第8章 住房保障法律制度 1

1、课时授课计划课次序号：21 一、课题：第八章 住房保障法律制度 1二、课型：课堂讲授三、目的要求：通过本节课的学习，要求学生了解保障住房的框架，掌握保障住房出现的问题，熟悉经济适用房制度。四、重点、难点：重点: 保障住房概念和特征难点: 经济适用房制度 五、教学方法及手段： 课堂讲授 师生互动六、参考资料： 高富平 黄武汉房地产法学，高等教育出版社，2006年版。符启林著房地产法，法律出版社2009年版。符启林著房地产法实例点评，法律出版社2005年版房绍坤主编房地产，北京大学出版社2009年版七、作业：住房保障的概念八、授课记录：授课日期班次九、授课效果分析：十、教学进程（教学内容、教学环节

2、及时间分配等）1、课前复习（3分钟）评价我国的物业管理及对策2、导入课题（2分钟）要实现“住有所居”的社会和谐目标，构建发展型的住房保障制度框架，需要结合中国国情，切实解决低收入困难群体的住房问题，探索城市中等收入群体的住房困难的解决办法；逐步将常年在城市务工者家庭纳入住房保障范围；建立并完善农村住房困难家庭的住房保障措施。3、教学内容（90分钟）第八章 住房保障法律制度第一节 住房保障概论一、住房保障制度的发展目标二、住房制度改革的进程三、城乡住房保障制度的框架四、现有住房保障制度存在的问题及解决第二节 经济适用房一、经济适用房的定义和历史发展 二、经济适用房运行过程出现的问题三、经济适用房

3、不“经济”原因分析四、对策建议4、课堂总结（3分钟）本堂课共讲述了两个个问题：1 住房保障概论2 经济适用房5、布置作业（2分钟）住房保障的概念和发展历程第八章 住房保障法律制度第一节 住房保障概论住房保障制度，简单说，就是在社会发展中，买不起房子的人也得保障他们有房子住。这是一个文明社会起码的目标。因为住房是人生存的必要条件。这个制度就叫住房保障制度。这是市场经济下政府必须提供的一个“公共产品”。住房保障是社会福利体系的重要组成部分。从计划经济向社会主义市场经济转变中，中国住房制度改革也经历了一系列改革，城镇住房保障制度得到了一定发展，城镇居民居住条件有了巨大变化。 一、住房保障制度的发展目

4、标住房保障政策应该注重社会公平和居民的基本住房需求，以住有所居为目标。目前，中国的住房保障是整个社会保障体系中的薄弱环节。绝大部分城市居民收入增长慢于房价上升速度，中低收入群体难以通过市场解决住房问题，致使这部分人群面临住房难的问题。必须建立完善的住房保障制度，更大程度地满足中低收入群体的住房需求。1.住房保障制度的原则基本原则是：广覆盖、保基本、可持续。所谓广覆盖，是指住房保障制度应该覆盖城乡居民，既包括城镇和农村住房困难居民，也包括城镇化过程中住房困难的农民工群体。所谓保基本，是指住房保障制度应该根据居民家庭的收入水平、房价收入比、住房支付能力和现有住房状况，提供适度的基本保障。所谓可持续

5、，是指住房保障制度应该结合中国国情，根据财政和经济的支撑能力，以及土地和资源的承受能力，确定适度的保障水平，循序渐进地逐步提高住房保障水平。2、适度的保障标准立足国情，结合受助居民的基本居住需求和土地和资源的约束状况，确定基本的住房保障标准。综合考虑我国经济发展阶段，可以借鉴一些国际经验。中国目前工业化与城市化的发展水平大体上相当于欧洲和日本20世纪60年代前后的水平，这些国家当时的标准有一定的参考价值。欧洲人口密度较低，因而，欧洲1958年提出的3口之家使用面积最低标准为46平方米，人均约15.3。日本国土面积小，人口密度高，因而，最低居住标准中三口之家的套内建筑面积为39，折合使用面积约3

