现代化进程中的城中村改造困境

1、现代化进程中的城中村改造困境吴娱 2009-10-15 08:47:00现代化进程中的城中村改造困境从利益主体的关系博弈谈政府责任吴娱【摘要】伴随着现代化进程的不断推进，城中村改造遇到困境，这当中涉及包括城中村居民与政府、政府与开发商、城中村居民与开发商、城市新移民与政府四个利益群体的关系博弈。能否建立有效的利益协调机制来协调矛盾政府负有不可推卸的责任：弥补缺位，减少越位，防治缺位，建立合理、清晰的自我定位和积极、主动的责任意识是保证城中村改造顺利进行的关键。【关键词】现代化 城中村 改造困境 关系博弈 政府责任导言改革开放30年来，我国城市化率从改革初期的20%左右提高到44.9%，作为一个

2、国家或地区现代化的重要空间载体，城市在现代化进程中始终发挥着难以替代的中心作用。然而，伴随着城市化进程的不断推进，我国城市数量大量增加，城市规模不断扩大。但原有的规模与空间仍越来越不能满足城市日益膨胀的用地需求，加之城市的辐射效应使得城市的经济活动不断向外扩张，城区日益把附近的一些郊区和农村纳入了城市用地的范围，城中村因其土地权益、居住人群的特殊性和改造的复杂性而大量存在。这些村庄保留了一部分传统的村落文化，又具有较高程度的城市化特征，他们深受城市影响但社会结构和管理方式等又与城市有很大不同，他们是原住村民的生活场所也是城市外来务工人员和低收入人群的栖息地，他们有满足居住者的居住空间但又与城市

3、发展格格不入。总之，天然的村落属性和城市发展要求，暂时的城市边缘人群的避难所和城市各项相关制度、配套政策的不完善使得城中村尴尬的存在于几乎每一个现代化进程中的城市当中，牵一发而动全身的城中村改造陷入困境。那么，城中村治理和改造过程中的关键因素到底是哪些？这些因素间有着怎样的关系？而作为城市的管理者的政府又该在这个关系博弈中承担怎样的责任？本文将尝试从社会学的角度对这些问题进行分析。一、城中村问题现状和改造困境有关城中村的定义，已经在2000年前后被约定俗成地广泛运用于学术论文、媒体报道和政府文件之中，研究者们根据自己的研究角度对城中村进行定义，其出发点大都是地理位置和城乡二元结构。借用蓝宇蕴（

4、2001）对城中村的定义，即广义的城中村是指已经纳入城市总体规划发展区内，且农业用地已经很少或没有，居民也基本上非农化的中心村落；狭义的城中村是指那些农用地与居民早已非农化，村庄已经转为城市建制，只是习惯上仍称为村的社区聚落。本文的研究对象是那些城市总体规划发展区内还未进行改造建设的混合社区，这些社区因其所处地理位置和土地所有权的特殊性，在与城市化进程不断推进的互动中产生了很多问题。归结起来有以下几点：首先是城中村建设缺乏规划，村民在出租房屋的利益驱使下在原有宅基地基础上不加限制的加盖房屋，致使“握手楼”、“贴面楼”现象普遍存在，不但与周围城市建设不相符，还存在很大安全隐患。其次是人员构成复杂

5、，外来务工人员和流动人口聚集，加之缺乏监管，使城中村成为犯罪多发地带。第三是租金食利阶层隐患，由于城中村原有的农业用地已被政府征用，宅基地自建房的出租收入或附属商业就成为村民的唯一收入来源，虽然城中村较为优越的地理位置和相对低廉很多的租金使这笔收入颇为丰富，但是这种盈利模式只能是存有很大风险的权宜之计，从未接受过任何职业培训的村民一旦受到来自政府城中村改造的压力就会失去赖以生存的租金保障，缺乏职业技能的村民有可能成为城市中最大的弱势群体。然而，城中村的改造并非易事，已经有很多学者对此给出了自己的观点。李培林认为城中村中存在深层的城乡差异的体制因素，一是土地制度的差异，二是社会管理制度的差异，三

