创新基础设施建设融资模式(上)

1、创新基础设施建设融资模式（上）创新基础设施建设融资模式（上）李颂中国家开发银行评审管理局副局长根据党校的安排，我今天讲的分为四块。第一，介绍开发银 行的基本情况，以及以前对基础设施做的工作；第二，介绍 开发银行基础设施的具体做法；第三，对目前政府投资项目 的问题谈谈自己的看法；第四，对城镇化的认识和思考，因 为基础设施跟城镇化也是密不可分的，城镇化也离不开基础 设施的建设。一、开发银行是城镇化基础设施建设的先导者（一）开发银行的情况 开发银行是 1994 年 3 月 17 日国务院 22 号文成立的，成立 的时候定位就是政策性银行，是个正部级银行，前身是当时 国家六大专业投资公司，当时有国家农

2、业、林业、能源、原 材料、国家机电轻纺、国家交通六大投资公司当时作为国家 的投资主体行使投资职能，保证国有资产的保值、增值的背 景下。 1994 年筹建国家开发银行，当时名称叫国家产业银 行，也开始想叫国家中长期信贷后来改名称叫做国家开发银 行，主要是国家重大项目的建设，是一个政策性银行，不以 盈利为目的的银行。当时划分的很清楚，主要是城市基础设 施领域、 基础产业和支柱产业， 确实是盈利性比较差的项目。 当时完全按照政策性特征在运作，基本上是当时的国家计委 确定项目， 开发银行拿资金的模式， 所以叫“计委挖坑、 开行 种树”，一直到 1997 年。 1998 年陈元董事长入主开行，开 始大的

3、调整，他的一些做法开始摆脱一些纯粹政策性银行的 做法，开始探索怎么在市场化情况下做好开发银行、做好政 策性银行的一些探索，所以提出了一个开发性经营的理论， 最大特征就是怎么构建政府和市场之间的交流，把它联系起 来。这几年，开发银行有了大的发展，各方面增长非常快， 一直到 2008 年。从 2008 年开始， 因为开发银行进行商业化 改革，这是国务院确定的。所以开发银行现在性质是商业银 行，但做的事还是有政策性的特征，跟其他一般商业性银行 不太一样，现在开发银行没有县级业务、没有个人业务、没 有信用卡业务，包括资金来源还是跟过去一样是靠发债筹资， 靠商业银行以及券商购买金融债来筹资，信用还是政策

4、性银 行的主权信用。尽管是商业银行，但做的事还是政策性银行 的事，并且从中央也罢、国务院也罢很多政策性特征的事都 交给开发银行在办。所以从 2008 年开始就改为商业银行， 但实际上性质整体上变化不大。一个最大的特点变化就是把 开发银行原来有个软贷款取消了，软贷款对于咱们的基础设 施的建设以及国家的重大项目影响是非常大的，一直到现在是第三个阶段。前两天，我们刚刚换了董事长，是原来的交行董事长胡怀邦 同志到开行担任董事长， 4 月 18 日刚刚宣布， 所以现在董事 长是胡怀邦同志，也许下面就进入第四阶段了。 开行的重点业务领域就是“两基一支”，从开行成立开始就是 “两基一支”，即基础设施、基础产

5、业和支柱产业，基本上国 家所有的重点项目都有开行的贷款，最典型的就是三峡工程， 当时谁都不敢干，开发银行是先进去，当时是 300 亿。现在 开展的叫“一体两翼”，以两基一支为主，基层金融大量的中 小企业，像城镇银行、民生领域、县域经济是我们基层金融 的。还有一块重要的板块就是国际业务，我们国家基本上所 有的重大项目，比如中俄石油、中委石油这些重大项目，几 乎都是开发银行做的。现在开发银行已经是最大的外汇银行， 超过了中国银行。从它的结构来说，国内重点支持的领域，基础设施这一块应 该说有八大行业，煤、电、油、运、农、林、水利、通信的 公共基础设施， 开发银行八大行业贷款占到了 80% 。从区域