6、5，人均11.6。目前中国城镇人均住宅建筑面积为26平方米左右，如果保障标准考虑为城镇人均居住面积的50%左右，即人均13，应该是可行的。同时，保障性住房应该考虑居住的基本功能需要，如具备独立厨房、卫生间等。二、住房制度改革的进程过去60年中，中国城镇住房制度经历了剧烈的变迁。中国住房制度改革历程折射出住房分配中政府与市场的关系问题，同时表明了住房分配关系到千家万户的短期和长期利益，采取完全市场化原则或传统的计划分配方式都是行不通的，更为有效的做法是由房地产市场解决中等偏高及高收入人群的住房问题，而由政府解决住房困难的中等及低收入人群的住房问题。1计划体制下的住房保障从新中国成立到改革开放初期

7、，在城乡二元体制大背景下，中国一直实行城乡分离的住房保障体制。在城镇，与当时计划经济体制和职工低工资制度相适应，实行公有住房实物分配制度。这一制度的特征为：“国家投资，统一管理，统一分配，以租养房”具体来讲，由国家财政拨款或企业和集体单位积累的资金建设住房；土地由国家无偿划拨；由所在单位以实物福利的形式按职级和家庭人口直接分配给职工，职工支付低租金。由于租金长期不变，城镇居民支付的房屋租金占其家庭收入的比重不断下降。在产权关系上，职工住房属国家、企业或集体所有，个人不能随意转让。在物业管理上，由产权单位无偿进行维修和管理。城镇住房福利分配制度，是计划经济体制下整个社会福利保障制度体系的一个组成

8、部分，是与当时城镇居民的医疗、教育等保障制度相辅相成的。然而，随着经济发展和城镇人口的不断增长，这种福利分配制度的弊端越来越明显。它不仅阻碍了城市房地产业的发展，也带来了公有住房分配中不公平问题。总之，它是一种低水平、低效率、有欠公平的住房分配制度。在农村，政府为农民提供“宅基地”，让其自建房屋。土改后，农村土地包括“宅基地”属于农民私有财产，并为1954年宪法所承认和保护。农业集体化后土地归集体所有，1962年农村人民公社工作条例修正草案规定农民“宅基地”归生产队所有，农民可依据家庭和人口向集体申批“宅基地”并自建住房，但宅基地不准出租和买卖。农村特殊困难群体的住房问题，由农村集体组织负责救

9、济，政府承担的责任非常有限。2城镇住房改革的进程针对计划经济体制下住房福利分配制度的弊端，1980年邓小平提出出售公房、调整租金、提倡个人建房买房的总体房改设想，拉开了住房制度改革的序幕。改革大体经历了四个阶段：第一阶段：1980-1993年，主要是进行提租补贴、租售结合的改革试点。1980年6月，国家正式批准并公布了关于住房商品化政策和房改目标，要点是补贴出售新建住房。1991年6月，国务院发布关于继续稳妥地进行城镇住房制度改革的通知（国发199130号），确立了以提租为核心，租售并举和着重于机制转换的改革原则。第二阶段：19941997年。探索多种住房供应体系，初步建立住房公积金制度。上世

10、纪90年代中期，国务院发布关于深化城镇住房制度改革的决定。一是明确了建立以中低收入家庭为对象的经济适用住房制度和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。二是在全国推行住房公积金制度，对公积金制度的建立和管理作出了明确规定。同时，积极推进公有住房租金改革，稳步出售公有住房和发展住宅交易市场。第三阶段：1998-2006年。取消福利分配制度，发展住房市场，建立多层次的住房供应体系。1998年，国务院发布关于进一步深化城镇住房制度改革，加快经济适用住房建设的通知，明确提出从1998年下半年开始，在全国停止住房实物福利分配，逐步实行住房分配货币化，建立多层次、多渠道的住房供应体系。次年，建设部出台了城镇廉

11、租住房管理办法，印发了关于大力发展经济适用住房的若干意见的通知，对发展廉租住房和经济适用住房的目的、原则、计划、建设、价格，以及物业管理等作出了明确规定。第四阶段：2007年至今。加强住房困难的中低收入家庭住房的制度保障。2007年，国务院发布关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见，进一步确立了中国住房保障制度，明确了廉租住房制度是住房保障制度的核心和主要内容；明确了以廉租住房和经济适用住房作为解决低收入住房困难家庭的主要保障方式。2007年底，新的廉租住房保障办法和经济适用住房管理办法以及财政部关于廉租住房保障资金管理办法相继出台。一系列政策的相继出台，促进了中国住房的市场化进程，逐步改善

