浅析药品监管执法中对违法自然人的处罚问题

1、浅析药品监管执法中对违法自然人的处罚问题四川XX市中区食品药品监督管理局黄良义【摘要】在药品监管执法过程中，行政处罚是维护药品市场正常秩序、保障人民用药安全的一种最有效的行政法律手段。然而在执法实践中，违法主体大多数却是自然人，由于自然人本身具有的一些特征，使执法人员在执法过程中的处罚难，执行更难等问题越来越严重。如何和以怎样的方式对违法自然人进行处罚？加强对自然人违法行为的有效监管，探索建立对自然人不履行行政决定的后续监管，是当前药品监管贷部门面临的重要难题。本文尝试分析部分问题的原因，探讨对策，以期对解决该问蜜题有所裨益。【关键词】好药品监管行政处罚执法违法制自然人处罚问题随着我国秽法律制

2、度的不断完善，特别胬是自2001年12月1日中华人民共和国药品管理法实施以来，我国药品监笙管不断朝着良好的方向发展薰，药品经营越来越规范，人古民群众用药安全得到进一步珧保障。但是，在药品监管执烊法过程中也出现了一些问题臊。据我局近两年行政处罚案泶件统计，90%以上的违法主体都是自然人，且呈上升脒趋势。而在对违法自然人的蕈处罚上，一是没有后续保障曩，如果自然人不接受处罚则无他法，二是对事不对人，喉执法没有威慑力，比如对无勾证药店、无证经营药品的个汗体户等违法行为，一般只是拆强行取缔或暂扣物品，对违禧法行为人没有任何制裁手段气，以至于我国每年都会沉积瓤大量的待执行案件，如何和崂以怎样的方式对违法自

3、然人顷进行处罚？怎么破解对违法碣自然人执行难等问题？本问痤将就这些问题做浅显探讨。一、药品监管执法中对违尬法自然人的处罚现状药品缑监管执法中违法自然人的特点随着我国市场经济的深藩入发展，药品市场也呈现出讵复杂化和多元化，许许多多）自然人以各种各样的方式参与其中。这一方面为药品市苴场的良性发展注入了新的、饫更多的活力，另一方面也为昴药品监管带来了更多的、复搐杂的问题。他们中大多数人善的行为自觉或不自觉的已违膈反了药品管理法，比如憬无证经营、药品虚假广告、耩暗中给予、收受回扣等现象蝇已在生活中屡见不鲜。由于瓠其不仅具有自然人的共性，使而且具有与其他违法主体更芋鲜明的特点，所以形成了执法中的难题和被

4、动。1.镗普遍性。伴随药品市场的开岗放，越来越多的人在从事着助药品的生产、加工、销售等麟活动。其中从事药品销售的茧自然人最多。由于我国相关娘法律法规还不够完善，人们煜从事药品经营活动的方式也锱多种多样。面对着日趋激烈库的市场，许多人为了追逐利润，不惜违法、违规操作，鹬如现在相当多的经营者将药辇品直接贮存在自己的家里或槊租的子里等。据我们调查统窀计，在无证经营药品案的违伶法主体中，95%以上的都嫫是自然人。2.动态性。白在药品监管执法中违法自然尔人多表现为时间上、空间上冫和性质上的不确定性，呈动态性的特征。而今，在我国通过行政执法行为规范的“孥人”有两种，一类是法人，魄一类是自然人。前者是依法孀

5、成立，其产生、运作、消亡稃有严格的法律限制，由于其有必要的财产和经费，在涉及罚款等行政处罚，执行机关可顺利完成。自然人是基蕨于自然规律出生的人，包括芒公民、外国人和无国籍的人，具有主观能动性和趋利避烬害的本能，往往会想方设法纫逃避违法行为产生的法律责枪任和后果。另外，我国是以箧户籍管理作为自然人管理的甾主要方式，随着市场经济的发展，人们依赖于计划和户驴籍所能得到的供给已不复存旖在【1】。市场经济为人们柙提供了一个广阔的发展空间聒，人们不在拘泥于一方、一勃地，而是积极走出去，甚至颅走向异地他乡。这种流动上返的不确定性更具有不可预测绮和判断性，极大地增加了药啉品监管的难度。3.反复抵性。由于自然人

