更新政策演变城市更新阶段虹口区北外滩街道城市更新现状现状+案例分析问题与原因结语国内外城市更新经验借鉴对策建议图1 研究思路2、研究方法文章主要采用三种研究方法，

25、分别是文献资料法、现场访谈法以及经验总结法。通过查阅图书馆、CNKI上国内外资料，了解城市更新的相关理论，为文章的探究奠定理论基础。同时，为深入了解城市更新中存在的问题，笔者通过现场访谈进行了解，发现在城市更新项目中产生的问题，使文章具备更强的现实意义。另外，在理论以及访谈的基础上结合自身经验进行总结，得出相应的结论。（三）研究特色本论文的特色之处在于选题结合时下民生热点，目前，对于城市更新方面的探究，尤其是目前前人的探究成果，其中大多数都是更具各种文献综述的办法再重新归纳整理出来的种种不足，过于宏观和笼统，不够具体，及时也包含不少城市更新的内容，但大多数也仅仅在理论时期，绝大部分并没有进行更

26、深层次的探究。笔者在查阅相关资料之后，进行总结，得出国内外关于城市更新的探究极多，但是国内外的研究多是从整体规划角度进行分析，很少有从房屋征收、房屋改造等角度来进行城市更新的探究，笔者从该方面出发进行分析，具有一定的创新性。一、 文献综述及相关概念理论（一）国内外文献综述1、国外文献综述在19世纪末期人们对城市规划开始有了研究。Ebenezer Howard（2011）的研究成果具有一定代表性，Ebenezer Howard在1898年发表的明日：一条通向真正和平改革的道路一书围绕“田园城市（花园城市理论）”提出：建造一个有规划的并且规模要足够大的新城，新城的规划使其具有足够多的就业机会、完善

27、的城市设施。居民只能拥有土地使用权。建成这样一个模式的新城主要是为了限制长期人口的变化，防止城市扩大。Ebenezer Howard.Block-based Community in Chinas Social Housing Development：A Case Study on Old City Renovation of Kashgar,Xinjiang Uygur Autonomous RegionJ. China City Planning Review,2011,20(02)：14-22.Montague Barlow（2015）的研究主要针对新城城市设施功能的合理安排的系统和居住

28、建设区的模型。其第一考虑的是系统的合理性，这样才能控制城市的扩大。Montague Barlow. Place Reconstruction in the Renovation of Old Communities：A Case Study of Renovation Design of Caojiaxiang Community in Chengdu ity,ChinaJ. Journal of Landscape Research,2015,4(11)：65-68.在Naomi Carmon（2012）看来，重建城区是为了人们居住安全和进行经济上的来往，也和环境有着共鸣，而且丰富了生活方式

29、。在城市，年轻人选择方便自己的生活途径，而老人在社区享受多样的服务工作，所以，人们必须提高城市中心的土地利用率，实现价值，以城市中心为发展点，不断提高发展效率。Naomi Carmon.Continuation of Space Image in Renovation of Ancient CityA Case Study of Renovation of Ancient Changshu City, ChinaJ. Journal of Landscape Research,2012,4(12)：11-14.2、国内文献综述庞赞,曹仪民（2018）研究了我国大城市新老更替的特点，在他看来，我

30、国大城市发展有着很大的空间，发展速度也可以有很大的提升，发展更替方式不单一并且有创新性。由于我国正处于转型期，出现了诸多问题，重建方式太陈旧，模式具有局限性等等。庞赞,曹仪民,俞慧刚. 基于“城市双修”视角下的城市更新空间治理以杭州市为例J. 浙江建筑,2018,35(02)：9-13+17.谢涤湘,谭俊杰（2018）分析了大城市更替现况后，给出了一些建设性建议和目标。在现有的城市基础上，城市发展应向全面化，系统化，深度化展开，摆脱城市规划单一，模式陈旧，缺乏创意性的路线，做到有创意性。在程序上创新，开放进取，使城市更加稳定，能够面对突发事件，具有深度，安全稳定可靠。由零碎的结构调整成整体统一