6、发展东中西这个角度来看 60% 贷款投向了中西部地区， 从产 业发展的角度来说，应该说国家一些支柱产业包括战略性新 兴产业等等，开发银行贷款也是占了大概 30% 左右。 这些年开发银行的发展过程，应该说取得了比较大的成果， 目前开行总结了十个特点：全球最大的开发性金融机构，现 在资产总额是 6 万多亿，在国内来说比工行、建行、农行和 中行规模上要小一点，但是作为开发性金融机构是全球最大 的；最大的批发银行，开发银行没有零售业务，基本上都是 固定资产投资；最大的债券银行，主要靠发债筹资；最大的 对外投融资合作银行， 最大的外汇银行， 将近 2000 亿美元； 不良贷款率最低的银行， 0.3% ；

7、人均利润最高的银行，好像 人均 600 多万。开行人少，只有 7000 多人，开行每个省只 有一个分支机构，个别的省像计划单列市的有分支机构，比 如苏州、厦门、宁波、大连、深圳等等，剩下的全部是省一 级一个银行；中长期投融资的主力银行，因为开发银行一直 是从事中长期为主的业务，商业化改革以后品种丰富了一些； 勇于创新，开发银行创新上做的也是不错的，特别是在融资 模式上创新是独一无二的；勇担社会责任，开发银行在这一 块有绿色信贷；高度重视党建和人才队伍建设，为什么这么 说呢？因为开发银行陈元董事长特别重视党建，他提出抓好 党建办好银行，开发银行有十来个党建巡视组驻扎在各个地 方，一个党建巡视组管

8、几家分行，国内国外的都管，就是督 促落实，是不是把中央和行党委的方针政策落到实处，这是 一个常设机构，有专门人员，经常巡视检查，这个做法得到 了中央的肯定，中央多次表扬，并且推开发银行的做法。（二）开发银行在基础设施领域的发展情况 开发银行在基础设施上也是经历了几个阶段，开发银行做基 础设施确实是最早的，大概 98 年就开始做基础设施了，我 们总结了一下。98 年 2002 年是属于单个项目的建设， 比如说昆明有条路， 专门针对这条路进行贷款，然后有供水、污水处理的项目。 我们有一个最典型的是安徽芜湖的，这是合作最早的，第一 个就是 98 年开始，走过了一条怎么利用政府的信用建设基 础设施。2

9、003 年 2004 年，开行开始抓信用建设，当时是以地级市 为主进行信用评审，确定信用的风险限额，再根据风险限额 有一个承诺，逐个项目进行签约的模式。当时基本上是根据3、5 、8 倍，县一级 3 倍、地级市 5 倍，省级 8 倍，确定了 这么一个支持额度，当时比较粗放一点。从 2005 年开始，跟政府的合作提高到比较高的层次了，力 度也大，那个时候最有名的就是与辽宁省 500 亿，包括后来 辽宁的环渤海五点一线，就是五个城市串起来，包括辽宁的 那些老工业基地改造，特别是抚顺棚户区改造是非常有名的， 抚顺棚户区是开发银行第一个，那些煤矿工人住的房子是日 伪时期开始就一直没改善过，当时李克强在辽

10、宁当书记，在 那里受了比较大的刺激，由此引发出了棚户区改造。通过跟 省政府签订高层联席会的方式，覆盖省市县三级。跟云南的 合作从 2003 年就开始有合作协议，但实施力度方面没有辽 宁做的大、做的好。特别是湖南省，真是做到了县一级全部 有开发银行贷款，湖南是我们第一个全覆盖的省，所以在湖 南省对开发银行的认知情况或者影响力都是非常深的，一直 到 2008 年。2009 年至今是一个新的阶段，主要是因为当时经济危机拉 动内需， 4 万亿的投入，所以商业银行大量的进入，造成了 政府负债急剧膨胀，重复授信非常多，所以引发出来后来一 系列的问题，到现在为止，大概出了十几个规范文件，目前 影响最大的文件