12、了城乡居民的住房条件。3城乡居民住房现状经过30年的改革，中国在改善民众的住房条件方面取得了巨大进展。城乡居民家庭的住房面积保持着较高的增加速度，在1978-2006年期间，城镇居民的人均住宅的建筑面积增加了4倍，人均年均增加面积为0.73平米；同期城镇居民的人均住房面积增加了3.8倍，人均年均增加面积为0.81平米。自1998年住房制度全面改革以来，住房市场得到了长足发展。到2007年，中国城乡住房资源总量已达420亿平方米。其中，城镇住房总量达120亿平方米。尤其是进入21世纪以来，城乡每年新建住宅13亿平方米，其中，城镇每年新建6亿平方米左右；住宅投资年均增长19.8%。与此同时，城镇居

13、民的住房条件也得到了明显改善。城镇居民人均居住面积由1990年的13.7提高到2006年的27；同期农民人均居住面积由17.8提高到31 。三、城乡住房保障制度的框架与此同时，由于中国城镇住房市场价格的不断攀升，多数低收入及中等收入住房困难家庭无力依靠自己的力量解决居住的问题变得日益突出，而政府住房保障力度不足，造成了这部分群体住房困难问题一时难以解决，成为当前中国面临的一个社会问题。中国政府意识到住房保障制度不足带来的民生问题，将住房保障制度建设提到了议事日程，目前城镇住房保障制度的基本框架已经基本形成，主要由救助型保障（主要是廉租住房制度）、援助型保障（主要是经济适用住房制度、辅之以限价商

14、品房制度）以及互助型保障（主要是住房公积金制度）构成。1现行救济（助）型住房保障制度所谓救济（救助）型住房保障制度，主要是以减贫为目标，对那些基本无能力自行解决住房的家庭或群体提供基本的住房，属于政府兜底性保障。中国救助型住房保障主要以城镇廉租住房制度来体现，向具有城镇户口的经济困难家庭提供租金低廉的普通住房。其保障对象包括两类，一类是特困家庭，主要是残障人员、孤寡老人和丧失劳动能力的人群中的住房困难家庭；另一类是低收入的困难群体，是指虽有劳动能力，但家庭月收入只能略高于当地最低标准线的住房困难人群。具体保障方式包括发放租赁补贴、实物配租以及租金核减等。到 2006年底，全国已有512个城市建

15、立并实施了廉租住房制度。全国累计用于廉租住房制度的资金为70.8亿元。累计已有54.7万户低收入家庭通过廉租住房制度改善了住房条件。其中，领取租赁住房补贴的家庭16.7万户,实物配租的家庭7.7万户,租金核减的家庭27.9万户,其他方式改善居住条件的家庭2.4万户。2 . 援助型住房保障制度所谓援助型住房保障，是指政府对没有足够能力自行解决住房的家庭实施住房实施援助的制度。由于被援助对象的自我能力的差异，援助性政策和补贴程度针对不同对象有所差别。保障方式主要是通过经济适用住房制度和“限价商品房”政策.经济适用住房是指政府通过给予价格优惠，限定套型面积，按照一定标准建设，向城市低收入住房困难家庭

16、出售住房的保障制度。限价商品房则是采用政府组织监管、市场化运作的模式，在土地供应时就限定其房屋套型和房价，并采取竞地价、竞房价的办法，以招标方式确定开发建设单位，并面向城镇中低收居民供应的政策。两种政策的出发点是一致的，即通过政府的政策优惠降低房价，使得中低收入人群有能力购买住房。目前，中国的援助型住房是以经济适用住房制度为主。这一制度发端于1994年，其性质和定位经历了一个逐步演变的过程经济适用住房制度随着住房制度改革的深化、住房市场化进程的加快和住房供应体系的发展，对供应对象和享受者的范围等在不断进行调整，但在具体执行中仍然存在一系列问题，需要逐步解决和完善。“限价商品住房”是近年来一些地

17、方出台的带有援助性的住房政策，是重点针对城镇中低收入和中等收入等“夹心层”人群推出的具体援助性政策。从实践看，这一政策设计尚不完善，各地执行情况差异较大，而且实际操作运行中并不尽如人意，尚属探索中的住房政策。特别是随着市场房价的变动（主要是价格回调时），限价房的作用已不明显。3. 互助性住房保障制度所谓互助型住房保障，是以住房主体间的互助为主要形式，政府给予一定支持的住房保障制度。中国的住房公积金制度是其中的一种形式。住房公积金制度的基本内容，是由用人单位和职工分别按相同比例共同缴付公积金，并设立职工个人帐户，专款专用。归集后的公积金由政府主导和监管下的公积金管理委员会负责制定管理制度，由各地