6、本身法律意煦识淡薄和整个社会客观原因绳，大部分的违法行为呈多发性、反复性和经常性，自然撬人往往在被外力纠正或教育鼓以后，常常会重蹈覆辙。如八无证销售药品行为，药品监殓管部门始终未能彻底解决。糜由于其没有固定场所和时间荭，逃避监管容易，加之当前嫔药品市场利润不菲，所以反镇复性较大。4.隐蔽性。主要体现在其从事药品经营潆活动中身份、场所和财产的隐蔽性。药品监管执法中的违法自然人以前往往是某一湍医药公司的销售人员，脱离谍该公司后，积极利用以前积蒽累的各种有形、无形资产来蚶进行药品经营活动。其在公共场所利用的身份具有很大寄欺骗性，其选择的活动场所馘更加不为人所知。当被药品撅监管部门发现后，马上转换桀身

7、份和场所，即使对其进行饕处罚，涉及的金额也比较小敛，具有不可确定性。一方面猫主要是因为其财产形式的复髂杂性和诸多复合财产的存在篾，另一方面是自然人对其财妞产处理的随意性决定的【2】。药品监管执法中违法盖自然人的违法成本药品监缝管执法过程中，大多数违法自然人所涉及的金额尚不构成刑事案件。其在进行药品殿经营过程中往往以较低成本疲去获取最大利润，一旦被处罚，其所获利润将大打折扣鲮甚至亏空，所以他们就会无擐形中有违法成本的预算，从娠中我们可以试着构建这样一业个违法成本的经济模型，即知：=【/(1+R)掉T】。其中指违法自然亡人在其从事药品活动期间总挹收益的现值，Y1指每年的觐收益，C1指每年的违法成墒

8、本，R为折现率，T代表年丹份，T=1.2.3根据对违法自然人的理性分析铴，当0时，他们就有改变现有硬件、软件及经营状惮况等的条件，很少会做出违禽法活动，只有当0或者裔=0时，他们才会做出违梵法活动这种选择。当前药鹕品监管执法中对违法自然人烛的处罚现状当前药品监管檄执法中对违法自然人的处罚葬现状，一句话，难以到位。宴从法律法规对当前药品监管滦执法中对违法自然人的法律责任设置来看，药品监管部要门主要是实施罚款行政处罚誉。如药品管理法、药峙品流通监督管理办法等涉漾及无证经营、销售假劣药品、贮藏条件等的药品法规，所有的违法行为的条文都设定了罚款的法律责任。在现聱实执法中，罚款处罚对企业蛾法人和其他组织

9、的监管非常有效，可以起到制止违法行为的目的。因为法人或其他滗组织违法有固定的经营场所芴，流动性小，可以通过实施雁行政处罚程序，申请法院强漉制执行手段达到管理目的。吃但自然人实施药品违法行为后，由于执法人员没有后续孩强有力的执行措施，基本难以实行对其的罚款处罚。一萍方面，执法手段限制，法律娆法规没有赋予执法人员任何泽有效手段来管理自然人。比如某人未经批准，擅自在城峋乡集市贸易市场设点销售药品，涉及金额少，未构成犯秀罪，按药品管理法、曾中华人民共和国药品管理法喹实施条例规定，依法予以湾取缔，没收违法销售的药品仆和违法所得，并处违法销售的药品货值金额二倍以上五掌倍以下的罚款，执法人员发逻现后，该违法

10、行为人根本不理踩，罚款没钱，取缔、没隅收后我再来，这时候执法人揠员不能强制其离开，也不能醛暂时限制其自由带回机关处斤理，没有任何有效措施来对纱其进行管理。另一方面，流动外来自然人成为最难以管醺理的群体。而且处罚到位的膻主要是户籍人口违法的情形葭，也就是说，对外来流动人居口违法行为，处罚到位的情琚况几乎为零。对自然人处助罚不到位，不仅是执法手段分缺乏，还涉及行政法规执行阢体系、药品监管体系、自然偈人主观认知程度、社会客观佯因素等方面因素综合导致。二、药品监管执法中对违法自然人的处罚问题由于违殍法自然人的特点和当前相关溅法律法规的不够完善，药品奋监管执法中对违法自然人处枕罚出现的问题越来越多，笔者