11、就是 463 号文以及 12 号文等等。开发性金融我们陈元董事长提出一个 20 字方针： “政府热点”， 开发银行支持政府关心的热点领域；“雪中送炭”，解决政府 的难题，急政府之所急；“规划先行”，规划先行是开发银行 的一个特色，没有任何一家银行有规划部门，开发银行专门 设立了规划处，帮助地方政府城市做区域性的产业规划，现 在我们在国外给一些非洲国家、南美国家做国家规划，我们 专门有规划贷款，为了帮助你推行这个规划，给你某一个区 域做一个规划，比如说三江流域专门立了题进行规划，比如 说滇池治理的规划，专门有规划贷款，并且这个贷款是比较 优惠的；“信用建设”，做事情一定要规范的做；“融资推动”。

12、 这就是开发性金融的 20 字方针，也是它的精髓。（三）开发性金融运行的理念 构建政府与金融机构建立起联系，通过政府的征信作用以及 银行的融资推动，构建融资主体。融资主体的构建也就是现 在说的融资平台，有些是平台，有些是市场化的主体。对融 资主体开发银行有专门的要求。1. 治理结构建设 责权利相结合，按照现代的公司治理结构来搭建借款主体。2. 法人建设 这两个差不多，但是董事长就提出来要分开，法人建设主要 强调是管理层的能力建设，管理层的能力和信用、道德这方 面的建设。3. 现金流建设 没有现金流的怎么办？这就要搭建政府的征信问题，怎么发 挥财政资金的作用。4. 信用建设 因为早期中国总体上市

13、场环境比较差、信用环境是比较差的， 特别是开发银行政策性金融银行，好像贷款不用还似的，实 际上开发银行也是自己高成本发债筹集，商业银行的资金来 源可能有活期存款、个人存款、公司存款，它的利率是很低 的，是属于低成本的资金。但开发银行全部是发债筹集的， 所以开发银行不仅自己成本本来就比较高，当时很多政府缺 少还款意识，所以开发银行怎么去培育信用文化，从信用文 化建设开始，使得信用缺失、市场失灵的环境得以改善，构 建了金融体系。开发银行在基层金融这块，特别是中小企业 提出了“三台一会”，借款平台、担保平台、用款平台、信用 协会，帮助很多地方构建信用协会，并且进行了信用评级， 专门有信用征信系统。这

14、是开发性金融的基本理念。（四）开发银行对基础设施支持的一些模式 从 1998 年开始，大致分为五个阶段。1. 政府对银行出具担保函 因为城市基础设施要靠它本身肯定是没有还款能力的，所以 必须怎么把政府的信用状况、征信状况发布下来，所以开始 阶段就按照出函的方式进行征信。2. 财政担保到了 2003 年的时候，当时财政部提出了一个财经 7 号文， 就提出来银行怎么来安排财政，对预算是一种干扰，所以出 了一个财政担保，当时也可以说起到了一个财政担保作用。 所以我们又改了一下，政府对企业出函，政府对企业直接进 行补贴，不直接对银行出函，然后银行就把政府对企业的补 贴受益权拿来质押。但是政府每年的补贴

15、额度是要通过人大 通过的， 要列入财政预算的。 后来慢慢的随着监管越来越严， 2005 年开始开发银行对省级政府合作以后，管的越来越严 了。当时有个七部委出了 125 号文，财政担保等一系列的规 范。3. 委托代建的方式2008 年开始，政府与企业签订 BT 协议，委托代建的方式， 把这个变成企业化、法律化，因为政府和企业自己之间建立 关系，政府如果想建这个，你就要对项目进行征信。通过补 贴协议应收账款的方式来进行质押， 因为 2007 年的时候物 权法出台，物权法出台后，应收账款的概念出来了。4. 差额补贴方式2011 年 2012 年的做法，政府跟企业签订协议，也是因为 随着监管措施特别从

