论中国社会保险改革

1、论中国社会保险改革摘 要：中国保险主要包括社会保险和商业保险，社会保险作为中国保险业发展的基础地位暂且无人能够撼动，而商业保险作为社会保险的补充已是大家公认的事实。但是，随着我国经济迅速发展和社会的不断进步，国内保险业也在一直迅猛发展。再加上中国加入世界经贸组织后对保险金融领域的放开承诺逐步兑现，我国保险业呈现了复杂的多元化的竞争的局面，中国保险业面临着来自国内外的巨大挑战和竞争。而我国保险业，尤其是关系着社会稳定和经济繁荣的社会保险也面临的许多问题需要被解决，像社会保险的经营机构及其管理制度、社会保险新产品的开发、社会保险资金的使用范围及效率、社会保险的本金及收益金的分配及效率、社会保险的经

2、营机制以及政府扮演的不合适宜的角色等。笔者认为社会保险作为一项关系着国计民生和社会稳定的经济制度，要想适应建设有中国特色的社会主义发展的要求，更为高质量地服务于人民群众，真正发挥社会保险的“社会稳定器”的作用，就必须及时进行改革和创新以适应时代的发展要求。关键词：转化；管理体制；保险资金；政府角色；必然性前 言 随着经济的发展和人们思想的进步，社会保障体系中的主体内容社会保险，已逐渐为人们了解和接受。由于社会保险在我国的起步较晚，再加上社会保险的理论研究较为滞后，使得我国社会保险在发展的过程中遇到了许多的问题。社会保险的机构设置、管理体制、资金运用分配、政府角色等许多方面存在着问题和隐患。 随

3、着中国加入世界经贸组织之后，对保险业的放开承诺逐步兑现，我国的商业保险市场将会出现中外保险公司共同竞争的局面。商业保险的主动性和社会保险的被动性形成了鲜明的对比。这种局面的形成，对社会保险来说既意味着机遇，也意味着挑战。但就社会保险目前的发展水平来看，挑战显然大于机遇。本论文就是针对我国社会保险目前的状况和问题，提出了有针对性地解决方案。1 总述1.1 社会保险面临的环境及问题分析 中国保险的产生及成长发展历程较短，而且在九十年代以前基本上被国有保险机构垄断，九十年代以来，随着国家对保险业政策的变革，许多新兴保险公司，如中国平安保险公司，中国太平洋保险公司等如雨后春笋般涌现，过去的那种一家独占

4、的局面被打破，观其(新兴保险公司)发展势头，有后来者居上的趋势。但不管保险组织机构如何变化，中国保险主要还是分为政府包办的社会保险和部分由政府包办及部分独立自主经营而均由中国保险监督管理委员会监管的商业保险。 中国的社会保险是在中华人民共和国成立以后建立起来的，在相当长的一段时期内被称为“劳动保险”，费用完全由企业支付，所以这种保险被称为“企业保险”。在企业保险时期，社会保险的项目混杂在一起，并没有被明确列出；在当时及后来的很长的一段时间里，社会保险的管理机构不明确，责任难以落实，问题难以解决，就是到现在，也还是存在许多问题没有被解决。改革开放以后，国家开始重视社会保险的制度改革和进一步加强和

5、完善有中国特色的社会保险体系的建设，社会保险的作用才逐步地显现出来。随着中国保险市场逐步地对国外保险全面放开和我国商业保险的迅速发展，我国社会保险的问题和不足也逐渐浮出水面。 基于此，笔者认为社会保险改革的主要内容主要有社会保险经营机构的改革，社会保险经营机制和管理体制的改革，社会保险资金的运用及分配机制的改革以及政府角色的改革等。2 社会保险改革的方向2.1 社会保险转化为商业保险的九大理由 将社会保险机构及其业务逐步向商业保险机构尤其是国有商业保险公司过渡，直至实现完全过渡。这样做的主要原因有： 一、成立商业保险机构所属的社会保险机构主要负责社会保险，不会改变其安定社会的根本宗旨。商业保险

