会计研究论文国有资本经营预算制度构建探析

1、国有资本经营预算制度构建探析 国有资本经营预算制度构建探析李永刚(上海立信会计学院财税学院，上海201620)摘要:国务院决定，从2011年开始正式实施国有资本经营预算。在20072009年，共收取中央企业国有资本收益15722亿元，2010年中央国有资本经营预算收入预计421亿元，加上上年结转收入19亿元，合计440亿元。 因此，如何建立国有资本经营预算制度，是确保国有资产保值增值的重要举措，是公众行使知情权和监督权搭造起一个信息平台，是“十二五”期间我国建立公共财政框架体系的一个重要内容。论文从国有资本经营预算内涵角度出发，对实行国有资本经营预算的依据进行说明，进而提出构建国有资本经营预算

2、制度的思路。 关键词:国有资本经营预算;公共预算;社会保障预算 2010年11月3日召开的国务院常务会议宣布，从2011年开始，正式实施的国有资本经营预算，按照当年预算收入规模安排，不列赤字，不仅要提高央企的红利征收比例，而且要适当扩大红利征收范围。20072009年，共收取中央企业国有资本收益15722亿元，2010年中央国有资本经营预算收入预计421亿元，加上上年结转收入19亿元，合计440亿元。对于如此重要的收入，中央决定从2011年起，央企红利的缴交范围将从目前的120家，扩大到5个中央部门和2个企业集团所属共1631家，同时，央企上缴的红利比例也将适当提高。2011年，国有资本经营预

3、算编制的重点是调整用于中央企业兼并重组、布局和结构战略性调整支出并向重点企业补充资本金，提高中央企业核心竞争力支出，增加中央企业灾后恢复重建支出，加大中央企业重大科技创新项目支出，增加中央企业重大节能减持项目支出，扩大中央企业境外投资支出。用于引导和支持中央企业有针对性地开展境外矿产资源权益投资，以及境外电力回输项目的投资开发。 一、引言 我国国有资本经营预算是伴随着复式预算而提出的，大致经历了建设性预算、国有资产经营预算、国有资本金预算等变化，实质内容基本一致。国内很多学者对国有资本经营预算制度进行了研究。隋军等提出了建立国有资本预算的重要性和必要性，并提出了建立省级国有资本预算的相关对策1

4、。 邓子基按照国家财政“一体两翼”基本框架和“双重结构财政”模式，论述了建立国有资本经营预算的必然性、重要性，提出了建立国有资本经营预算的思路与建议2。姜爱林等对国有资本经营预算编制的涵义、特征与必要性进行了介绍，对国有资本经营预算编制的目标与原则进行了说明3。汪冬梅认为，国有资本经营预算收支内容基本上是围绕着对经营性国有资产进行价值管理和分配形成的，因而国有资本预算是经营型预算4。谢英姿以控制理论、国家财务理论和所有者财务理论为依据，探讨了国有资本经营预算与新型的国有资本经营管理模式、公共财政预算以及企业财务预算的关系5。张国霞认为，建立国有资本经营预算制度是加强对国有资本经营者的约束与控制

5、、强化对国有资产的规范化管理的重要手段6。蔡法山认为，建立国有资本经营预算制度，应当处理好国有资本经营预算与公共财政预算、社会保障预算之间的关系，中央政府和地方政府在国有资本经营预算方面的关系，国有资本经营预算主管部门、履行出资人职责的机构、国家出资企业之间的权责关系7。安体富认为应扩大国有资本经营预算试点范围，适当提高国有资本收益提取比例，推动地方国有资本经营预算试点8。刘永泽等利用计量经济学模型对国有资本经营预算收支进行了预测，测算了5年内国有资本预算收益和支出金额9。 本文与上述国内前人的研究完善度不同，而是从国有资本经营预算内涵角度出发，并且以实行国有资本经营预算理论依据为基础，分析了

6、构建国有资本经营预算应处理好的几个关系，进而国有资本经营预算编制的主体、原则和详细内容，以期为2011年正式实施的国有资本经营预算提供一定的理论支撑。 二、国有资本经营预算内涵 国有资本经营预算，又称国有资本财政预算，是指在市场经济条件下，政府以其经营性的国有资产在市场竞争领域进行经营活动所形成的收入、支出和结余等一系列预算计划的总称。国有资本经营预算反映了一个财政年度内国有资本财政的资本经营活动情况，是对国有资本财政活动的计划安排与执行。国有资本经营预算既是一种新的预算管理制度，又是一种新的国有资本经营管理方式。 (一)国有资本经营预算是一种新型的预算管理制度国有资本经营预算制度，或者说是国