16、 2010 年 19 号文开始要求越来越严格、 越来越规范，所以采取差额补助。就是说你这个项目本身现 金给我，在还款的基础上还差多少政府就补贴多少，而不是 过去笼统的政府兜底，全部都承诺补贴方法。一开始不太算 项目本身，后来越来越规范化，就是差了多少部分的补贴。 差额补贴协议上按应收账款来结账。到 2012 年为止。5. 政府对企业进行现金补助后来从 12 号文开始规范融资平台的时候，进一步改变了政 府对企业进行补助的程序，整体上对政府拿财政资金还款越 来越严格，把政府对企业的补助作为企业的现金流，尽量不 对应项目，因为一对应项目又跟监管措施冲突了。 这是目前的做法，也是开发银行的做法，不见得

17、所有银行都 赞同，银监的肯定不认可这种办法，随着监管的围追堵截， 这是没有办法的。反正不合适再换一个方式，总体上是把这 个事做好。（五）开行跟云南的合作情况 开行跟云南的合作从 1999 年开始，当时叫昆明分行，是以 省会城市命名，后来改成云南分行。第一个项目就是基础设 施项目，是玉溪的城市基础设施项目，所以开行做基础设施 这方面一个是早，一个是比较重视。 2003 年跟省政府签订 了一个新的合作协议，协议金额达到 700 多亿。 2010 年第 二次签协议，支持云南加快建设面向西南开放桥头堡战略的 合作协议。到 2012 年 5 月份，开行累计对云南发放贷款 3500 多亿，涉及到 4700

18、 多个项目，比如滇池治理、昆明统建公 租房、大理、保山、腾冲的高速公路等等。现在云南发展在 我们全系统里也是排在前十位的，额度非常大。（六）开发银行的优势1. 政策性银行的使命感 一个是政策性银行的性质，开发银行就是政策性银行，做的 就是国家重大项目、基础设施项目，特别是国家难点项目； 另外还有陈元董事长特殊的一种身份背景， 他有“以天下为己 任”的思想，做的都是创新的、 走在前面的事。 比如说像棚户 区改造，比如助学贷款，这些都是商业银行不贷的，开发银 行进去的，助学贷款非常分散，开发银行去做这些事，对中 小企业，特别是国际业务，到国外拿资源，这是开发银行的 使命。2. 开发性金融的理论体系

19、 这个理论体系是哈佛大学作为一个课程，另外我们跟哈佛大 学、麻省理工学院都有合作，他们派人到我们这里来培训， 现在还有个学生在我那里，我给他当导师。他们派学生过来 也就是开发性金融的理论体系，并且开发银行这个理论现在 得到国际上的认可，有专门的书籍出台，我认为这套理论体 系对基础设施领域非常有效的。3. 中长期优势 中长期贷款，开发银行贷款期限长的到 30 年，当然根据行 业不同， 最长的比如说水利项目是 30 年。还有就是额度大， 因为开发银行是发债筹资，跟商业银行的资金来源不一样， 另外还有它的一个限定。然后它的资金，比如云南的资金可 能从外面调进来等等，开发银行具有这些大的优势。4. 专

20、家、专业优势 开发银行前身是国家六大专业投资公司，这六大专业投资公 司的人全部是当时国家各个部委的、行业的专家，所以开发 银行有一大批的行业专家，所以开发银行做大项目就有经验， 有这种判断力。为什么中俄石油这种项目只有开发银行来做， 因为开发银行能运作这种项目、能判断这种项目，怎么去设 计这种项目，并且这些专家在各个行业里都是领头地位的。 所以开发银行在评审上，因为评审是需要专家的，特别是行 业的评审，在金融机构同业领域是最强的，只要开发银行承 诺的项目，别的银行只是跟进而已，很多都不用评审。5. 全牌照优势 因为开发银行商业化改革以后，下面有国开金融，国开金融 就是一个投资公司，然后有一个租