31、的有机结合体。谢涤湘,谭俊杰,常江. 2010年以来我国城市更新研究述评J. 昆明理工大学学报(社会科学版),2018,18(03)：92-100.王梦迪（2017）建议在西方国家城市已从城市更替转化成城市复兴方向的发展的竞争环境下，中国城市发展应了解自己的发展背景和发展矛盾所在，走城市规划系统性路线，不断进行结构调整，创造符合中国城市发展的模式，才能快速适应国际环境，城市的合理发展才能使城市具有竞争力。王梦迪. 低效工业用地再开发规划对策研究D.苏州科技大学,2017.周滔,邬妮（2018）在分析西方国家大城市更新和复兴的发展问题时总结了我国这60多年来城市规划经历和失败教训。他通过总结各国

32、城市更替的研究成果，指出城市规划更替发展主要是动力来源、发展方向、发展所需材料资金、政府采取的方案、发展更替时对城市文化的保存的完整性等问题。对这些问题，虽然实践中有一定案例，但具有一定局限性，缺乏创新。现在还没有人专门研究房屋征收、房屋改造方面的问题，这也是文章进行分析讨论的目的和意义所在。周滔,邬妮. 城市更新片区土地利用变化规律研究以重庆市渝中区为例J. 中国土地科学,2018,32(04)：67-73.（二）城市更新1、城市更新的时代背景二十世纪七十年代的时候，因为制造行业的低迷，存在于西方各个国家的中心城市有着许多经济和社会问题，而这些问题都需要去有个方式解决。第一点，城市中心汇集了

33、许许多多的失业者，而这导致了提升了失业率。因为就业岗位供不应求，越来越多的人找不到工作，逐渐向郊区进行转移。也直接导致了中心城市剧名的边缘化的加剧，城市中部严重缺少劳动力导致得不到足够的动力来进行发展，渐渐落寞。王思砚. 广州“三旧”改造政策反思与城市更新方向探索J. 国土资源情报,2018(05)：51-56.第二点，因为正处于城市的最核心地带，地理位置优越，文化底蕴深厚，经济上有继续发展的潜能，政府已经对该地区的发展进行了多方面的考虑，并亟需通过城市环境的内外兼施来打破僵局创造一个全新的城市新面貌。 我们国家的城市在历经改革开放之后得到的飞速的发展，不少的发达城市的核心地带的城区慢慢的同西

34、方城市遇到如何更新城区这一个巨大困难，并且都面临着相似的问题并需要解决。近一个世纪之久，我国上海作为国内国际化最高的、与国际接轨最多、最受欢迎的城市，“远东第一大都市”的称号也实至名归。吴蓓. “层积”视角下的考古遗址保护与城市更新策略探研D.郑州大学,2018.但上海的人口老龄化严重，昔日风光早已不在，产业结构进行调整，许多厂房进行搬迁或面临倒闭，城市缺少应有的活力，已经逐渐成为这座城市的问题，城市更新对焕发地区活力具有跨时代的意义。 彭恺. 新马克思主义视角下我国治理型城市更新模式空间利益主体角色及合作伙伴关系重构J. 规划师,2018,34(06)：5-11.2、城市更新的概念最早提出城

35、市更新概念是在荷兰海牙市开展了首次关于城市更新的研讨议会。在这次会议上针对城市更新这一概念进行了一次全新的定义：“在城市中生活的居民，针对于自己所定居的场所环境，四周的绿化或工作、学习、购物、娱乐等其余的生活活动，有自身的想法和意见。对于对自己住所进行升级修补，对于清理掉居民住宅区的不良要素和提高小区环境质量，要在这些方面多投入一工作。特别是对土地运营模式的改变或是使用功能的变更，进行大面积的都市改造，以便使周围环境美观，生活状态舒适，都产生了很大愿景”。宁浩. 深圳市城市更新建设保障性住房研究D.华南理工大学,2018.上世纪 70 年代末，北美城市的发展首次使用城市更新框架，目标是通过政府