18、公积金管理中心负责具体运作。国家对公积金免征个人所得税。归集的公积金可按规定用于缴付人的购房贷款，贷款利率低于商业银行旁通住房贷款利率。目前住房公积金的运行和管理主要由国务院住房公积金管理条例（2002年3月修订）规范和约束。截至2007年6月底，全国城镇参加住房公积金制度的职工累计超过1亿人，归集公积金累计超过14000亿元。职工购建住房和退休等支取了近5500亿元，发放个人住房贷款累计达7300多亿元，全国有4200万职工通过提取住房公积金和公积金贷款改善了居住条件。通过三种类型的住房保障政策，中国住房保障制度体系的框架已经初步搭建起来。四、现有住房保障制度存在的问题及解决中国住房保障制度

19、体系虽然已经初步搭建，但是在快速城市化发展进程中，在社会成员收入差距逐渐拉大的背景下，现有住房保障制度框架本身运作以及保障范围等方面还存在许多问题，亟待完善和制度创新。1.廉租住房制度在实施中的问题救助性的保障，特别是廉租住房保障，主要解决低收入家庭住房问题，它构成了反贫困政策的一部分。根据中国实际情况，低收入群体主要包括三类人群：一是城镇中的低保家庭，多是孤寡老人、残障人员和丧失劳动能力者，这部分人群不可能拥有住房的自我改善能力；二是低收入家庭，其家庭收入通常只能满足基本吃、穿、用，且存在较为严重的住房困难和缺少住房改善能力；三是农村流动人口，以农民工为主体的农村流动人口到了城镇就业以后仍处

20、于低收入人群。这三部分群体应是住房保障制度中的救助性保障的主要对象。援助性保障，主要是解决具有一定购买能力的中低收入家庭的住房问题。随着中国经济的发展，中低收入水平家庭所占比重将不断提升，将是中国扩大内需和社会稳定的重要支柱。政府应在政策上保证援助性住房的供应量，有力调控供给房屋价格，通过贴息、减税、贴租等多种方式，使这部分家庭买得起房，扶植其解决住房困难问题首先，制度覆盖面小。从实施廉租房的城市来看，截止到2006年，全国有70个地级以上城市及大部分县（市）没有建立廉租住房制度。从保障对象来看，各地普遍将住房保障对象界定为城镇低保家庭，未能实现应保尽保。据2005年建设部、民政部对低保家庭住

21、房的调查显示，全国符合当地廉租住房保障条件的有443.9万户，但仅有34.1万户家庭得到了廉租住房保障，占符合条件家庭总数的7.7%。到2005年5月，北京市城八区共有1.4万户家庭享受到廉租住房政策，仅占城八区户籍人口的1%，一些远郊区县还没有实施廉租住房制度。2007年国务院24号文件发布并实施后，各地廉租住房制度实施速度加快，覆盖面明显扩大。其次，缺乏稳定的资金渠道。特别是财力薄弱的西部地区住房保障资金严重不足。据2005年建设部会同民政部对全国低保家庭调查显示，西部12省、市（区）户均面积45 以下的低保家庭有150万户，其中仅有5.8万户低保家庭享受到廉租住房保障。第三，保障机构不健

22、全。目前大部分市、县没有设立明确的廉租住房管理部门，没有配备专职人员。尤其是基层管理力量薄弱，职能不明确，没有独立的部门对保障性住房进行政策宣传、入户调查、审核公示等基础性工作进行管理。从而导致了低水平的基础管理工作，以及必要的房屋权属系统和个人诚信系统的缺失，无法准确界定住房保障对象的收入和住房状况，影响了保障政策的有效性。第四，住房保障法律体系不完善。针对低收入家庭的政策不完善，法律体系不健全。已出台的部门规章尚不能有效地保障低收入家庭的住房权益。目前廉租住房制度实行货币补贴和实物配租相结合的保障方式。货币补贴是指各地方政府向申请廉租住房保障的城市低收入住房困难家庭发放租赁住房补贴，由其自