21、赁公司，在深圳收购了一 个租赁公司，另外还有国开证券，承销债券。也就是说开发 银行现在是全牌照，所以可以多元化的支持地方。比如租赁 证在云南就做了很多项目，丽江也做了。原来滇池治理，租 赁是个很好的方式。一个新一代资质作为一个重要的补充措 施。6. 完善的制度体系 另外还有完善的制度体系，开发银行特别是授信评审这块， 开发银行的评审手册有的弄到网上去卖钱，说明还是有市场 的。（七）开发银行的业绩 在开发性金融理论的支撑下，开发银行取得了很大的业绩， 目前的资产将近 7 万亿， 2011 年总资产就有 6 万多亿，当 然赶不上工农中建四大银行，但是已经差不多了，离农业银 行、中国银行已经很近了，

22、不良率 0.3% ，这个非常低了。 特别是跟政府合作的融资平台不良率只有 0.16% ，所以开发 银行做基础设施项目到现在为止没有出现问题，但是不能说 所有项目一定是好的，有些可能是获取贷款顶上去的，可能 也有这种情况，但是基本上是很健康的。城镇基础设施贷款发放达到 5.7 万亿，余额是 3.3 万亿，贷 款7 万亿可能是个授信情况，余额只有 3.3 万亿，占到人民 币贷款的 68% 。另外开发银行通过对城镇基础设施的支持，外界分析应该是加快了中国城镇化建设8 10 年，应该说很多地方的城镇基础设施的改善，确实是开发银行尽了很大的 力量。带动地方财政增收 4万亿，拉动 GDP 增长年均 0.4

23、%， 通过四项建设，构建了政府平台与金融机构的合作模式。所 以现在有些地方，湖南省的省长跟县市长说，你们要想当好 县市长，必须先找国开行。曾经提出这么一个口号，确实开 发银行跟地方上来说，通过这套方式确实是地方政府的建设 特别是基础设施的建设有了很大的改善。 二、开发银行的评审流程以及基础设施的评审模式（一）开发银行业务基本环节 分贷前和贷后这些工作环节，也就是开发银行“规划先行”， 所以做项目的一般都是要发展从规划阶段开始，当然不是说 每个地方都一定要去做这个规划，但是我们是能做规划尽可 能做规划，但是不做规划，一定是这个项目必须是列入规划 的，你这个地方发展要和规划发展是配套的。所以我们一

24、定 从规划阶段开始了解你这个项目，特别注重一个地方的业务 发展规划。在规划的基础上开发项目，建立项目库，然后进 行信用评级，任何借款人、任何地方一级政府甚至到国外的 国家都要进行信用评级，评定的作用一个是确定风险限额， 最高合作的空间，另外还可以根据你的信用等级不同签订不 同的贷款条件。然后就进入授信评审阶段，也就是具体来分 析你这个项目，能贷你多少，然后进入一套审议环节。审议 就是我们的决策体系，最后进入合同签订阶段、发放阶段和 贷款。我所在的部门就是在授信评审及审议，在别的商业银 行可能叫授信审批部，我们叫评审管理局。 开发银行的评审分两种： 一个是分行评审， 一个是总行评审。 大部分项目

25、都是分行评审，比如地州有什么项目要做的，一 般都是分行操作， 总行决策， 由分行直接进行评审就可以了， 它来评审然后报到总行，当然分行有一定的权限，分行权限 内的分行自己就可以批，如果需要报到总行就可以报到总行。 我现在说的就是评审报告出来以后的程序。评审开始要进行 竞争调查，确定评审方案，跟政府谈。然后编写评审报告， 然后要进行合规审查，然后就进入到审议环节，还要审定报 上来的报告， 你是不是按照规章制度做的， 是不是按照标准、 条件、门槛来做的，是不是符合国家的产业政策等等，包括 各项审批等等。审查合规以后，要进行独立委员的路演和风 险边界判断，因为这个环节在开发银行是很有意思的，这个 环