36、进行投资进行抛砖引玉，引导私营企业开发部门对没落的城区中心位置进行资金的注入。中国社科院城市发展与环境研究中心特邀研究员吴晨在中国建设报一文中“城市复兴”理论辨析将“城市更新”定义为：“从生物方面来讲，再生或复生指的丢失或损坏部位重新成长的过程，或者是还原系统状态。柯维佳. 武汉市文化创意产业与城市更新的互动研究D.华中师范大学,2015.对于城市来讲也是行得通的。城市复兴关系到经济的再复苏；恢复已经部分失效的失去功能的社会功能得到复原；忽视的社会问题得到了解决；环境的绿化问题得到解决，能够基本做到人与自然和谐共处等，让城市重新走向繁荣最主要的就是对当前城区的更向前的发展和不断地改进，而不是仅

37、仅只注重与城市的建设和开辟。”许永成. “空间生产”主导下城市更新中的地方建构研究D.华南理工大学,2018.著名知名学者于今指出：“城市更新是为了使城市中某处没落区域重新焕发生机，从而进行动迁、升级、资金注入和建设。这其中主要涵盖了两大块内容：第一大块就是针对于硬件设施（如建筑物）的改造升级；而另一大块则是针对于绿化、生态环境、空间的有效利用、历史文化、娱乐、影视、游乐场之类等各种环境进行保护或重建，包括邻居间邻里关系构造、惯性思维、感情因素等软件的恢复与升级，现实中，我们对第二个方面改造选择忽略。”郑坚. 深圳土地整备实践模式研究D.华南理工大学,2018.事实上，针对于城市更新这一概念正

38、在不断地进行着改变并且内容也在不断增加，Robert（2000）对此做了一个简短的归纳：从两种视角整合和综合的视角并通过行动的办法，逐渐去指导对城市各种问题的理解方向，不断地去寻找能够使转型地区得到不断发展的因素，类似于经济，形态意识，社会和环境等多方位的实质性的东西。从这个新概念中我们不但能得知要重视城市更新途径和要达到的目标，还能够得知城市的更新也是一个要坚持下去的持久的历程。刘锋. 英国城市更新经验及对我国的启示J. 建筑经济,2018,39(08)：94-96.3、城市更新发展状况城市更新指的是对城市中发展比较落后的地区实施拆迁，规划，改造，投资和重建设，使该地区重新走向繁华和向前发展

39、。从第一个角度来看，城市更新是针对于硬件设施（如建筑物）的改造升级；另外一个角度就是从各种环境的角度出发比如环境、空间、文化、视觉和娱乐等环境的升级和重建，也涵盖了当今社会中的各种网络系统，心理定势，感情依恋等各种软件的更新和不断发展。然而，在如今的现实，人们经常忽视第二个角度多遇到的种种问题。在提出科学发展观之后，对城市更新的目标变得格外清晰和明确：城市更新不仅要对综合的工程、科学合理的规划方面的不断趋于完整进行旧城区的升级换代，还要有别于城中村的革新的区别。城市更新在创新的同时也要保证生态环境的和谐发展，城市文化的得到存续和再发展，城市问题使用科学全面的方式解决，从而使城市能够保证持续性的

40、不断发展。 阳建强. 走向持续的城市更新基于价值取向与复杂系统的理性思考J. 城市规划,2018,42(06)：68-78.当前，不仅仅是在我们国家乃至全世界都对城市更新这个问题极其关注，从中我们也能意识到城市更新是漫长不间断的过程，随着城市更新使用各个领域的理念解决问题，多样化的解决问题的方法将成为城市更新的特点。 （三）政府管理政府在城市更新中占着主导的地位并由政府开发管理着，接下来就政府管理这一角度来进行探究。 1、公共管理“公共管理”涉及多个学科专业知识，其综合性较强。在政府看来，治理理论与概念通常被用作分析政治秩序、结构变化和现代社会，研究行政权力的结构框架和现代政治的结构体系。一个