6、的保险范围的广泛性、保障对象的普遍性、管理运营的科学性高效性、投入及分配的公平性等是社会保险所望尘莫及的。但是社会保险的强制性、保障性、福利性、社会性和人民群众对社会保险的高度信任和主动参与性及国家对社会保险的政策的倾斜性也是商业保险所不具备的优势。因此，将社会保险机构及其业务转化为商业保险机构的所属机构，可以形成优势互补，更好地发挥社会保险的作用。 二、有利于精简机构，裁汰冗员，提高社会保险机构的管理及服务水平，减轻国家负担。在市场经济条件下，要想实现企事业单位的高效运转，就必须合理地配置人、财、物等资源。事实上，由于事业单位和国有企业运行和运营具有非市场化和不完全市场化的一面性，这就会导致

7、其不能合情合理合法地配置人、财、物等资源，从而导致机构臃肿、人浮于事、办事效率低下，肆无忌惮地浪费和侵吞国家的财产，给党和国家带来巨大的损失。更为甚者，由于受传统体制的的影响和个人恶欲利益的作祟，一些先进的管理思想和经验被拒之门外，在这种情况下，国家最后不得不采取果断措施对政府机构和国有企业进行改革，如裁减冗员、实行法人治理机制、强化监督管理力度、提倡科学管理等。上述问题在真正的市场化的企业里是不能被容忍的。社会保险机构作为一个国务院所属的事业机构是否也存在上述那样的问题呢?答案是肯定的。 三、有利于减少和消灭保险业内尤其是社会保险业内的“蛀虫”。众所周知，在社会保险机构及一些商业保险机构工作

8、的多为国家公务员及专员等，而这些人在国家对保险机构及其工作人员的监督管理的体制尚不够健全和完善的情况下，很容易钻空子，而改革后，首先，国家会授权保险监督管理机构加强对保险业及其工作人员实行更严格，更有效的监管。其次，董事会内部也会形成商业保险董事和社会保险董事的相互监督。再次，大股东(投资者，保户)及社会舆论也会加强监督。最后，也是最为重要的一点，国家会督促法律部门制定更为健全，更为完善的保险业法律监管体制。 四、可以有效地提高保险资金的利用效率，使商业保险和社会保险实现双赢。目前，中国保险业遇到的最大的难题之一就是保险资金的运用范围窄，收益率低。而改革后保险业将拥有更多的客户，需要更多的保险

9、资金用于补偿或经济支付，于是客观上要求保险机构将大量的保险资金用于高效率、高收益且安全性较高的科学投资。改革以后社会保险资金将和商业保险资金一起在商业保险资金的模式下运营，不仅会使保险业拥有足够的风险准备金，也将会实现巨大的保险资金的效率收益，规模收益。这一运营结果在保证商业保险机构和社会保险机构的利益的前提下，会使社会保险的作用变得更强，甚至像加强对弱势群体的援助等方面的功能也会增强。 五、可以使保险业扩大市场，最终实现“人人有保险“的目标。如果和欧美国家及亚洲的日本，新加坡等国家和地区的保险业相比较的话，我国保险业还处于“社会主义初级阶段”。比如，在日本平均每人有七张保单，而在中国大陆每一

10、百人才有六张保单。另外，即使从保险密度和保险深度同国外比较，保险在中国发展也是较为落后的。但这也从另外一个方面说明了中国保险市场存在着巨大的潜力。社会保险转化为商业保险，一方面壮大了中国保险业的实力，另一方面也会促使广大消费者加强对保险方面的投资，这就是作大作强的规模经济效应，再者，有国家给保险业作“担保人”，当然也会大大增强老百姓对中国保险业的信心。 六、二者合并，可以扬长避短，走专业化经营与特殊化经营之路，发挥优势互补。专业化经营主要是从保险产品设计的专业性，经营管理的科学性方面来考虑的；特殊化经营主要是从社会保险本身具有的特殊性来考虑的，社会保险作为面临特定风险的工薪劳动者及其家属提供基