7、有资本财政预算制度，是一种市场经济条件下新的财政预算管理制度。作为一种市场经济条件下的特殊的国家经营性资本预算，国有资本经营预算具有一定的法律效力。国有资本所有者的产权代表是政府。根据委托代理理论，委托人，即政府为实现对经营者的控制，必须建立国有资本相应的管理制度，而国有资本经营预算制度是一种能够满足市场经济条件下国有资本经营管理的控制制度。控制制度是现代社会管理制度的重要组成部分，该制度是国有资本预算管理的核心，是国有资产保值增值的根本保障。 现阶段，在市场经济条件下，中国信用制度还不够完善，信息不对称，如何保证国有资本保值，并在此基础上实现增值?这就需要有一个完善的管理制度。 与此相适应，

8、国有资本预算管理制度，主要通过一系列的控制步骤和体系来规范国企及其经营者的行为，以有效克服由于市场失灵所导致的信息不对称问题，最终实现国有资产的保值增值。 (二)国有资本经营预算是一种新国有资本经营管理方式构建国有资本经营预算的首要目的是将政府的社会管理者和资产所有者两种身份的不同属性划分开，实现政府财政部门公共预算与国有资本经营预算的分离。国有资本经营预算以竞争性市场为其活动范围，并以资本所有权为分配依据，收支内容以经营性国有资产的保值增值为基本范围，从这个角度来看，国有资本预算是经营型预算。 国有资本预算是具有一定法律效力的一种特别的国家经营性资本预算，是政府以国有资产所有者身份集中分配资

9、产收益、促进资产增值的一种重要工具，也是国家用来调节、管理和控制国有企业、促进宏观经济平稳运行的重要的经济杠杆。政府作为社会管理者，可以获得一定的税收收入，政府作为资产所有者也必然会获得一定的国有资本经营收益，将政府的税收收入和国有资本经营收益分别纳入公共预算和国有资本经营预算，加以管理和使用，可以深化国有资产管理改革，促进国有资本经营效率的提高。从本质上讲，国有资本经营预算体现了政府作为国有资本所有者的基本职能，与国有资产分级管理体制相适应，国有资本经营预算要分级编制，在编制时考虑到不同国企的差异性，即国企的多样性和复杂性，为稳妥推进此项工作，国有资本经营预算的经营管理方式要先研究，再试行，

10、最后再逐步推开。作为资本所有者代表的政府是国有资本经营预算分配主体，它以实现国有资本的保值为目的，在保值的基础上尽可能的实现增值。建立国有资本经营预算，确定国有资本收益上交比例要合理34 、适度，既要考虑国有经济布局和结构调整的需要，有利于国有资本的合理配置，也要考虑国有企业的自身改革38和发展。 三、实行国有资本经营预算的客观依据国有资本经营预算的理论依据主要有三个，一是委托代理理论，二是“一体五重”理论，三是国有资产保值增值理论。 (一)委托代理理论 20世纪30年代，美国经济学家伯利(berle)和米恩斯(means)发现，企业所有者兼经营者的做法存在着非常大的弊端，倡导所有权和经营权分

11、离，提出了委托代理理论(principalagent theory)。委托代理理论的中心任务是研究在利益相冲突和信息不对称的环境下，委托人如何设计最优契约激励代理人。在委托代理的关系当中，由于委托人与代理人的效用函数不一样，委托人追求的是自己的财富最大化，而代理人追求自己的工资收入、奢侈品消费和闲暇最大化，从而导致两者利益冲突。委托代理关系一旦确定，所有者的权利主要表现在资产受益、重大决策、选择经营者等方面，拥有收益权和监督权，控制权让渡给经营者。为防止代理人的欺诈或偷懒，必须进行有效的监督。即，一方面使代理人行为本身受到有效的约束和监督，另一方面要保证代理人能充分独立的进行经营管理活动。 现

12、阶段，中国国有企业存在着国家政府经理三者之间的委托代理关系。国有资产归国家所有是形式，本质上是全民所有。国有产权从最终所有者全体国民到具体代理者经理人之间，是全民与国家之间、国家与政府之间、公司法人与公司经理人员之间的委托代理关系。 (二)“一体五重”理论 “一体五重”理论本质上是“五重”关系理论。 即，一个主体(政府或国家)两种身份(国有资产所有者和政权行使者)两种权力(财产权力和政治权力)两种职能(经济管理职能和社会管理职能)两种分配形式(国有资产收益形式和税收形式)两种分配关系(利润上缴和税收征纳)。“一体五重”关系决定了财政部门和国家税务部门与国有资产管理部门的“一体两翼”格局10。

13、财政部门是“机体”，税务部门和国资委是两个“机翼”。“机体”的起飞要靠“机翼”，而“机翼”所依存的对象是“机体”，没有“机翼”，“机体”飞不起来，没有“机体”，“机翼”将无所依存，“机体”与“机翼”构成了一个不可分割、有机联系的整体。 我国是以公有制为基础，多种所有制方式并存的社会主义国家。国有资产是公有制的主体，在国有资产之中，有很大一部分是经营性国有资产，从企业运营的角度来看，这部分经营性国有资产构成了国有资本的主体。只要我国的社会主义国家性质不变，以公有制为主体的经济制度就不会改变，这些理论与“一体五重”、“一体两翼”理论共同构成了国有资本经营预算的理论依据。 (三)国有资产保值增值理论