41、具有广泛适用性的概念和理论，是用来表述公共政策体系特征的分析框架与思想体系。 传统公共行政的模式开始向“新公共管理”或者“管理主义”的模式转变，现代公共管理已经由单纯的行政管理转变为治理。这就是政府治理模式的革新，伴随着现在“和谐社会”、“依法行政”、“科学发展观”、“服务型政府”与“党执行能力的建设”等多个新理念、新战略的相继提出，我国建设新型公共体系的方向更加明确。同时意味着我国的公共治理将“政府本位”价值观的概念慢慢淡化， 更注重社会的公共需求公共正义。Zuquan WU,De WANG,Chasong ZHU,Qingfei ZHANG. The Role of Third-Party

42、 Participation in Urban Planning： A Case Study on the Enning Road Neighborhood Renovation Project in GuangzhouJ. China City Planning Review,2014,23(03)：48-57.这也是站在人民的角度，要求政府不断加强公共治理体系的建设，通过不同治理结构、特定管理自主权两者结合，使政府更好的服务群众并满足群众需要，作为公众提供参与公共决策途中的机会。公共政策的实施最重要是实现公共管理。2、政策“政策”是一个具有颇有争议的名词，有狭义和广义之分。林德金（1991

43、）曾指出：狭义政策的出台方便了管理部门指导社会或者社会中某个区域正确而又快速地发展，其具体包括相关的措施、计划、规划、项目、法令、条例和方案。广义政策则是从多个角度全方位地分析研究问题，就是在研究相关问题的时候，要学会具体问题具体分析；要包含能解释的情况问题，更要有此时不能立即做出判断经过时间推移和人们探讨做出的结论，做出结论是一种是研究、分析问题的政策，是分析政策的政策，为后人提供良好的经验。Hao Wenxuan,Tong De,Liu Qing,Feng Changchun. Delimitation and Classified Planning Management of Funct

44、ional Renovation Zone： Experience of and Discussion on Shenzhens Practice of Urban RenewalJ. China City Planning Review,2016,25(02)：42-50.结合国内外的优秀结论，我们将公共政策界定为：国家（政府）执政党及其余的政治团体为了完成国家政治、文化、社会与经济相关的目标，在一定时间段的所作所为或者相关的行为标准，它包含法令、办法、条例、谋略、措施、方法等多个角度。本文对于上海城市更新的问题及对策的研究，实质上就是对城市政府以公共政策实行为主体的公共管理行为进行分析，因

45、此有必要对“政策分析”作进一步理解。 （四）城市更新中的博弈论在城市日益改革的前进道路中，面临着的种种选择，机遇往往是由多方利益集团参与互动下商榷的成果。而正是由于这种多方面因素互相影响作用，在多方局势发生不确定，不可控性变化和发展的情况下，势必导致因某方综合能力的减弱而导致博弈的不平衡变化，城市的日益改革前进的过程是多方共同作用，努力的结果。1、城市更新博弈的产生在城市的改革进程中，由于参与队伍的不同针对性，选择性。导致拥有不同的利益阵营，而互不相容的利益集团导致利益分配的更新选择和博弈局势。（1）政府作为行政主体首当其冲。以往由于我国施行计划经济体制，政府经济体系中占据主导地位。改革开放以

46、来，民营、外资、股份制、个体工商户等多种经济形态应运而生，这些经济单位追求的是自身利益最大化。政府在实施城市更新的过程中，往往从城市发展的全局予以考虑，这就难免在局部与更新区域的企业发生某种程度上的利益冲突。这些非公有制经济会利用各种正式与非正式的途径，将城市更新朝有利于本部门发展的角度引导，甚至进而阻碍城市更新的过程。姚之浩,曾海鹰. 1950年代以来美国城市更新政策工具的演化与规律特征J. 国际城市规划,2018,33(04)：18-24.（2）政府作为代表公众利益集团的主体也存在多重受限性。我国人口众多，社会层次，结构人群复杂多样。政府难以面面俱到，难以兼顾所有人群的利益。这就会使那些没

