把城乡一体化土地调查工作“统”起来

1、把城乡一体化土地调查工作“统”起来 doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016. 13. 114 我国的地籍管理规划中明确指出： 土地调查的任务就是促进 土地统一分类、统一调查、统一登记和统一统计，基本实现城镇 土地和农村土地的统一管理， 从而使土地管理现代化水平显著提 高。在土地调查中反复提到的就是“统一体系”。然而，由于历 史、经济和社会等多个方面的原因， 在当前的土地管理和土地调 查中，城镇土地和农村土地一直处于分开工作的状态。 不同的工 作人员从事不同区域的土地调查与管理， 造成了接边图形和统计 面积的困难， 部分偏远地区甚至出现了由

2、于土地调查数据不清造 成的权属混乱并产生纠纷的现象。 因此，在今后的土地调查和土 地管理中， 迫切需要实施城乡一体化的土地调查， 并在调查的过 程中制定和应用全国统一标准和精度， 逐步建立起城乡一体化土 地调查数据系统。实施“在内业上以图管地，在外业上以证管 地”的“高科技的地籍”管理方式， 就必须走一条管理规范、 科 学、严谨、适用的城乡一体化的土地调查之路。 1 统一城乡一体化土地调查工作的重要意义 1.1 有利于促进土地管理部门的统一和整合 最近几年来， 由于经济和社会等多方面的制约和限制， 以及 城乡土地资源存在的明显差异， 使得我国的土地调查工作被人为 地划分为农村土地调查系统工程和

3、城镇土地调查系统工程两项， 并且从事调查的机构和从事管理的部门各不相同， 这就使得调查 出现了数据重叠和图形接边上的矛盾， 同时还加大了管理的工作 量。统一城乡一体化的土地调查工作， 就是要对土地管理部门进 行统一和融合， 对土地调查工作进行统一规划与分配， 避免人员 的重叠与交错， 从而进一步提高土地调查人员的管理水平， 为实 现城乡一体化土地调查提供坚强的组织保证。 1.2 有利于促进户籍制度和土地整理工作有效进行 现在全国各个地区的经济快速发展， 经济水平持续上升， 城 乡统一的户口登记制度等政策逐步建立， 特别是城镇化的进程在 逐步加快， 城乡差异在逐渐减小。 土地利用状况和土地权属状

4、况 的变化每天都有， 国有土地和集体土地也是大量交错和结合， 城 乡区域的概念也在逐渐模糊。 同时， 近几年由于农村人口逐渐向 城镇人口转移， 很多农村人口逐渐定居在城镇， 这就无形地加快 了农村土地和城镇土地之间的相互流动速度。 再者，土地整理工 作的不断实施，就使得废弃的独立工矿用地有变成良田的趋势、 所属的建设用地有变为村庄的趋势。 因此， 统一城乡一体化土地 调查工作，加快建立一套科学合理、规范系统、行之有效的工作 程序和方法， 对提高土地管理工作的正规化水平， 促进户籍制度 和土地整理工作的有效进行具有重要意义。 1.3 有利于促进土地调查工作的综合性管理 在现有的土地调查管理模式下

5、， 农村土地和城镇土地调查的 侧重点不同。城镇土地侧重点是宗地， 而农村土地侧重点是地类。 实施统一的城乡一体化的土地调查就可以使农村土地在原来以 土地利用现状调查为主的基础上加强对土地权属的管理， 使城镇 土地在原来以土地权属为主的基础上加强对土地类型的调查。 同 时，在此基础上，在全国范围内建立一个可以应用于实际工作的， 信息资源较为完整、 准确度较为合理、 现实性较为良好的土地调 查信息库，实现数据、信息资源共享，可进一步促进城乡一体化 土地调查工作的综合性管理质量和水平。 2 统一城乡一体化土地调查的优势分析 2.1 一次调查，两套成果 在一套技术方案的指导下， 通过数字化的新型测量技

6、术， 使 用同一工作底图， 就可以得到关于土地利用现状调查、 土地权属 调查和土地条件调查的数据， 这些数据可以组成城镇土地调查和 农村土地调查两套成果， 这两套成果就可以极大地提高土地调查 工作的效率，从而达到节约土地调查成果经济成本的目的。 2.2 避免干扰，实现对接 地类图版与宗地的统一是城乡土地调查一体化的基础， 它为 同步进行地类管理与地籍管理提供了基础， 同时避免了对宗地和 地类利用电脑进行自动分析时出现的冲突、 交错和缝隙等。 从而 使得大数据在管理中实现无人工干预的自动验算以及纯自动化 的功能。 2.3 数据位置，保证一致 统一的城乡土地一体化土地调查的实施， 能够真正保证城镇