26、节是所有银行都没有的，特别是路演，开发银行有独立委 员，在我们那里选了一批专家，处以上的干部，有一定经验 的选择一批专家担任全行的独立委员，比如说董事长在电脑 上抽签，一批抽 20 个委员，这一周这个项目要上会，就必 须通过视频的方式，因为委员分布在全国，然后通过视频方 式现场汇报项目、现场答疑、现场投票，只有通过独立委员 路演同意的项目才能再往下走。同时还有风险边界部门，比 如审查完了还要经过法律部门、经过风险管理部门，经过资 产负债管理部门，几个部门还要从第三方提出独立判断意见， 从不同的角度提的意见，综合在一起，形成一个审查报告， 向我们贷款最高决策机构即贷款委员会进行汇报，由他进行 决

27、策，贷款委员会审议通过以后，行长审批。这是我们的审批体系，这是一个简单的说法，这套做法是非 常民主化的，非常公开化、 社会化，应该说也是比较科学的， 并且很多东西开行独创的，像路演体系别的任何银行都没有， 包括风险边界判断。（二）开发银行如何开展基础设施项目 开展基础设施项目， 绕不开国家一些大的政策， 所以从 2010 年 19 号文， 2011 年的 462 号文等等，尤其是 19 号文、 34 号文和 463 号文，这三个文件是对政府合作项目影响非常大 的，目前影响最大的就是 463 号文还有 162 号文和 12 号文。 2010 年银监会 10 号文跟 463 号文差不多， 可以说在

28、监管的 角度来说是逐步的规范，逐步的收紧。所以在这几个文件体 系之下，我只能在这个体系之下去介绍开发行怎么去做这个 基础设施项目，这个是不能回避的，所以这里面会牵扯到很 多监管的一些要求。1. 借款主体 也可以叫它融资平台，当然这个融资平台是一个大的说法， 不见得一定是平台，因为叫平台主要是通过政府进行融资的 一个手段。也可以是市场化的主体，平台另外又分为监管平 台、退出平台，也叫监测平台，也叫按企业化管理的平台。 融资平台分为省市县三级，也可以采取省带市、市带县的模 式。它可以是省里面作为一个统一监管，但省平台和各级市 平台有资金管理方式，有它的协议，实际上将来还款还是在 市县的，但是整个财

29、政体系还有它的运行方式。还有就是市 带县也是类似的，因为县这一块信用等级也低，财力也弱， 靠它自身融资能力有限，我们有时候就是市带县，因为市信 用要强一点，他们也有一点经验，说白了就是城投，融资平 台大部分都是城市基础设施投资公司，带着县里，就把县里 的项目装到市平台，或者把市里的项目装到省平台。另外还 可以采取政府加市场，比如政府的投资公司跟国企合作，国 企注资进来或者成立新的公司，或者民企都可以，特别是东 部发达地区这样做的比较多。比如苏州有一个乡镇，波司登 羽绒服在那里，他参股城投，他们连镇都做到了，当然镇的 实力很强了，他控股，然后又担保资源，这样由政府 +企业 加市场的方式来做。比如

30、我们到宁波去，宁波是市城投占 50% ，区占 25% ，镇占 25% ，这样共同组建一个融资平台。 在融资平台的准入这块，现在因为监管有要求，所以监管分 为监管类平台和监测类平台。监管类平台有要求，资产负债 率要低于80%、信用等级3B-以上，监测类平台也是。 另外还有市场化主体，不是政府为主体，也有可能民营企业 来做一个政府基础设施建设项目，或者某个国企都可以参与 政府基础设施建设，或者引进外地一个企业进来。当然市场 化主体也有最低信用 3B- 的信用等级，另外还有它的要求， 治理结构完善等等，市场化模式运营等等。2. 贷款投向 按照目前的监管政策，监管类平台只能做这六个方面：收费 公路；国