47、有被政策覆盖到的群体与政策的既得利益者以及政府发生潜在的冲突。李撼飞. 空间句法视角下济南传统商业区空间布局研究D.山东建筑大学,2017.2、城市更新博弈的结果在城市改革进程中，最好的博弈结果是各方代表的利益集团都能达到想要的利益博弈论讲述了三种不同的利益博弈下导致的结果，一种“正和”，表示各方都拿到了符合自身的利益，达到各方所要求的利益分配局势和达成的良好结果和局面，也叫“纳什均衡”形态，每一方都拿到了自身理想的利益，共同达成了互相认同的利益分配方案，不会再去选择其他利益代表方案，即达到了所有人所期待的理想利益分配方案。欧阳亦梵,杜茎深,靳相木. 市场取向城市更新的钉子户问题及其治理以深圳

48、市为例J. 城市规划,2018,42(06)：79-85.而其余还有一种“零和”，表示各方利益分配的不协调，不配合，对城市的改革发展壮大过程未起到良性影响，这样不均衡的利益分配局势下，导致没有一方，或只有一方达到理想的利益分配。还有更为严重的“负和”不仅在城市的改革发展，经济的良性影响发展中起不到正向的引导和支持作用，还在一定的负方向上负面影响了发展局势，阻碍了城市社会和经济腾飞的良性前进，对社会共同利益集体造成恶性影响和对只讲究个人利益分配的恶性提倡。余磊. 深圳市城市更新中公共开放空间控制的研究D.深圳大学,2017.二 上海市城市更新历程和政策演变城市更新是一项社会集体行动，更多的体现了

49、城市规划相关的公共政策的属性强弱，也导致城市的更新与其他层面和纬度的主体发生一些利益的交织和冲突。当多元化利益的主体利用博弈达到共识的时候，社会中的群体也会在城市的更新里重组分异，渐渐形成开发商（企业）、社区公众与地方政府等三种决策者与参与者Practice of and Thoughts on Urban Renovation of Xiamen City Amid Early Modernization (1920-1938)J. China City Planning Review,2018,17(04)：64-72.-王国斌. 基于利益平衡的城市更新研究D.华南理工大学,2018. 城

50、市更新从广义的角度来看，上海的“城市更新”主要有几个类型：“房屋拆迁”“旧区改造”“城中村改造”“工业用地转型”等，而近年出现的“有机更新”则是对城市更新比较狭义的解释，他的依据来源于2015年，上海政府颁布上海市城市更新实施办法（沪府发201520号）、关于本市盘活存量工业用地的实施办法（沪府办201620）等规划与土地配套政策，对城市更新进行了专门定义。张景琼. 公共管理视角下的老旧住宅区城市更新策略研究D.深圳大学,2017.（一）房屋拆迁阶段上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则（市政府令第71号）（2011）发布前，征收行为都称为“房屋拆迁”。这时候的“房屋拆迁”隶属于民事法律，具体

51、指的是建筑方以非公共利益为宗旨，依据建设规划的相关要求与政府下发的相关文件，在持有拆迁许可证的前提下，合法地拆除施工范围中的楼房及其附属物，并且安置好受施工影响的单位与居民。被拆迁人和建筑签署拆迁赔偿合约的前提必须是平等与自由。当时，拆迁所依据的法律是早已失效的城市房屋拆迁管理条例中的第六条“拆迁方需要获得相关的拆迁许可证之后才能进行相关的拆迁活动。”拆迁方在拆迁之前，必须要将相关的资料文件提交到拆迁的主管部门才能获取拆迁的许可证。所以当时的房屋拆迁主要呈现几个特点：一是拆迁主体是已发领取房屋拆迁许可证的单位；二是拆迁用途主要是非公共利益需要，大多为商业用途。（二）房屋征收阶段在开始实施阶段，

52、随着2011年1月19日中华人民共和国国务院令第590号国有土地上房屋征收与补偿条例和2011年10月19日签发的上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则（市政府令第71号）的颁布，房屋拆迁转变为房屋征收，也就是从民事法律关系上升到了公共政策的层面，将旧城区改造计划下发权利给老百姓，由政府作为房屋征收中的主体征收事务所作为人民服务者，按照人民的意愿有计划、高效、合理的参与投入旧城区改造方案的进一步实施中。林华琪. 深圳市罗湖区城市更新中的政府事权配置问题研究D.深圳大学,2017.在尽量争取得到居民的同意方面政府做了大量努力，充分尊重公民意愿，将旧区改造的权利和主动权移交给公民，由公民来自己决定

