推进学校治理能力现代化：意义、重心与路径-2019年精选文档

1、推进学校治理能力现代化：意义、重心与路径我国各级各类学校正处在深化改革的过程中。现阶段学校深化改革的重要指向是推进学校治理能力的现代化。这种指向是由党的十八届三中全会所确立的全面深化改革的总目标所决定的， 也是由深化教育领域综合改革的现实目标与要求所决定的。在实践层面上，推进学校治理能力的现代化虽然有着积极的探索，但从总体上看，无论是推进的广度还是推进的力度也都有限，制约甚至阻碍推进学校治理能力现代化的种种因素还较严重地存在。 如何深入切实地推进学校治理能力现代化？这一问题需要进一 步认识与思考。一、深入认识推进学校治理能力现代化的意义推进学校治理能力的现代化， 对于深化学校改革和促进学校 发

2、展，同时对于深化整个教育领域的综合改革和促进教育发展都 具有极为鲜明而重要的现实意义。 对此，我们可以从如下两个方 面予以阐述：（一）推进学校治理能力现代化是推进教育治理体系和治理 能力现代化的关键之处和重心所在就推进教育治理体系和治理能力的现代化而言， 推进学校治 理和实现学校治理能力的现代化又特别重要， 至为关键。教育治 理是一种综合概念，它包含各级各类教育的治理， 包含教育的宏 观、中观与微观治理等方面。而无论是何种层级或何种类别的教育，其基本载体和主要渠道则是学校。这样，教育治理便必然包 含学校治理，并且也指向学校治理。在某种意义上，所有宏观的 教育治理都需要也应该为走向良好的学校治理

3、开辟环境和拓开 通道。学校治理乃是教育治理的灵魂所属、核心所在。离开了学 校治理，教育治理便成为无本之木、 无源之水，无所依归。因此, 推进教育治理能力的现代化，不能不包含并重点指向推进学校治 理能力的现代化。改革开放至今，我们之所以要不断变革传统的 教育管理，从而走向教育治理，正是为了克服过分浓烈的行政化 倾向，使各级各类学校能够真正具有办学自主权，成为真实的办学主体。正是在这种意义上，推进教育治理体系和治理能力的现 代化，乃是最大限度地释放和激发学校作为共治主体的积极性与 能动性，使学校自主治理成为教育治理的主旋律。由此，我们可 以这样认为，推进教育治理体系和治理能力的现代化，其根本着眼点

4、是推进学校治理能力的现代化。（二）推进学校治理能力现代化对于深化学校改革和促进学校的新发展具有极其重要的现实意义首先，推进学校治理能力现代化是深化学校改革和促进学校 发展的现实要求。在我国教育领域的改革中， 宏观层面的教育体 制改革一直在着力推进，并且不断取得明显成效。 实行中央与地 方分级教育管理的管理体制改革， 实行公办教育和民办教育共同 发展的办学体制改革，实行以政府财政投入为主、 多渠道筹措教 育经费的教育财政体制改革等，都成为宏观管理体制改革取得明显进展或突破的标志。在学校层面，学校内部管理体制改革和教 学改革也一直在进行，也同样取得了一定的成效。另一方面，学 校改革的进展并不顺利，

5、改革的阻力犹存、困难犹在。其中突出 的问题在于，当前我国各级各类学校实行的依然是科层化管理， 缺乏依据教育规律和学校特点的科学化与民主化管理。广大教师与学生主要是作为管理对象而存在， 他们在学校管理中应有的主 体性没有得到较好的展现。在人才培养方面，绝大多数基础教育 学校还固守传统的应试教育模式， 创新人才培养模式的呼声虽然 在不断高涨，但实践中依然不见学生学习主动性和创新性的高 扬。此外，学校封闭式办学的状况仍较严重，学校与政府的关系 主要是纵向的管理与被管理的关系， 而学校与社会相互隔离的状 况也没有得到较好的改善。这些问题的存在，表明学校改革任重 而道远。它成为需要大力深化学校改革的缘由

6、和动因，也成为需要深化教育领域综合改革的缘由与动因。反思今日学校的问题， 可以从管理观念和管理方式落后等方面寻找原因。而推进学校治理能力的现代化，为破解学校中的热点与难点问题指明了方向。其次，推进学校治理能力现代化对于学校的现代化发展具有 特别重要的意义。对于学校的现代化发展而言， 学校治理能力的 现代化既是学校现代化的新内容， 更是学校现代化的新目标。 它 同样丰富了学校现代化的内涵，提升了学校现代化的境界。学校 治理能力的现代化有赖于建构一种现代化的学校治理体系，并使 这种体系能够良好地运行。学校治理本身是一种现代化或现代性的表述，强调的是多种学校主体的共治与善治，强调充分发挥学校各种主体