31、务院审批或者核准的资金已经到位的重大项目，城 市轨道交通、 机场，以及国家级经开区、 自主创新示范区等； 保障性安居工程， 这个是银监会 2013 年 10 号文刚刚明确的， 以前都叫“两房一棚”，公租房、廉租房和棚户区改造， 2013 年 10 号文就拓展了叫保障性安居工程，可以认为这个范围 是扩大了，比如经适房、限价房、安置房都可以算是保障性 安居工程；土地储备项目；水利项目；工程进度达到60% 以上，现金流全覆盖的在建项目，当时 12 号文出来的时候， 当时所有的项目比如城市道路不允许做，如果城市道路达到 了完工 60% ，并且现金流全覆盖， 现金流怎么覆盖也有它的 内涵，就可以往下做，

32、防止出现半拉子工程，防止出现不良 贷款。监测类平台对于贷款投向有一些要求，原则上监测类平台不 能做前面说的，特别是保障房不允许做，不允许做公益性项 目。但是对于 BT 、BOT 项目符合政府采购法的项目，满足 下列条件后可以授信：第一、债务率在开行控制边界内；第 二、政府承诺两年内完成企业市场化改造， 监管部门认可的； 第三、非置换贷款。只要监管部门认可，符合这些条件，前 面这些项目基本都能做。还有市场化主体，投向基本上不受什么限制，因为市场化靠 项目本身自己能还款，或者靠企业本身能还款，按照市场化 原则来做，只要符合产业政策就可以了。（三）具体的评审要求1. 资本金 做任何项目都有资本金的要

33、求，主要是为了增加借款人自身 的风险意识，共担风险，所以要求任何项目都必须配备资本 金。基础设施资本金比例要求是最低的，20% 就够了。其他的行业比如钢铁行业要求资本金达到 40% ，根据行业不同、 风险程度不同，资本金比例也就不同。另外我们还要测算资 本是否落实， 怎么落实我们要分析， 是不是你有出资的能力。 现在作为政府基础项目，资本金基本上都是财政资金，不管 是卖地的钱还是其他方面的钱。2. 贷款期限 也是根据行业的不同有不同的期限，应该说一般的基础设施 项目，城镇基础设施一般都是 10 年 12 年的水平；公路一 般是 20 年30 年，土地储备项目贷款期限 5 年，这个是硬 性规定的

34、；廉租房也不能超过 5 年；公租房和棚户区改造不 能超过 15 年，因为廉租房等于也是政策性的，基本靠财政 资金来做，也不是靠卖房子来还款，所以期限也比较短。相 对来说，有的地方公租房 5 年以后都还可以销售。这些规定 都是银监部门规定的。所有的项目都有一个宽限期，就是这段时间只付息不还款， 因为刚开始建设期财务状况稍微压力大一点，一般来说不超 过三年。具体项目根据还款能力确定不同的期限。3. 偿债覆盖率 所有的项目都要测算是否有还款能力，把它所有能用来还款 的资金和它的本息进行比较，基本上政府投资的项目偿债覆 盖率 110% 就可以了。 110% 是什么意思呢？就是拿 100 元 你要拿出

35、110 元来还，稍微打一点余量。这个是根据行业的 不同，市场定价因素的不同，偿债覆盖率也不同，如果高度 竞争的行业，偿债覆盖就高，因为市场波动要大。相对政府 还款，因为财政资金所以比较稳定，偿债覆盖率就非常低， 完全财政还款 100% 就可以了，就不需要出余量了。4. 利率 开发银行的利率按人民银行的贷款利率来执行，开发银行政 策性没有体现在利率上，这个特别是早期问的最多的，开发 银行贷款利率是不是要便宜？利率没有便宜的，按照原来的 规定最低下浮 10% ，一直都是这样的。 至于说商业银行可能 上浮，上浮的多，开发银行一般不会，多数是基准利率，很 少上浮的。行业风险特别大的，收益要求就高一点，

