国家审计的本质与战略定位(一).doc

1、国家审计的本质与战略定位(一)现代国家审计与民主政治有着天然的联系，是政治文明建设的应有之义。社会主义审计制度自 1982 年宪法正式确立以来，在民主与法治建设方面发挥了积极作用，国家审计从代表财政监督纳税人正在向代表纳税人监督财政转变。国家审计的本质日益凸现出来，国家审计本质对国家审计战略的定位发挥了导向性作用，对国家审计未来的发展也具有重要的指导作用。一、国家审计本质的研究视角与实践意义国家审计的本质究竟是什么，国内外学者从不同角度有过多种探讨，目前审计理论界的观点也不尽一致，但概括起来，对国家审计本质的认识主要表现为两种完全不同的研究视角， 即或者着眼于过去的特点概括，或者着眼于未来的目

2、标方向。关于国家审计本质有会计监督论、经济监督论、宏观调控论、全面监督论、权力制约论、行政执法论等多种说法。应该承认，这些说法都有一定的道理，因为它们都反映了一定时期国家审计实践的特点，体现了国家审计的时代特征，但如此多的审计本质确实令人困惑。什么是本质？本质在形式上应具有单一性、稳定性，在内容上却具有无限的丰富性。国家审计的本质与国家审计的时代特点在一定时期具有同一性，但只有国家审计的本质能够超越时代，保持恒久性。从现代国家审计的历史看，国家审计在不同的时代、不同的国家形成了不同的特点。以1994 年审计法公布为界，我国国家审计前 10 年主要是财政监督的延伸，财政监督的特点很突出；后10

3、年则主要是对财政的监督，体现了民主监督的特点。国家审计时代特点的丰富性，不断深化了人们对国家审计本质的认识。但是，这些认识都是从过去着眼，都是对过去时代特点的概括，以致形成了国家审计本质认识的多样性。国家审计是民主与法治的工具的观点，则是将国家审计本质看作是一个动态的、历史的、逐步显现的发展过程，它反映了国家审计作用的根本目标和发展方向。无论从历史与现实来看，还是从我国与外国来看，虽然国家审计作为民主与法治的工具实现的程度不同，但都没有完全实现，并且都在不断的实现过程之中。近几年来，我国国家审计在民主与法治建设中的作用，突出表现在对政府财政财务管理监督的透明化方面。国家审计本质的实现是一个无限

4、的动态过程，国家审计的本质特征正是在这个过程中不断显现出来的。国家审计的本质绝不等于国家审计的时代特点，国家审计的时代特点只是国家审计本质在特定时代的表现形式。国家审计本质的基本特征，就是国家审计作用的目标性和方向性。国家审计是民主与法治建设的工具，这是对现代国家审计本质的科学表述。它对国家审计理论研究和国家审计实践都具有重要意义。国家审计本质的研究有助于深化对现代国家审计制度的认识。现在国际上绝大多数国家都有审计制度，但审计体制差异很大，可以分成若干类，每一类中的每个国家又有很大不同。审计体制的这种多样性，主要是由国家审计的本质决定的。国家审计是民主与法治的工具，这种工具性决定了国家审计既可

5、以主要服务于议会，也可以服务于政府，还可以单设审计法院，等等。具体一个国家的审计体制形式，主要取决于两点：一是国家政治体制的需要，二是国家民主与法治的发展程度。美国的国家审计机关开始时也是隶属于政府，转属议会也是后来发展的结果。国家审计本质的研究有助于审计机关根据时代发展的要求，适时调整审计总目标和方向。美国会计总署更名为政府责任办公室，实际上就体现了这样一种时代目标的调整。每个国家的审计机关实际上都会适时进行这样的调整，当然不一定都要像美国那样更名。国家审计本质的研究有助于审计机关的科学定位。国家审计同与民主法治相关的监督部门具有密切的关系，国家审计的作用范围相当宽。这就要求审计机关要对审计

6、的作用进行准确定位，与相关部门建立科学的外部协调机制，要充分发挥 “工具 ”性的作用， 但不能越俎代庖。 二、我国国家审计的战略定位党的十六大提出，要发挥审计在权力监督与制约机制中的作用。这是时代对国家审计的要求，是国家审计本质的时代体现，同时也是国家审计战略的基本选择。国家审计揭露问题的客观性和法制性。国家审计提供审计信息的渠道主要有两种：一种是内部的，直接向领导和权力监督部门报告或提供； 一种是公开的，向社会直接披露审计结果。后一种应当是审计信息产品提供的主渠道。国家审计对问题的揭露，从审计机关是政府的一个职能部门的角度来说，它是政府对各政府部门的监督。它体现的是政府工作的高度透明，体现的

7、是政府对人民的高度负责，体现的是政府解决问题的决心， 赢得的是人民的高度信任。从宪法规定我国实行国家审计制度的角度讲，国家审计的揭露问题是依宪法审计、依法律法规审计的法定职能行为。它体现的是依法治国的严肃性，它使人民看到的实际上是希望。从国家审计的本质来说，国家审计实际上是代表纳税人监督政府部门的工作绩效，体现的是国家政治文明发展的最新进展。国家审计是权力监督与制约机制中的工具性要素。这个问题涉及国家审计的战略定位问题。我国的国家审计拥有最高的法律地位 （宪法授权），它确定了国家审计的监督主体资格。国家审计的独立性、 审计手段的专业性， 以及审计信息的客观公正性，使国家审计的成果成为权力制约机

8、制中最具工具性的权力监督因素。在权力监督环节中，国家审计几乎与各个监督主体都有关系，但国家审计不能代替任何权力监督主体的工作。比如在国家审计与司法监督的关系中，国家审计可以将发现的重大经济案件按照法定程序移交司法部门，司法部门也可以借助国家审计查办经济案件；在领导干部的监督考核方面，国家审计通过经济责任审计可以提供具有重要作用的审计信息，但也只是参考作用而已。因为，国家审计只是客观、公正地提出有关领导干部经济活动的审计结果，而不是对领导干部的全面考察。充分认识这一点，并不是要贬低国家审计的作用，恰恰相反，只有准确定位国家审计的战略，才能更全面、有效地发挥国家审计在我国政治文明建设中的独特作用。国家审计在权力监督与制约机制中发挥作用的基本条件有两条：一是人大和纳税人的客观需求，二是审计信息产品的有用性。国家审计在权力监督与制约机制中具有特殊的作用。这种作用的特殊性主要表现在， 国家审计对权力的监督与制约，既要通过全面履行审计职责揭露问题提出建议，又要通过其他各权力监督主体的有效监督来追究责任，落实审计意见。国家审计对权力监