7、的积极性和主动性， 并汇聚这种主动性与积极性， 使 之成为推进学校发展的共有力量。学校治理能力的现代化本质上 指向治理者能力的发展，因而也指向人本身的发展。 这也是学校 发展的真义所在。所以，推进学校治理能力的现代化对于学校的 现代化发展具有特别重要的价值与意义。二、推进学校治理能力现代化之重心如何推进学校治理能力现代化？推进学校治理能力现代化的着力点或重心何在？对于这一问题，我们需要有明确的认识与答案。笔者认为，推进学校治理能力现代化的重心是建设现代学校 制度，并使现代学校制度良好地运行。 建设现代学校制度对于推 进学校治理能力现代化的极端重要性主要体现在如下几个方面：其一，学校治理能力的现

8、代化与建设现代学校制度密不可 分。党的十八届三中全会确立的全面深化改革的总目标是：完善和发展中国特色社会主义制度， 推进国家治理体系和治理能力的 现代化。从这一总目标的表述中， 我们不难认识制度建设的重要 性。完善和发展中国特色社会主义制度， 是推进国家治理体系和 治理能力现代化的前提与基础，也是推进国家治理体系和治理能 力现代化的根本动力与保障。 唯有推进制度变革和制度建设， 方 可推进治理体系和治理能力的现代化。推进治理体系现代化，本身就寓含着推进现代制度建设。在某种意义上，治理体系也即是 一种制度体系， 因为治理离不开制度设置或制度安排。 从传统管 理走向现代治理， 本身就意味着同时也指

9、向制度变革。 对于全面 深化教育改革而言， 深化教育体制改革依然是关键所在， 这也是 推进教育治理体系和治理能力现代化的前提与基础。 对于推进学 校治理能力的现代化而言， 必然是与推进现代学校制度建设紧密 相连。学校治理能力的现代化，离不开学校制度的变革，甚至离 不开更广泛的教育制度变革。其二，从实践层面看， 影响和制约学校现代化发展的突出问 题还是制度问题， 推进学校治理能力的现代化， 客观上需要推进 现代学校制度建设。综观现阶段学校发展依然存在的种种问题， 可以聚焦为制度问题。 学生创新精神和实践能力不足， 学校办学 活力不强，学校与社会联系不紧密等， 诸如此类的问题成因很多， 究其根本，

10、在于制度。而探源于制度，又以学校管理制度为要。 检视 30 多年来学校制度变革，存在着两种令人关注的现象：一 是学校制度变革存在较严重的“路径依赖”。 所谓路径依赖， 是 指学校制度变革受到原有制度惯性的强烈影响。改革在进行中， 却不自觉地回归原有的路径。 人们对学校原有制度的习惯性遵从 阻碍了改革的步伐。 如学校的“行政化”管理问题， 尽管我们学 校的校长和管理者对严重的行政化倾向多有诟病， 却也习惯于以 行政化模式处理校内和校外的事务。 在实践层面上， 我们一些学 校的校长或管理者对学校的行政级别或自身的行政待遇其实十 分关心， 对权力有一种迷恋， 甚至或明或暗地存在着对权力的争 斗。学校

11、的“官本位”现象依然大行其道。 二是学校制度变革存 在较严重的“内卷化”现象。 所谓内卷化现象， “是指一种社会 或文化模式在某一发展阶段得到一种确定的形式后， 便停滞不前 或无法转化为一种高级模式的现象”。 在现行的学校变革中， 学 校制度变革之声虽然不绝于耳， 实践中的变革却处于一种“波澜 不惊”的状态， 缺乏实质性的变化与改观。 这种状况反过来又导 致对学校制度改革的麻痹与懈怠。 上述两种现象， 反映出学校制 度改革的艰难，因而也成为需要深化改革的现实动因。其三，建设现代学校制度已成为深化教育体制改革以及深化 教育领域综合改革的政策要求， 加快建设现代学校制度是加快推 进学校治理现代化的

12、重心。 2010年中共中央、 国务院印发的国 家中长期教育改革和发展规划纲要（ 2010-2020 年）把建设现 代学校制度列为深化教育体制改革的重要内容与任务。 其完整表 述是：“适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、 民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校和社会之 间新型关系。”从这一表述可以认识到，建设现代学校制度，其 实是重构学校的治理结构或治理体系， 从而促进学校治理能力和 治理水平的提升，实现学校治理能力的现代化。在一定意义上， 我们可以将一所学校是否在推进治理能力的现代化解读为： 学校 能否真正做到依法办学， 能否有效地进行自主管理， 能否良好地 实施民主监督

13、，能否呈现积极的社会参与。另一方面，学校治理 能力的现代化， 也取决于政府、 学校和社会之间新型关系的良好 建构。这种新型关系，即是一种紧密联系、密切合作、民主协商、 共谋发展的关系。这种新型关系的建构，本身也寓含能力建设于 其中。建设现代学校制度与推进学校治理能力的现代化实则处于 同构之巾，它们共生共长、紧密依存。因此，深入贯彻落实教 育规划纲要，对于推进学校治理能力的现代化依然具有强烈的 现实意义。三、推进学校治理能力现代化的主要路径推进学校治理能力现代化是一种不断前行的过程，对此需要不断地探索与开拓。这里，结合建设现代学校制度，就现阶段推 进学校治理能力现代化的主要路径作如下思考：其一，