7、 土地调查与农村土地调查数据汇总在空间位置定位上与统计数 据结果上的一致。 2.4 数据对应，全面应用 建立城乡土地调查一体化数据系统， 实现城乡土地调查一体 化的管理模式， 就是全国的土地统计数据都建立在每一个图版的 准确的面积上。 并且通过城乡土地一体化调查可以逐步实现调查 和数据的对应化，数据可以直接应用于地籍管理、耕地的保护、 土地利用规划的编制、不动产登记等各个方面。 3 统一城乡一体化土地调查工作面临的主要问题 3.1 缺乏具有利用价值的数据，调查成果衔接性不畅 我国正在进行的土地调查主要包括土地利用现状调查、 土地 权属调查和土地条件调查，现有的三种土地调查在标准、方法、 技术和

8、制度等多方面都难以满足土地调查日趋变化的需求。 在以 往的这三种土地调查中统计出的数据甚至还经常会出现在范围 划分、 土地分类、 调查精度等方面与现实的土地需求相矛盾的地 方，因而对土地调查数据利用价值有较大影响。现在，二元体系 的城乡土地调查要逐步转变为一元体系的城乡土地调查， 从数据 上实现全面衔接， 这样才会有利于对城乡土地调查数据进行综合 应用和全面统计。 3.2 缺乏统一的数据坐标系统，调查 成果共享度不够 为了使全国范围内的土地调查可以更为有效地进行， 我国曾 经出台了第二次全国土地调查技术规程，这个国家标准和行 业标准的建立， 就为城镇土地调查和农村土地调查划分统一了分 类体系和

9、数据标准体系， 同时也为建立城乡一体化的土地利用数 据系统提供了方便。 但是在实际的工作中， 城镇土地数据系统和 农村土地数据系统在数学基础、 调查方式及精度、 地类分类编码、 比例尺、覆盖区域等方面存在着一定的区别，见表1，影响了不 同地区以及城乡之间调查成果的共享利用， 不利于城乡一体化土 地调查目标的实现。 3.3 缺乏统一的数据精度，调查成果应用值不高 通过调查分析， 由于调查方式的不同， 加上城乡土地一体化 调查精度的分区不够准确，导致农村土地调查的比例尺是1 : 2 000,而城镇土地调查的比例尺为 1 : 500。在现有的数据资料中， 农村土地调查的精度会更为粗略， 而且不同精度

10、间数据缺少相互 换算，很多因为精度不够而缺乏应用价值。 4 统一城乡一体化土地调查的方法和途径 4.1 建立统一的城乡一体化土地调查方法 城乡一体化土地调查工作应统一调查程序和方法， 严格按照 “三个步骤、五个阶段”进行，即按照先准备、再外业、后内业 的步骤，落实好准备阶段、权属调查阶段、地类调查阶段、地籍 测绘阶段和内业阶段的具体工作内容和标准要求， 做到调查工作 科学化、规范化。 （1）准备阶段：准备阶段主要包括人员准备、资料准备、 技术准备、组织准备。这是进行土地调查的基础，在这个阶段应 该对城乡土地一体化调查的精度和仪器精度有提前的运筹。 （2）权属调查阶段：权属调查阶段主要包括界址调

11、查、地 籍区、地籍子区划分、宗地草图绘制、宗地权属状况调查、填写 土地权属调查表等。 （3）地类调查阶段：地类调查阶段主要包括图斑调查、线 状地物调查、零星地类调查和填写土地调查记录手簿等。 （4）地籍测绘阶段：地籍测绘阶段针对调查精度不同，测 绘内容也会有所不同。 （5）内业阶段：内业阶段主要包括对外业资料进行整理和 对土地调查数据系统进行建设等。 4.2 建立城乡一体化统一数据库系统 基于目前国家对县级土地调查的数据管理和应用有着如此 迫切需求， 应用国土资源日常管理中的土地调查成果数据， 并保 证数据的权威性和真实性， 就必须要求土地调查工作在数据统计 方面建立并应用一体化的土地调查数据

12、库系统。 建设要以县级土 地调查数据系统为主，同时还必须规范并整合市（地）、省、国 家级土地调查数据，从而建立城乡一体化的土地调查数据系统。 城乡土地一体化数据的建设主要可以分成四个阶段。 第 1 阶段为 建库准备，第 2阶段为数据采集与处理，第 3 阶段为数据入库， 第 4 阶段为成果归档，具体过程如图 1 所示。 4.3 建立城乡一体化统一数据精度和标准 在城乡一体化的土地调查中， 最为棘手的问题是标准体系的 建立，一旦有了标准体系，一切问题都将迎刃而解。由于城镇和 农村的土地调查数据，在数据组成、数学基础、尺度等方面存在 差异，城乡土地一体化调查要对土地调查数据重新整合，从而实 现城乡土地调查数据在空间尺度、时间尺度和属性内容等多方面 的统一和衔接。城乡一体化