11、归类后，大概包括以下几种：1认识的误区：在傅药品经营过程中，许多人对藕相关法律、法规了解不够全祟面，同时为了节约成本，他栊们中大部分人都是从厂家或裨经销商手里购进后，贮存在廨自己的或租住的房屋里，然獒后销售给药店或个人。他们翦认为：只要是从正规的厂家揞或有资质的经销商那里购进星，购进手续齐全，销售给有资质的药店或个人就是合法侮的。违法行为人有这样的认板识，从内心深处没有认识到坯自己行为的违法性和社会危犀害性，执法人员在查处时，跫自然碰到的阻力也就非常大驺。不但违法行为人不主动配蓐合执法，有时纠缠、拒绝、蹄阻碍甚至暴力抗法的事件不码断发生。这种认识不仅包括违法自然人，而且另外许多节人也这样认为，

12、在执法部门蝣打击违法行为的时候，他们柽会说：“人家不偷不抢，也饵是维持生活，太不应该了！螬”彻底否定药品监管执法人榨员的执法行动，助长了违法行为人的底气，甚至形成帮弗派性、有组织、涉黑的销售叶团伙，造成监管更难到位。2.死灰复燃现象严重：由于自然人流动性相当大，隐洞蔽性高，当其面临处罚后，往往采取拖、欠、走，甚至椰改头换面重来，与执法人员抱开展“游击战争”。加之其嘣成本不高，被执法人员查获后，对其致命的罚款难以完鲕成，暂扣和没收其低廉的药血品或违法工具对其没有任何泥影响，死灰复燃现象严重。3.调查取证困难：违法自稔然人被查获后，往往想尽一晦切办法尽可能的“趋利避害”。不配合调查，主动消灭沿证据

13、等事情经常发生。由于饱其在从事药品经营活动中身醑份隐蔽、场所不固定以及财剃产关系错综复杂等因素，执语法人员对其立案后的调查取叟证可谓困难重重。所以当行估政相对人违法时，其不配合调查取证的，法律上没有规定强制措施，就会很难取得有效的证据，也就很难对违采法行为人进行相应的行政处朝罚【3】。4.处罚限度苣很难把握：当前相关法律法薯规对违法行为行政处罚的方崇式主要是教育、取缔、没收鞘药品及其违法所得并处罚款叮。由于药品在流通中市场差壮价很大，法律法规规定的罚褪款在一定范围内，执法者在樗对违法自然人进行处罚时，臂如果处罚稍重，就会面临执韧行难的结果，处罚过轻，就鹊难以达到执法效果。加之许讴多违法自然人的

14、违法成本都严比较低，从人性角度考虑，澈他们也要继续生活或生存，拱所以行政处罚既要起到打击铡违法行为的作用又要体现以嚏人为本的思想，这个处罚限惨度让执法人员左右为难。特别是当面临处罚时，许多违论法自然人都会找各种理由减暗轻甚至减免处罚，这时我们琮的执法人员一定要冷静，一宴定要依法办事，绝不能轻信当事人或其亲属提供的医疗铅证明等，而且要特别警惕和肺防止不法之徒弄虚作假，使当事人逃脱法律的制裁【4投】。5.法律法规有待完罗善：药品监管执法中，有些莅法律法规规定的法律责任处盥罚种类及幅度存在“弹性”虏过大，特别是处罚金额方面镭更为突出。有的违法行为甚至没有明确条款规定。加之斛违法自然人的特点和网络关渔

15、系复杂，造成了在对违法自靥然人进行处罚时，对一些个人造成的违法行为如何确定甑违法责任的主体，较难把握难【5】。另外，执法部门进训行执法时，由于没有规范使疃用自由裁量权，也易引起执蹬法不公正。6.执行难：黑而今，在药品监管行政处罚蹲执行方面，存在的困难是最驿大的也是最复杂的。因为“在行政处罚程序中，简易程序的适用不是随意的。”【6】所以自然人违法后较少嫱适用简易程序，大多数都是嬗立案调查后再依据相关法律目法规进行处罚。由于违法自扌然人的特点，调查取证时间往往较长，过程相对较复杂狙。在这一期间，违法自然人佃及其网络关系会根据不同情悃况作出不同的选择：如果处罚相对较重，他们往往会选价择逃避甚至逃跑的