36、有可能 会上浮 10% 15% 。5. 四项审批 所有做项目的都必须有四项审批：一个是规划审批，是不是 有规划，项目是否获得有关部门的批准；第二、项目可行性 研究、立项是否得到批准。根据项目的不同，审批的权限也 不同，具体就不说了；第三、用地审批，所有的项目用地都 要获得审批；第四、环评审批，这是四大审批，当然在不同 的阶段审批的要求不同，比如我在授信评审的时候，可以要 求不是最终的审批，当然在我贷款发放的时候要求你必须落 实，阶段不同，审批的要求也不同，当然还有其他的不同， 这个就根据行业的特征，比如说一个制药，可能有一些国家 医药部门的审批，还有采矿，采矿权要获得审批，还有其他 一些行政许

37、可事项的审批。6. 还款来源一般情况下首先是考虑项目的还款来源，项目自身的收益， 现在可能很多基础设施项目收益不足的时候，一般都是靠政 府补贴一块，叫什么名称不重要，也可能叫政府补助、差额 补助，但政府资金的来源有的是指定地块，这个项目拿一块 地来还，但是现在监管要求，不是规划中的地不行，必须土 地已经是你所有的地，有使用权证的地才可以拿来作为还款 来源，这是土地出让收入还款。如果财政预算安排都是可以 的，只要能安排的过来。反正就是项目的自身收益，自身收 益不够靠借款人自身的能力，借款人自身的能力比如有一个 很强的平台，可能有很多经营性的资产，比如上海城投，非 常强大，他自己根本不需要政府再给

38、他进行差额补助、补贴 还款，因为前面已经有很多经营资产，在非常良性运行的时 候，就靠自己综合实力还款。如果自身能力还款再不行，那 就是政府补贴还款，当然我们会测算政府的负债能力。（四）怎么构建融资平台 比如地方政府通过协议的方式委托一家平台或者国企或者 投资主体来运作，比如承担某个项目的开发、建设、管理任 务，为了尽可能让市场化运作， 可以采取市场化招标的方式， 委托另一家企业，比如施工企业或者其他企业承担具体的建 设任务，开发银行从最后中标的企业进行贷款的方式，然后 由政府利用平台提供担保。这种模式实际就是目前监管环境 之下避免政府平台直接借款的操作模式，也避免地方政府直 接进行担保。应该说

39、这种方式目前是主要的一种模式。1. 信用结构 信用结构简单说就是担保，应该说所有的贷款都必须有担保， 当然如果确实是一个非常好的客户，可以信用贷款。但是一 般基础设施项目很少能做到，评级很少能达到信用贷款的方 式，比如说3A-客户至少是2A-以上的客户才可以进行信用 贷款，但一般政府基础设施项目，特别是很多平台比较弱， 没有经营性资产的情况下，要想评到3A或者2A-很难，当 然也有比较强的平台。所以都必须落实一定的担保，担保可 以采取第三方担保、土地抵押，也可以采取股权抵押等等， 比如说前面讲的模式里面，平台可以担保，平台给中标企业 担保都可以。还有委托代建协议，作为一个补充措施。担保 都有担保系数的要求，根据抵押物的不同，有不同的系数。2. 政府债务率的控制政府债务率这个话题目前是热点话题，到底政府负债到什么 程度合适，现在是不是太高等等，现在来说理论上都炒的比 较多。但是开发银行债务率的控制是走在前面的。到现在为 止，从国家的层面上、财政部的层面上没有债务率控制的指 标，别的商业银行也没有一家银行有债务率的控制指标，包 括地方政府自身也没有。但是浙江省曾经最早提出来过有一 个债务率、负债率、偿债率三个指标，我们