23、行承租住房。实物配租是指政府向申请廉租住房保障的城市低收入住房困难家庭提供住房，并按照规定标准收取租金。在这两种方式中，必须坚持主要以实物配租为主来来改善低收入家庭的住房条件。当务之急是增加廉租住房的供应量。对于廉租住房紧缺的城市，通过新建和收购等方式，增加一部分廉租住房实物配租的房源。用于实物配租的廉租住房建设模式，也应探索政策创新。廉租住房并不一定全部要由政府出资兴建，可探索由社会投资者兴建，政府以合理价格长期反租的方式用于廉租房，其实质是运用财政资金的杠杆作用，在实施保障中发挥四两拨千斤的效果。只要政府长期反租的租金高于同期银行利率，这种方式就具有现实可操作性。对于社会投资者而言，这种投

24、资具有长期稳定收益的特点；对于政府而言则无需集中投入大量资金就可获得用于配租的实物廉租房源。 2.经济适用住房制度实施中的问题(见第二节)3.住房公积金制度互助性体现不足经过十几年的住房制度改革实践和住房市场的发展，住房公积金制度运行的条件和环境发生了重大变化。一是在住房从实物福利分配向市场化转变过程中，通过普惠制的补贴方式增加城镇居民购房能力的初始目标已经基本实现；二是多层次的住房保障体系框架已经初步形成，不同层次的家庭和人群都有相应的保障制度覆盖。与此同时，随着住房制度改革的不断深化、房地产市场的快速发展，住房公积金制度也逐步暴露出一些问题，其中最大问题是它的互助性作用未能体现出来，不能起

25、到对低收入人群的住房保障作用，反而扩大了收入分配的不平等。由于住房公积金的缴存额是与个人工资收入挂钩，是与单位的效益相关的，在收入差距不断扩大情况下，按工资收入归集的公积金比例中国家（免征个人所得税）、雇主（与个人按同比例归集，目前已提高至12%）给予的补贴的差距也在拉大，职工之间公积金缴存水平高低悬殊，高收入职工受益多于低收入职工，而对提高低收入职工的购房能力作用不大。而高收入职工大多已有自己的住房，住房公积金成了一种变相的住房补贴，而从中受益最多的是高收入职工，因而扩大了城镇内部收入差距。 另一个问题是，政策覆盖面不够。尽管，政策规定“有条件的地方，城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴

26、存住房公积金；城镇个体工商户、自由职业人员可申请缴存住房公积金，月缴存额的工资基数按照缴存人上一年度月平均纳税收入计算” ，但是，目前情况下，许多小型私营企业雇员等中低收入者由于就业状况而没有建立账户或建立账户但不缴纳住房公积金。他们的工资中缺少应有的住房消费资金部分，同时也失去了申请住房公积金贷款的基本条件，这就使得最需要政策支持的人群反而处于政策覆盖面之外。4.保障人群覆盖不全面首先，进城务工农民工及其家庭亟待覆盖。农民工的住房问题正逐步受到中国政府的关注。2008年1月，建设部和国家发改委等五部委联合发布了关于改善农民工居住条件的指导意见的通知（建住房2007276号），要求在政府的大力

27、支持下，多渠道改善农民工居住条件。一方面，现阶段用工单位应是解决农民工住房的主体，要广开渠道，为所用农民工提供符合基本卫生和安全条件的居住场所，并逐步改善其居住条件。可采取无偿提供、廉价租赁等方式向农民工提供居住场所，应充分利用自有职工宿舍或通过租赁、购置等方式筹集农民工住房房源。在符合规划的前提下，可在依法取得的企业用地范围内建设农民工集体宿舍。农民工自行安排居住场所的，用工单位应当给予一定的住房租金补助，并可在劳动合同中予以明确。另一方面，有条件的地方，可以比照廉租房建设的相关优惠政策，建设符合农民工特点的住房，以农民工可承受的合理租金向农民工出租。另外，积极引导和鼓励城乡结合部居民向农民

28、工出租住房。总体看，中国已经有超过1.4亿的农民工，中国城市化率正以每年超过1%的速度提升，从长远来讲，这意味着数量巨大的农民工将要逐渐被融入和吸纳到城市。然而，现行住房保障制度体系未能覆盖进城务工的农民工及其家庭，仅是原则性的规定多渠道改善农民工居住条件，并且是以地方政府和用工单位建设提供集体宿舍为主。农民工的住房尚无明确的保障制度安排和具体的政策措施，从长期战略规划角度，提供与城市化进程相适应的农民工住房保障，仍是一项亟待解决的问题。其次，中等收入水平家庭住房困难缺乏保障。对住房困难的中等收入水平家庭是否应纳入住房保障制度存在争论。有一种观点认为，中等收入水平者有一定能力，应该通过市场解决