16、方式，执法部门在执行时，对没有固搂定场所或人去楼空的违法自虻然人只有“望楼兴叹”；如浚果处罚对其来说可以接受，啶他们就以各种理由缓缴或者鸱少缴，还要动用一切关系进孵行说情等，这时执法人员面临的来自各方面的压力很大笄，行政处罚的完全履行往往啡是一个漫长的过程，许多甚曾至可能不了了之；如果处罚的过轻，那么执法的目的难以琚达到。在行政处罚难以执独行下，如果请求法院强制执馨行，由于自然人自身的特点和立法上的原因，导致法院侏在执行工作中普遍存在人难找，财产难查的现象【7】踵。三、对策与建议1.怔完善相关法规和政策。有关部门要根据情势的不断发展颤与变化，及时调整，进一步楂完善相关法规和政策。在其戆完善过程

17、中，要充分听取民疆意，要结合基层执法部门面临的问题和行政相对人的困衷难，使执法人员做到依法行峭政、罚有所依，使违法自然人得到相适应的处罚并回归肪到遵纪守法的正确轨道上来鹾，既维护法律尊严又体现以坯人为本。2.加强引导和靓培训，实施帮扶。要改变过抱去只管执法的模式，建立健蛮全长效机制，对相关自然人樯进行正确引导和相关法律法懑规的培训。药品监管部门每冀年抽出一定的经费作为这方盈面的固定支出，以最大限度栲减轻他们的负担。对特别困诠难的人实施帮扶，引导其走柰上正确经营、市场决定的轨辽道，构建和谐药品经营关系域。3.构建严密监管网络拒，落实责任追究制。目前乡镇没有药品监管机构。为此囫，必须整合资源，根据

18、区域擒实际，进一步构建严密的药品监管网络。保证药品监管政令畅通。并依靠行业组织坳和其他资源补充监管体系的蠼不足，形成纵向齐动、横向簦联动，增强监管效能。特别帑是针对城乡结合部，必须开兄展专项检查，加大监管力度准。同时，进一步建立健全罱责任追究制。实行领导分区蒗、执法人员分点等责任机制灿的落实，使监管无盲点、有违续化进行。4.加强业务银培训，提高执法人员综合素劬质。建设一支政治坚定、纪律严明、公正无私的药品监牲管执法队伍，是实现药品监毡管行政处罚公正、公开的首阑要因素。执法人员的道德水平、文化素质、专业知识和佯法律知识水平的高低与执法浈水平密切相关，执法人员应司定期进行政治理论和政策法忻规的学习

19、【8】。并多读书竺、善读书、读好书，努力提灰高自身的综合素质。与时俱进，开拓创新，养成良好的思职业操守和职业道德，强化业务培训、规范执法文书，菰比如对送达回执等也应该加倍重视，因为“送达回执是卩行政执法中的重要文书，同镣时也是进行诉讼的重要证据事材料。”【9】同时，依据猾区域等情况的不同，进一步镏完善相关法律法规的培训机捶制。5.处罚与教育相结驿合，当场处罚与立案调查相鲎结合。处罚只是最后的手段椒，教育才是真正目的。在行丈政执法中，对违法自然人不仅要处罚，更重要的是对其湟教育。针对违法自然人的自舳身情况，合理使用自由裁量胨权，才能使处罚与教育有机壶结合，才能净化执法环境。戚对违法事实清楚、确凿而情艘节简单、轻微的违法行为适嗟用简易程序虽然是一种简捷貊、高效的行政执法措施【1啖0】。但由于违法自然人的特点，简易程序也许很难奏效，就必须考虑当场处罚与昏立案调查相结合，才有利于一维护执法部门的权威，才有慌利于破除违法自然人的陋习析，才有利于进一步净化药品市场秩序。6.实现“三祜个转变”，加强与其他部门歆的联动。要改变过去单纯注叙重业务工作的倾向，努力向行政执法转变，加强行政执坷法能力建设；要从单纯药品轴监管执法向综合执法转变，邃拓宽执法领域；要从突击检浠查向建立长效机制转变，进岵一步提高认识。同时，在执法前后，要加强与其他部门赔的沟通，形成多部门联动的瑁良好