11、本收入保障的一种社会制度，有其自身的特殊性。其运营管理需要科学化、市场化，但是其在执行实施时则必须与我国的国情相结合。另外，商业保险是以营利为目的的，这可能会影响其社会保障功能作用的真正发挥。如若二者合并，则“公平”、“公正”、“公开”、“合理”、“适当”等原则会真正地在商业保险和社会保险身上发挥更大更好的作用。 七、有利于引进国内外先进的管理经营体制，提高中国保险业在国内外市场上的竞争力。企事业改革，尤其是国有企事业改革其面临的最大阻力即是管理经营机制的改革，因为这会影响某些群体的利益，当然其改革的效果也往往是最令人失望的。商业保险作为保险业在市场上的“先行者”，其兼收并扬弃国内外保险业的先

12、进管理经验和运营机制本领和环境是社会保险所不具备的。将社会保险转化为商业保险，引入商业保险先进的管理经验和经营体制是建设有中国特色社会主义市场经济发展的必然要求。 八、有利于更好地实现社会稳定，实现经济发展及建立有中国特色的社会主义市场经济体制的目标。真正的公平是以效率为前提的，近几年来，不少城市包括一些直辖市出现了工人游行示威，静坐等表达对政府当局不满的事件，他们认为政府在帮助工人就业及工人福利保障等方面做得不够，使他们的基本生活难以维持。这些事件的出现，我们的政府有责任，但笔者认为我们的社会保险机构应该承担更大的责任。保险是“一人为众，众人为一”的事业，我们的社会保险经营机构有责任、有义务

13、将社会保险资金进行科学而高效地投资运用，获取更多的收益，以真正地解老百姓之难，减老百姓之苦，真正地做到为人民服务。但其守旧的思想及目前的经营管理水平是很难实现这些目标的，是很难适应市场经济发展要求的，要不是社会保险资金具有规模性(量大)、后继性(保险费征收的连续性)及增值性(投资收益)，很难保证社会保险能够发展到现在。将社会保险朝商业保险的方向进行改革，不仅可以使保险的保障范围更广、保障对象更宽泛、服务更加专业高效，而且还会使商业保险和社会保险的作用大大加强及更能适应社会主义市场经济发展的要求。 九、有利于减轻政府的负担，建立符合我国国情的有中国特色的保险体系。通过电视、广播、报纸、杂志我们知

14、道国家每年不仅要支付社会保险机构的运营管理费用，而且每年还要拿出财政收入的一部分用于替个别群体交纳保费及超常赔付等，仅此一点，不仅会给国家增加巨大的经济负担，而且这对全体纳税人尤其是对于非工薪阶层(如农民阶级)是不够公平的。社会保险转化为商业保险之后，国家将这些风险转移给商业保险机构，而政府主要负责制定相关政策，进行宏观指导监控，这样不仅可以减轻自身的负担，而且还有利于有中国特色的保险体系的建立。2.2 社会保险的运营管理体制的改革 中国保险业的经营管理体制，尤其是社会保险机构和国有商业保险机构的经营管理体制整体水平低是业内不争的事实。 中国社会保险经营管理体制的现状，是在新中国成立以后形成的

15、传统社会保险体制的基础上，通过近年来的改革所形成的一种局面。这种局面既非传统社会保险管理体制，也非社会保险制度发展所需要的新型体制，而是一种较为混乱、有待创新的过渡性质的社会保险管理体制。 通过对我国现行的社会保险管理体制的分析与研究，我们可以发现，中国现行的社会保险管理体制是一种尚未定型的体制，这种体制将会给社会保险的改革与作用发挥带来负面的影响和巨大的阻力。 第一、社会保险的管理机构过分分散。虽然主要的社会保险管理部门只有民政部、劳动与社会保障部、人事部等，但实际上负责社会保险管理事务的部门远非如此，好像是个政府部门就能管理社会保险。这种过度分散的管理体制不仅使原有的社会保险体系被支解得支