6、是与土地制度和管理制度相联系的“村籍”制度。郑庆昌、钱鼎伟（2004）则在研究基础上拓展了这些造成城中村问题的制度，他们认为城中村就是在传统城乡二元体制的束缚下，我国城市化进程中出现的特殊制度产物，这包括：城乡二元户籍管理制度、城乡二元土地管理制度、城乡二元行政管理制度、城乡二元社会保障制度、城乡二元的公共投资体制、城乡二元教育体制，这些城乡差别的二元制度体系决定了城中村改造的困难。而高峰、董晓峰等人（2006）的研究认为，城中村改造的问题和难点在于：村民的思想观念障碍、巨大的改造成本、利益分配千丝万缕、缺少政策法规支持、现状拆迁困难、外来人口居住问题凸现、村民的就业安置问题和村民到市民转变的

7、后续工作问题。总之，城中村的改造决不是一个简单的拆迁重建问题，而是牵一发而动全身的系统问题，除了学者们提出的深层制度问题和现实问题，还包含了很重要的一点，那就是，伴随着城中村的生长，这块城市当中的“飞地”已经成为了容纳流动人口的最佳场所，成为了本该享受市民待遇的村民暂时的生存之地。城中村在存在一系列问题的同时，他的正功能也在显现出来，我们应当重视城中村的重大价值，探寻这背后的存在机理，将改造城中村的过程变为如何使失地农民和进城农民共同参与和分享城市化进程的过程，在这个过程当中，能否妥善处理好几种关系成为城中村改造的关键。二、城中村改造中的关系博弈“博弈”指的是两个或两个以上的参加者在相互依存相

8、互影响的条件下，通过判断其他参与者可能采取的策略来选择对自己最有利的行动方案。城中村的改造中就存在这样几种相互博弈的利益主体，下面将对这几种关系进行分析。（一）城中村村民与政府的关系城乡二元体制下的二元土地管理制度是造成城中村村民与政府间关系博弈的关键。长期以来，我国实行的是农村土地集体所有制和城市土地的国家所有制，这在物资短缺时代为固着人口流动，保证农村自身发展的同时为城市供应油、粮、棉提供了保障。然而，当这些村庄随着城市规模的扩大被城市所包围，变为城中村之时，一方面，政府希望通过改造建设实现土地效益最大化，解决城中村问题的同时增加财政收入，提高城市建设水平；另一方面，失去或只有少量农业用地

9、的村民依赖宅基地上出租屋和附属商业的收入，使他们中的一些人即使不工作也可以凭借优越的地理位置和低廉的出租屋价格保障家人的正常生活，而城中村改造极有可能意味着将失去自己的生活资料和主要经济来源，如果改造收益不足以保障他们的生活或者收益降低，都可能造成村民的抵触。因此，政府和村民在改造中主要围绕土地产权归属和既得利益的补偿展开博弈。城中村村民只有在认为接受改造能够保障未来生活且能够得到足够的利益补偿的时候才会接受和支持改造。而政府面临巨大的改造成本和一系列社会保障、就业培训、教育医疗的政策制度制定，想要在土地归属、利益补偿和后续保障上做到平衡实非易事。（二）城中村村民与开发商的关系实施城中村改造工

10、程，最直接的两个接触方就是失地农民和开发商，二者间是利益丧失与利益补偿的关系。开发商作为以盈利为目的的经济实体，他们关注的是城中村改造带来的巨大商机和经济利益，在介入项目前就会考虑改造能否为自己带来较大收益。而城中村改造必然涉及对城中村村民的改造补偿，这不仅包括土地的产出和增值收益，更重要的是对村民的出租屋收益作补偿，如果城中村改造动用资金数量大，回报周期长且效益低，开发商就不会轻易介入城中村的改造。而对于城中村村民来说，改造或搬迁后他们将失去来自出租屋的收益，这时候开发商提供的补偿办法就成为城中村村民是否接受拆迁改造的关键。因此，城中村的改造补偿问题便成为村民与开发商博弈的主要内容。（三）政