29、住房问题，如果将中等收入水平纳入住房保障，政府的保障压力会比较大，因此政府不能也不应将中等收入家庭纳入保障范围。问题在于，中国房地产收入价格上涨幅度远高于中等收入群体的收入水平上涨幅度，单纯依靠中等收入水平家庭自身无力解决住房困难。按照国际惯例，房价收入比4-6倍比较合适，如考虑住房贷款因素，住房消费占居民收入比重应低于0%。中国房价收入比远高于此。据调查，全国大部分大中城市房价收入比均超过6倍，其中北京、上海、沈阳、贵阳、南京、广州、大连和西安等城市都超过了10倍。现行体制下，土地产生的资产性收益和大部分税费基本归地方所有。因而，一方面，地方政府以地生财，高度依赖土地收益，依靠房地产投资来带

30、动当地经济发展，并通过土地收益、房地产税费来直接填充地方财政。有数据表明，2001年至2003年间，中国地方政府的土地出让收入为9100亿元，约占同期全国地方财政收入的35%；2004年全国土地出让金高达5894亿元，占同期地方财政收入的47%；2005年，在国家收紧地根的情况下，土地出让金总额仍有5505亿元；2006年，全国土地出让总收入为7677亿元。土地出让收入成为地方政府的第二财政 。另一方面，地方政府在获益小的保障性住房建设中缺乏积极性。据统计，地方政府供应中低收入的经济适用住房建设投资数量一直较小，2004年，全国经济适用住房投资就开始出现负增长，占房地产开发投资的比重由上年的6

31、.1%下降到4.6%，2005年至2007年，比重均仅占总投资的3%左右 。由此导致的结果是，地方政府在房价上涨中，通过土地净收益和各种名目的税费获益很大；开发商从地方政府手中获得土地使用权后，将这笔费用转嫁到购房者身上，抬高了住房消费的门槛，导致房价节节攀升；同时，保障性住房供应数量有限，杯水车薪，中低收入水平的住房困难问题难以解决。第二节 经济适用房一、经济适用房的定义和历史发展 （一）含义所谓经济适用住房，是指纳入政府经济适用住房建设计划，建设用地实行行政划拨，享受政府提供的优惠政策，向城镇中低收入家庭供应的普通居民住房。（二）历史发展1.起源时期20世纪五十年代起人民政府在北京新建了大

32、量的住宅，一般为六层楼立体式水泥建筑。当时的说法是“新建的楼房，美观大方，经济适用，有现代化的市政设施。并在住宅区里配置了商店、学校、托儿所、医疗站等生活福利设施。”2.酝酿时期1991年 经济适用房是我国在房改过程中为适应新的经济形势、由政府推出的新型房产种类，是适合中低收入家庭承受能力、具有社会保障性质的商品房。早在1991年6月份，国务院就在关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知中提出：“ 大力发展经济适用的商品房，优先解决无房户和住房困难户的住房问题 ”。3.启动、开建时期1997、1998年是房改的关键时期，也是房地产行业的起步时期，当时的商品房价格同以工薪阶层为主的中低收入者

33、的经济承受能力差距甚大。国家为了解决中低收入家庭住房困难和启动市场消费，经济适用房于1998年适时推出了，用以解决中低收入家庭住房问题。 4.高速发展时期从1998 年经济适用房开始兴建以后，全国各地的经济适用房在短短几年内如雨后春笋般快速发展，房价的相对低廉，逐渐成为中低收入家庭住房的重要选择。无论从开工面积和项目数量都在成倍增加，经济适用房迎来高速发展时期。5.质疑时期 2005年-2006年 （1）经济适用房小区出现大量闲置“豪宅”，已售经济适用房呈现“高租售率”。 （2）经济适用房都这么难买！凌晨4点排队老大爷买不到经济适用房。 （3）经济适用房小区出现大量有钱人，奔驰，宝马屡见不鲜。