16、离破碎，而且也是新的社会保险体系难以建立的内疾。商业保险的管理机构的框架则十分明确，再加上近年来学习了国外的先进经验，使得我国商业保险机构的设置更加合理、更为完善。所以，社会保险的管理机构的改革也应该朝着商业保险的方向去努力，这里要强调的是，社会保险管理机构改革的目的是为了提高其工作效率，更好地发挥社会保险的保障功能，而不是改变其更本宗旨。 第二、社会保险部门分工不清、职责不明，并存在着重叠现象。一方面因为多个部门同时管理着社会保险的同一子系统甚至同一保险项目，在许多方面有着重叠性或交叉性。另一方面，由于中央政府的授权不明确，往往导致社会保险的主管部门不敢独立负责或不能独立负责社会保险管理事务

17、。社会保险转化为商业保险以后，这种现象将会逐渐消失。这是因为：一方面市场条件下的保险业是不能容忍这种现象存在的，它需要有明确的分工、高效运作，即使种种弊端一时存在，但很快就会被改革掉，否则保险业会被市场给淘汰掉；另一方面，国家的保险监督管理机构将会更加重视上述问题的解决，否则无法向国家交待。 第三、中央和地方对社会保险事务的管理划分不清，国家直接管理的内容过多。高度集中管理体制固然可以使社会保险的方向和总值不被改变，但很难全面适用于我国幅员辽阔、人口众多的具体行政区域，所以，这种高度集中的管理体制不仅困扰了中央，也束缚了地方。中央和地方的职责划分不清，就造成了中央政府管不胜管的局面，又造成了地

18、方政府无法自决的局面。将社会保险转化为商业保险，国家可以成立一个专门的机构负责管理，也就是将原有的横向社会保险管理机构全部删除，而且纵向的管理机构只保留最主要的一个一国家成立的保险业专门监督管理机构，在党和政府的领导下，由他们去负责具体的管理。而坚决禁止地方政府插手社会保险事务。第四、社会保险管理行政和业务不分。长期以来，由于社会保险的行政管理和业务管理没有分开，导致政府职能部门把大量的精力用于处理社会保险业务之中，不仅难以实现上级对下级的有效监管，而且削弱了政府管理部门的行政职能，不利于政府部门履行和不断完善立法等宏观指导方面的功能职责。在企业方面，目前全国各地仍有相当一部分社会保险业务由企

19、业直接管理，这样就会容易出现不公平的现象，无法发挥社会保险分担风险、互助互济、公平分配的功能与功用。将社会保险转化为商业保险之后，由于国家成立专门的监管部门，那么，中央政府可以更加专注于宏观指导与调控。由于社会保险资金具有规模性(量大)，后继性(每年都有保费进入)，增值性(稳定的投资收益)。这可以完成对保户的补偿和给付义务。事实上，这里面是存在问题的，或者说存在着值得怀疑的地方，由于社会保险资金具有上述几个特性，即使社会保险资金每年损失一部分，也不会影响其作用的发挥，也不会导致社会保险机构与广大保户的误会与矛盾等，故而给人们以表面上无事的感觉，但这绝不等于不存在着潜在危机。社会保险资金的临时拥

20、有者和经营者难免有“蛀虫存在，而这些从表面上是看不出来的，由于社会保险资金的上述几个特性，使得这一代人的所得要用下一代甚至几代的社会保障金去支垫，虽然社会保险经营机构完成了经济支付，但事实上并不能说明其亏空数额和资金的流向及运用效率的高低等，因为这一代人花的是隔代的钱，我们从表面上是看不出来的，而这些就是由社会保险资金的上述几个特性决定的，而若对其进行改革，则效果会更好一些，毫不客气地说，会好得多。 关于保险资金的变相遗产税的作用。众所周知，我国目前还没有开征遗产税，因为对于保险产品消费者来说，其所得收入是不收税的(因为保险机构支付给被保险人或受益人的经济补偿或经济给付国家是不收税的)。从表面