14、 到目前为止，国有资本经营预算收入较低，国有资本经营预算支出主要被用于两方面，一是国企的改制、重组、自主创新、提高企业核心竞争力等资本性支出;二是弥补国企改革成本，解决历史遗留问题的费用性支出。这体现了“取之于国企，用之于国企”国有资本预算支出原则。20082009年，中央本级国有资本经营预算支出达15533亿元，主要用于国有经济和产业结构调整、中央企业灾后恢复生产重建、中央企业重大技术创新、节能减排、境外矿产资源权益投资以及改革重组补助支出等。 长期以来，我国财政肩负着社会经济管理和国有资本管理的双重职能，导致财政性资金和经营性资金使用中常出现“越位”与“缺位”现象。这样，政府没有把国有资本

15、作为特殊的资产、真正的资本来运营，没有使国有资本充分展现其资本的天然属性。 但是，从本质上讲，国有资本仍属于资本的范畴。资本最本质的特征就是追求回报，出资人追求回报的压力是企业发展壮大的动力。国有资产应肩负着国有资产保值增值的使命。实行国有资本经营预算，可以通过对国有资产经营管理行为进行监督与考核，加强国有资本出资人对国有资本经营者和地方政府的约束和控制，实现国有资产保值，避免或减少国有资产流失10。 四、构建国有资本经营预算应处理好的关系国有资本经营预算制度的构建是实现国有资产保值增值的一种重要手段。在构建国有资本经营预算的过程中，必须处理好国资委与财政部的关系、国务院国资委与地方国资委的关

16、系、国资委与国有控股公司的关系以及国有资本收益分配关系。 (一)国务院国资委与财政部的“管家”与“东家”关系预算编制问题是财政部与国资委之间的最重要的问题。国资委作为国务院的特设机构，主要职能是与财政部进行沟通和协调，主要包括两点:一是督促有关企业财务会计制度的贯彻实施，监管受财政专项资金支持的相关国企业务;二是对超过授权范围的股权交易、债务、国有资本基金、国有资本经营盈余解缴及使用等进行专项监管。现实中，国资委代表政府履行出资人职责，扮演的是企业国有资产“老板”的角色，中央企业的国有资本经营预算可由国资委进行编制，但需会同财政部编制，若单独编制也只能编制出资人的财务预算，也可以算是部门预算。

17、为了实现国家预算的统一性、连续性和完整性，国有资本经营总预算应由财政部编制。财政部应根据企业经营状况，给予企业一定的资金支持。如果国有企业破产、职工下岗、失业，财政部也应给予相应的帮扶和支持。因此，国资委监管的中央企业要同时给国务院国资委和财政部上报财务报表，从这一角度看，可以说是被“双重”领导的。由此可见，国务院国资委和财政部是一种既平行又协同的关系，各自具有自己的独立分工。 (二)国务院国资委与地方国资委“藕断丝连”关系国务院国资委与地方国资委之间是“指导与被指导”的关系，还是“领导与被领导”的关系?这是两者关系的核心问题。从2007年开始，国务院国资委就试图理顺其与地方国资委之间的关系，

18、寻求国资系统的“垂直指导和监督”。2010年9月19日，在浙江省杭州市举行了国务院国资委指导和监督地方政府国资委工作的会议。在会上，国务院国资委要求地方国资委发现的国有企业管理和经营过程中的重大问题，要及时向本级人民政府和国务院国资委报告。这次会议，意味着国务院国资委对地方国资委“加强垂直指导监督”正式拉开了序幕。对于国务院国资委试图实现对地方国资委的“垂直指导和监督”，笔者并不认同。按照国资法，国务院国资委与地方国资委分别是中央政府和地方政府授权的出资人，两者之间并没有直接的指导和监督关系，地方国资委若未监管好企业，责任首先在地方国资委和地方政府，而不在于国务院国资委。因此，我们认为，“指导和监督”不等于“领导”。所以，在开展指导监督工作时，上级国资委要加强同下级政府沟通，争取地方政府的支持，真正做到尊重地方国资委出资人权利，不能影响和干预地方国资委的行为和决定。即便国务院国资委与地方国资委存在产权转移，但也不是计划经济时期的无条件的上收和下放，而是两个所有权主体之间按市场经济的有关法则所进行的市场交易。 (三)国务院国资委与国有控股公司及国有企业的“领导”与“被领导”关系国务院国资委与国有控股公司及国有企业的关系是国有资产系统内部的关系。国务院国资委通过一定的法定程序选拔或任命所管辖的国有控股公司董事，并组成董事会。然后，由董事会