34、6.转型时期2006年8月，建设部称，经济适用房将一改以往出售的形式，面向低收入人群出租。租赁型经适房将是未来发展方向。廉租房、租赁型经适房及限价商品房三者将共同组成实物型的住宅保障。二、经济适用房运行过程出现的问题 经济适用住房制度在中国住房改革的不同阶段承担了不同的任务，一定程度上促进了住房改革的顺利进行。然而，由于改革初期对住房改革和市场发展的判断以及由此做出的制度设计与后来的实践发展有较大出入，因此，在经济适用住房制度实施过程中，一些问题凸现出来，社会反响比较强烈：首先，供应持续减少。随着土地和房地产市场的快速发展，城市土地和住房价格不断攀升。部分城市出于经营城市的考虑，为了提高土地出

35、让收益，对落实经济适用住房政策不积极，导致各地经济适用住房建设持续减少，投资规模及供应总量持续下降。1998-2003年，全国经济适用住房累计竣工面积4.77亿平方米,解决了600多万户中低收入家庭的住房问题。但到2004年，全国经济适用住房投资出现负增长，占房地产开发投资的比重由2003年的9%下降到6.8%，不少地方甚至停止建设。2005年，经济适用住房投资额为519亿元，占房地产开发投资比重下降到4.8%，为1998年以来最低（见表9-5）。特别是一些大中城市，符合当地居民需求的经济适用住房供应严重不足。2007年后，经济适用住房供应有明显增加。其次，供应过程中存在不公平现象。按最初的制

36、度设计，经济适用住房供应对象是中低收入城镇居民家庭。但在实际操作过程中，由于定价较高、支付能力和运作不透明等原因，有相当部分出售给了收入偏高甚至是高收入家庭，他们从中获得的住房资源甚至超过了最困难的廉租住户，导致政策优惠未能真正落实到那些最需要保障的家庭。据一位业内人士表示，如果严格执行国家开发经济适用房的政策，真正面向中低收入阶层，开发商的利润较之商品房太少，因为在开发中，有的优惠政策落不到实处，管理部门伸手太多，费用摊派频繁。而以经济适用房名义，开发面向高收入阶层的楼盘，则可“名利双收”。 而事实也是如此，近来开盘的一些经济适用房面积大多在一百多平方米以上，大至两三百平方米，价格更是使中低

37、收入者望而却步。而实际的需求却并非如此。有项对北京、上海等5个城市的居民进行的调查显示，60的人认为经济适用房的价格过高。有调查说，在北京，近70的购房人需要的是30万元以下的住房，希望经济适用房面积在100平方米以下的比例超过了90，而目前的经济适用房60以上的房价在30万以上。第三，管理不到位、布局不合理。由于地方政府对经济适用住房建设缺乏动力，造成了对经济适用住房建设疏于管理。在操作过程中，一方面购买对象界定模糊、审查把关不严，出售和管理程序不透明；另一方面，经济适用房建设标准缺乏控制，许多城市80平方米以上户型占多数，有的甚至高达100-150平方米，已远超出基本保障的范围。此外，一些

38、地方从土地收益和降低价格等方面考虑，将经济适用住房建在城郊结合部，交通不方便，配套设施不完善，居民就业、交通、入学成本大幅提高，整体生活水平下降。经济适用住房制度是解决具有一定购房能力者购房困难的重要途径，然而，在实施中，出现了实践与政策初衷背离的现象。针对经济适用住房制度及实施中存在的问题，中国政府对经济适用房的有关政策也做出了一些调整，但是从根本上消除经济适用房分配所带来的不公平问题还成效甚微，还需要不断探索和完善。从经济适用住房保障方式的推陈出新来看，一是要探索运行模式和退出机制的创新，即由开放式退出方式（在住房市场上出售）向准封闭运行模式和退出机制转变，即在交易过程中以政府回购为主，使其保障性质更加突出。即使可以上市交易，也应规定更为严格的条件，且需将交易所得的相当部分收归政府，用于新的经济适用住房建设。二是应探索经济适用住房补贴和援助方式的创新。现行的经济适用住房是以补砖头为主，即对开发建设环节的补贴。应逐步探索“补人头”的方式，即直接向保障对象提供补贴。在这方面，实践中已经有一些探索。“补人头”方式的好处是易于操作、公开透明、政府一次性投入相对较少，且退出机制易于实施。从长期目标来看，