21、上看来，国家因为没有开征遗产税而有很大的损失，其实不然，当国家控制保险资金流向，将其聚集起来进行投资运营，不仅支持了国家经济建设，而且还获得了巨大的投资收益(那怕仅仅是收税)，再者，不征收遗产税也是较顺民心的。故而，笔者认为，从某种意义上讲，国家才是保险业的最大股东，才是保险市场竞争中的最大赢家。对国家的不开征遗产税我是赞成的，但我更赞成国家开征遗产税，因为开征遗产税的话，很多人就会开始大量进行保险投资，这样不仅使保险业有更多的资金去支援国家经济建设，使国家获得更多的收益，而且根据“取之于民，用之于民”的思想，可以使普通老百姓获得更多的利益。这对于实现效率与公平，社会安定，民族团结等都具有十分

22、重要的意义。因为开征遗产税将会产生经济链锁效应。 关于保险资金的运营管理，业内人士都有这样一种感觉，即保险资金的运用范围过窄。面对保险业的强烈呼声，2003年6月2日中国保监会批准，商业保险今后可投在信用等级在AA级以上得到企业债券，其投资比例由不得超过其总资产的百分之十提高到百分之二十。这表明国家主管部门对保险资金的运营管理方面更加切合实际。商业保险的投资方式也主要有银行存款、有价证券投资、委托银行贷款等。这些投资方向的确安全，但其收益率也是相当低的。实际上，若保险资金的运用范围过窄，就会影响其收益率，使得保险业难以真正地化解风险。其次，由于收益率难以提高，那么保险经营机构运营的安全性，可靠

23、性都难以得到真正保证，而客户的利益更是难以得到保证。举个例子：1997年的时候，许多保险公司为了扩大业务，占领市场。提高市场竞争力，将热买险种的个别险种的最低分红利率保证在百分之八点八，而且是复利滚动，那么可想而知，保险公司每年要为此付出多么高的代价。当然，对保险资金的总体运用收益而言，保险公司可以承受，但这实际上剥夺了其他保户的应得利益(因为现在的分红利率是根据保险公司的经营状况而定，而以前的利率规定则是死的)，这对于其他保户是绝对不公平的。在这里，收益分配及保险合同的公平性都值得怀疑，但也没有见国家保险监督管理机构对此有何作为。虽然社会保险没有这样的利率风险，但是仍然需要对其进行改革，以提

24、高其保障功能。 在新的社会经济条件下，如何在确保社会保险基金安全的前提下实现最佳增值，取得更好的社会效益，已引起了全社会的广泛关注。政府管理的投资于政府债券的基金，由于过度强调安全性而使得实际收益率过低(在物价指数较高时甚至是负数)；而社会保险基金对经济增长具有独特的作用，即如果投资的体制与方向能有效地利用包括资本市场在内的现代金融手段，并适应市场经济原则，则能有效地配置资本资源，促进有效资本的形成，拉动经济增长。从这个意义上讲，社会保险基金的保值增值已经上升到对国家经济发展作贡献的较高层次，这是符合现代经济发展趋势的，社会保险基金的多元化、高效化的投资已是大势所趋。因此如何规避风险，尽快建立

25、规范的社会保险基金运营体系，是社会保险改革过程中的一件大事。笔者认为，社会保险基金运营监督体系的建立，可以从以下几个方面入手：一、社会保险基金运营机构的认定；二、社会保险基金投资决策的监督；三、社会保险基金运营监督主要指标的的设计；四、社会保险不良资产的清收监督。 随着中国保险业的发展，将社会保险转化为商业保险是建设有中国特色社会主义市场经济的必然要求。只有将社会保险资金和商业保险资金进行科学的管理与运营，其收益及分配的公平性和透明度等才会有所提高，才能会使社会保险的功能得以更好地发挥，才能更符合市场经济发展的要求。2.4 关于政府角色的转变 经历改革的人都知道，一项大的改革，尤其是经济改革，往往