当前流动人口管理的新思考

1、当前流动人口管理的新思考我国改革开放以来，随着经济建设的发展和城市化进程的 快速推进，中国的人口流动已经成为前所未有的、规模最大的 人口迁移流动，正在超越生育和死亡，成为主导中国人口态势 的最主要的人口因素。流动人口不仅成为一个特殊的社会群体， 也成为一个社会关注的焦点。流动人口的增多给社会管理带来 各方面影响 . 人口大量地流动，不仅弥补了城市结构性劳动力 缺陷，方便了市民生活，活跃了经济，推进了城市化进程，同 时也带来违法犯罪居高不下 , 环卫安全隐患剧增 , 计划生育政 策难以落实 , 流出地新农村建设途径更加艰巨等问题 . 流动人口 管理问题，不仅事关流动人口的利益，而且影响到城市化进

2、程 的持续推进，甚至将深刻影响其迁居城市的社会稳定及整个国 家的和谐发展。加强流动人口管理模式迫在眉睫。当前，我国的流动人口管理状态比较乐观。在各方面取得 了一定的成就，最为突出的当属积分管理制度和 “暂住证 ” 到 “居住证 ”的转变。如江苏省张家港市根据相关标准 , 对新市民 （ 在张家港连续工作或居住一年以上的外来人口 ） 实行逐一打分 , 分值在媒体公示 ,确保公开、公平、公正。经公示无异议的 , 可 享有户口迁入、政策内生育子女入读公办学校 （幼儿园 ）及参加 居民基本医疗保险的市民化待遇。新市民积分管理是加速新市 民同城化待遇的具体体现。这一积分管理模式更加体现出了各级政府对流动人

3、口的关心，给予了流动人口这个大群体新的血 液。从中央到地方 , 一直在不断推动流动人口的公共服务均等化 , 探 索各种模式让流动人口真正融入到其工作的城市中来。其中, 最为突出的一个表现 ,就是从 “暂住证”到“居住证”的转变。 2012年 1月 1日, 广东省流动人口服务管理条例正式实施 , 这一条例使居住证制度在广东全省全面推行。据此 , 广东逐步将 流动人口居住管理、公共服务、社会保障等功能都纳入到了这 个制度中 , 广东为在粤流动人口提供职业技能培训、公共就业服 务、传染病防治和儿童计划免疫保健服务等七大类公共服务。 办理了居住证的流动人口还可以享有在居住地申领机动车驾驶 证、办理机动

4、车注册登记手续等四大类公共服务 , 对符合一定条 件的流动人口给予 “ 入户入学 ”。这一政策给予了流动人口极大 的生活保障，让流动人口更加贴近当地居民，享受当地待遇， 融入当地社会。除此之外，在医疗保险、医保、养老保险、子 女入学、住房保障等各方面均出台了相应的政策予以保证，切 实重视保障流动人口的合法权益。我们应当正确看待这一良好 开端，一鼓作气，将流动人口的管理更上一个台阶。在人口管理方面 , 还存在着诸多的不足。一是外来人员的隐蔽性强，使对流动人口的清理难以全部掌握。特别是某些居 住时间较长的流动人口，在语言、生活习俗等方面与当地人没 有明显差异，这一部分流动人口往往出现漏登、漏管现象

5、，即 使登记的，个别人员用的也是假身份证、假名字。二是用工单位责任意识、配合意识不强，使对流动人口的管理难以形成规 范。大多数用工单位，不尽流动人口计生管理责任和义务，隐 瞒包庇流动人口，不登记，不验证，逃避管理，同时也造成一 些有利于流动人口的合法权益得不到维护，恶化了管理与被管 理者的关系。三是综合管理部门协调联动机制不完善，缺乏统 一的调度，造成部门之间各自为政，不仅造成了人力、物力的 浪费，增加了管理难度，也给被管理者造成了多重管理的印象， 对接受管理的抵触情绪增加。四是对流动人口的界定标准不明 确。目前，部分地方以出乡为流动人口的界定标准，给管理带 来了难度。五是对流动人口的执法难度

6、大。对政策外生育征收 超生子女费、对用工单位不尽管理义务等，按照国家流动人 口管理办法应处罚的金额，难以执行。只有看清流动人口管 理中存在的种种问题，我们才能更好的制定出下一步的规划和 目标，真正的做到服务型的管理模式。流动人口的迅猛发展，有其发生的时代必然性，我们应看 到其背后的契机。全国流动人口迅猛增长，这在中国历史上是 空前的、不可抗拒的历史潮流。十年间，我国流动人口从 1.2 亿增至 2.2 亿。一个 “流动中国 ”的存在，不仅改变了我国的 “人口版图 ”，也深刻地影响着我们的社会生活。 “流动中国 ” 带来了活力，以广大农民工为主体的流动人口，白手起家，埋 头苦干，不仅改变了自身命运