53、如何改造，要不要参与改造，充分开展多轮采访排查，让居民参与和投入进就城区改造的计划，实施，善后全过程。首先是征求居民征收意愿的调查征集，充分考虑，尊重到居民的自主权，而在居民的愿意配合度达到大部分时方可开始实施具体征收工作计划，其次是将具体征收方案与公民告知，双方商榷具体的补偿安置方案，而针对区域的征收工作，在商定征收的过程中，尤其是方案公告和双方讨论征收安置补偿方案的过程中，必须做到公平，公正，公开。每一轮方案讨论都要占据到大部分达到具体可实施标准，做到决定大多数人民群众利益的情况下，由此才可进行下一步旧城区改造征收安置具体计划和方案。而在切实尊重公民的自主选择权的当下，当达不到多数意愿的同

54、意率的情况下，此前的征求调查阶段等等都应停止，直到完善，完整解决居民问题。其二，政府公开公示具体的征收改造全过程。随着日益完善的政府改造旧城区相关政策方针的出台，征收改造过程变得越来越公平公正公开，更加公正化，阳光化的改造，征收公示过程也有力，高效的推动着改造计划的实施和动工，而既然开始做出来第一步的平等尊重公示条约，那就真正义务上要全程接受老百姓的审阅，而政府部门在老百姓的审查和意见下，不仅能更好的去服务旧城区改造相关地区人民，也减少了政府部门之间的部分徇私舞弊现象，总体来说，公开透明的实施方案和调查机制，对于老百姓来说，切合实际的改善了自身的利益，也更好的愿意配合征收工作的进行。李华梅.

55、深圳与佛山差异化城市更新政策影响因素研究J. 城市观察,2018(03)：150-156.而对政府部门来说，公正的透明化的实施方案和工作开工，更有利于构建政府公信力，责任感和人民信任度，也加速推进了旧城区改造的力度和速度。其三，通过合理的安置方案解决民生问题。公平公正化的征收切合广大人民群众切身利益，将征收改革变成了一项利民利国的有效工程。能让大量公民推崇的是，高效的补偿方案，由专业的房地产公司企业中特色的评估体系，在保证公民利益不受损失的基本方针下，有针对性，指向性在尊重公民征收意愿的情况下，为公民找到制定一套完善的补偿征收方案，全力维护公民的自主权和主观性，更好的加速征收事务的安排进程。S

56、UN Yuhu. Big Tree Transplanting Techniques in Urban Road Renovation： A Case Study of Big Tree Transplanting in Urban Road Renovation of Jinchang City, Gansu ProvinceJ. Journal of Landscape Research,2015,7(01)：1-2.在此种健全的征收处置体系下，政府还应该做到的是，实际有针对性的制定有效的征收后居民生活保障制度，核实调查好相应的征收落户人员的具体安置问题，避免有人钻了政府部门的空子，所以，

57、根据前期调查的受征收群众人口数来制定高效的后期调查跟进方案，有效的避免了弄虚作假现象，也更加公平有利于征收工作的进行。在上海市的征收工作计划基本历时24个月，具体情况见下：第0-1月。首先是征求意见阶段：要进行旧城区改建的范围并告知居民相关不得实施的行为，确定范围后开展旧城区改建意愿的征询，并在相关规定的时间内开展签订旧城区改建意愿单达到规定比例开始征收，同时根据每个不同地块的特点张贴房屋征收补偿方案的征求意见稿并在规定时效内征求被征收人的意见。在时效期内由当地相关街道、居委等部门报名选定相关的居民代表，并同时开展意见箱让居民充分的参与到方案的制定，有相关的主管部门召开听证会，由人大代表/律师/居民代表等提出