14、健全和完善学校治理的法律体系，为推进学校治理能 力现代化提供更好的法律支持。“健全、完善的教育法律制度观照与支持是推进和实现教育治理体系现代化的前提或基础，因为其不仅可以为教育治理的实践探索提供合法性基础，也能够为教育领域综合改革和制度创新让渡必需的空间，更可以为多元主体能动性的发挥提供制度保证。”就学校治理和推进学校治理能力 的现代化而言，法律保障与支持同样是其前提与基础。现代学校 治理，重要的是依法治理；推进学校治理能力的现代化，重要的 是不断提升依法治校的能力。缺乏良好的法制，便无法走向法治。 改革开放至今，我国已初步建构起具有中国特色的教育法律体 系。现行的一些重要教育法律为学校依法办

15、学和依法治校提供了 一定的制度保障，这种保障当会持续。但从法律建构的科学性与 系统性上看， 一方面现行的教育法律还是有着不尽完善之处， 需 要进一步修订；另一方面，依法治校的法律也存在缺失。例如， 时至今日，我国还未出台学校法，学校真正的法人地位和学 校的法人权利与义务还缺乏明晰和具体的法律界定， 因而也缺乏 真实可靠的法律保障。因此，尽快制定和出台一部适宜的学校 法，这对保障学校依法办学和依法治校，以及对推进学校治理 能力的现代化十分必要。其二，合理运用政府之“力”， 推进学校治理能力的现代化。 现阶段学校治理能力现代化的推进， 依然与政府的作用力紧密相 连。我们无法也不能舍弃政府的作用来谈

16、推进学校治理能力现代 化。长期以来，制约和影响学校自主办学的突出问题是政府的 “拉力”或“阻力”过大、过强。教育部部长袁贵仁在 2014 年 全国教育工作会议上的讲话中指陈了教育问题， 然后指出： “这 些问题，原因有很多，究其根本，不在学生、不在教师，也主要 不在书记校长，在于我们的管理理念落后、管理体制落后，以及 由此带来的管理方式落后、管理能力落后：政府、学校的关系没 有理顺，政府缺位、越位、错位的现象时有发生，制约了学校办 学的积极性、 社会参与的积极性； 不同层级政府之间教育权责交 叉，上级部门管得过多过细过于简单， 制约了基层因地制宜创造 性地开展工作；管理方式单一，习惯于用分数管

17、学生、用升学率 管教师，制约了学生的创造性、教师的创造性，等等。”正是因 为这些问题的存在， 我们需要重构政府与学校的新型关系， 需要走向学校治理。对于推进学校治理能力的现代化，我们需要合理运用政府之“力”，变“拉力”、“阻力”为“引力”、“推 力”。政府的“引力”、“推力”或许需要重点体现在两个方面： 一是政策推动。政府需要依据法律，制定和颁行旨在引领和推进 现代学校制度建设以及学校治理能力现代化的明确的、有操作性的教育政策。而在制定这种政策的过程中，政府又需要反思自身， 需要重新界定政府职能与学校职能，重新确定政府责任与学校责 任。这种政策制定，既体现出政策的变革，也体现出政府自身的 职能

18、改革。二是推进学校治理环境的改善。在一定意义上，学校 治理也是对学校环境的治理。它既是针对学校内部环境的治理， 也是针对影响学校内部治理的外部环境的治理。现代政府教育管理的职能之一应是致力于推进学校治理环境的改善。政府需要通过运用各种可能的力量为推进学校治理能力的现代化营造良好 的“生态环境”，以便排除干扰与障碍，从而使学校治理的现代 化之路更加宽阔、通畅。其三，有效地聚集社会之“力”，推进学校治理能力的现代化。 构建学校与社会的新型关系是建设 现代学校制度的重要指向，因而也是推进学校治理能力现代化的 指向。长期以来，我国普通教育学校与社会之间存在着一定的隔 离倾向。学校虽然处在社会之中，但又

19、似乎游离于社会之外。在 基础教育领域，社会对学校的关心，往往表现为作为社会成员的 学生家长对学生学习成绩的关心和对学校升学率的关心。在较广泛的层面上，社会参与和支持学校发展的力度非常有限，这使学校处于较为封闭的状态， 也对学校的发展形成障碍。 从建设现代 学校制度和推进学校治理能力现代化的角度看，重构学校与社会的关系、密切学校与社会的联系乃是题中应有之义。现代学校治理，正是要使学校更好地面向社会，同时更好地激活社会的参与。 社会参与学校的发展，也正是改变圭封闭式的学校管理而让学校走 向开放式治理之必需。社会对学校的多元参与和大力支持，乃是 推进学校治理现代化的重要力量。其四，增强学校内部合力，推进学校治理能力现代化。学校 内部的治理结构状况，对推进学校治理能力的现代化具有极为重 要的意义。这是由结构与功能的关系所决定的。 我国现行的学校 没有较好地建立起合理的内部治理结构，这正是深化学校内部管理体制改革的动因。从建设现代学校制度和推进学校治