7、，更用汗水与泪水创造了无数发 展奇迹； “流动中国 ” 也带来了挑战，流动人口规模庞大，居住分散，关系复杂，不仅管理难度大，而且对个人发展、公共 服务的利益诉求越来越强烈。“北漂”、“柜族”的艰辛与渴望，不仅刺痛了社会，也成为社会管理者亟待破解的难题。服务意识不强，思想观念依然停在 “管制思维”，要么“只管要求，不 问诉求”，忘记自身职责，要么“只管手脚，不管头脑”，缺乏 人文关怀；重使用轻共享，轻视流动人口的艰辛贡献，以为可 以“召之即来，挥之即去”，在户籍、就学、社保等方面设置障 碍门槛。 这些问题的存在，既表明了转型期社会管理情况之复 杂、任务之艰巨，也凸显了在流动人口工作上，一些地方和

8、干 部还缺乏创新思维和能力。由此看来，胡锦涛总书记之所以强 调社会管理面临的重大问题与人口问题密切相关，不仅意味着 在“流动中国”日益壮大的国情下，亟需加强与创新社会管理； 也指出了这样的创新，应该具有更为宽广的视野、更为科学的 思路、更加以人为本的措施。在一片大好的形势下，流动人口管理也面对着种种的挑战。人口流动现象具有复杂的社会经济文化背景，是我国户籍管理 制度、劳动就业制度以及社会保障制度与现代化、市场化和城 市化冲突的结果和表现。实现对流动人口管理最大的变革便是 由管控型向服务性转变，相伴而来的便是包括制度层面的二元 性、体制层面的分割性、政策层面的冲突性等严峻的挑战。长 期以来，我国

9、经济制度改革先行，而其他许多制度层面的改革 没能统筹、系统、协调地进行，已经逐步成为人口流动的阻力。目前，我国流动人口服务和管理主要有“两条线”：一条线是公安系统牵头的服务和管理，另一条线是人力资源和社会保障 部门牵头的服务和为管理，问题在于，无论是中央综治委成立 流动人口治安管理工作领导小组，还是农民工工作联席会议制 度都是靠一年的几次会议推动工作，而中央和地方大多数地区 都没有权威的流动人口服务管理领导协调机构，没有专门办事 机构，部门职责不明确，工作人员无编制，统筹协调难度大， 许多基础性工作没办法做，许多源头上的问题无力研究解决。 于此同时部门之间信息不对称，加之缺乏有效的沟通机制，导

10、 致政府各部门服务和管理没能形成合力，出台的相关政策有些 重叠，甚至互相“制肘”，而有些政策则是空白，弱化了流动人 口服务和管理，同时增加了部门协调的难度。随着流动人口举家迁居城镇或在流入地长期定居的发展形势， 户籍人口、流动人口“分立并行”、地区和部门之间缺乏协作整合的管理体制机制，及日益显现出“条”、“块”分割、多头管理、权责分散的弊端，很难适应流动人口服务管理的需求， 以公安机关为主的防范型流动人口服务管理已无力推进社会管 理体制和机制的创新。故传统管理方式有待出现较大的提升。我们必须要做到创新思路。借鉴社会管理体制改革理论，转变 流动人口服务管理的思路。随着个体意识的觉醒和社会开放度

11、的增强，基于现行户籍制度框架的流动人口管理正在面临前所 未有的挑战，传统的自上而下的控制型管理方式已日渐捉襟见 肘，仅靠政府部门单一提供流动人口服务管理的运行机制和管 理体制，已很难适应对动态社会有效管理的需要。针对政府能 力的有限性和公民社会的发展，倡导政府要少一些管理，多一 些治理，建立合作包容型的新社会关系，使每个人、每个团体 都参与到社会之中，培养共同体精神。可以社区为载体来推动 流动人口服务管理的体制改革，主要通过合作、协商、伙伴关 系，确立认同和共同目标，建立由政府、社会、企业等多种主 体共同参与的科学合理的长效服务管理机制，逐步建立起与维 护社会稳定、提高社会管理能力 学习是成就事业的 基石和水平、实现社会管理有效运行相衔接，融服务与管理