11、府与开发商的关系政府作为整个城中村改造的推动者和管理者，希望通过改造解决城中村社会问题来优化城市结构，快速推进城市化进程，而高昂的建设成本和大量存在的城中村改造工程不可能完全由政府财政完成，适时介入市场力量无疑是个双赢的策略选择。但是，为获得良好的城市发展环境，也为保护城中村村民的利益，政府势必会在城中村改造过程中制定一系列相关政策，对城中村土地的开发与建设进行宏观把握，确定其适当的开发强度，分担合理的市政配套设施，以确保城中村改造与现代城市发展相协调。而开发商是一个单纯追求利益最大化的参与主体，他们在期望得到区位条件优越、地价低廉的土地，按照市场化的需要进行开发的同时，还希望得到更多的政府优

12、惠政策以降低开发成本。因此，以社会效益为导向的政策限制与以经济利益为导向的市场化开发之间的均衡在政府和开发商之间展开。（四）城市新移民与政府的关系城市新移民指那些在城市中工作，却无法获得本市户籍的外来流动人口，他们给城市的发展作出了巨大贡献，却享受不到任何与城市人口同样的待遇，虽然这些大量租住在城中村的城市新移民在村庄的改造中并没有发言权，也不存在与政府和村民、开发商的利益冲突。然而，作为城市中数量越来越多的流动人口，高昂的房价是他们无力支付的，本身的流动性也决定了买房的不可行性，提供低房租出租屋的城中村是他们在城市中栖身的最佳选择，如果不在城中村的改造中考虑到他们的利益，就有可能造成劳动力流

13、失，势必给城市的发展带来重重困难，更不利于城市的现代化进程。城市新移民对旧有城中村的租房需求与政府廉租房供应不足所产生的矛盾，应该在城中村的改造中得到重视。三、建立利益协调机制的政府责任城中村改造中涉及多方利益的协调，政府作为城市的管理者和规则的制定者，理应承担起相应的责任，只有在充分论证基础上建立起有指导意义的、适合城中村改造和解决城中村问题的制度和政策来，才有可能在进一步的具体实施过程中真正有效的解决城中村改造问题，同时为推动城市化进程做出贡献。（一）弥补缺位：提供职业培训，建立城市户口准入机制嵌入在城市之中的城中村，相较于城郊村和纯粹意义上的村庄享有难以比拟的区位条件和地理优势，然而和所

14、处的城市相比，城中村因其特殊的管理体制、土地所有权归属则处于完全自治的状态下，城市的公共基础设施建设和公共服务体系无法在城中村中体现出来。而城乡二元的户籍制度则将城中村的村民隔离在市民生活之外，他们失去赖以生存的土地仅仅依靠租金自我保障，即使是丰厚的租金也只能是城市化进程中的权宜之计。政府作为城市管理者和规则制定者，应当为村民的生活提供制度保证，在城中村的存续中及时弥补缺位，为村民提供职业培训教育和就业信息服务作为村民市民化的职业先行。另外，建立城市户口准入的鼓励机制和新入籍登记制度，对优先就业的村民给予市民户口，进行教育、医疗、社会保障的增容，以期使城中村村民在改造前就逐渐实现由村民向市民的

15、转变，提高城市人口比重本该是推进城市化进程应有的题中之义，这将对城中村的改造顺利实施提供最根本的保障。（二）减少越位：合理进出，坚持政府主导下的市场优化政府在施政和管理当中经常会遇到越位操作的问题，而减少越位，并不意味着不管，相反是更为科学和有效的管理，变强制管理为参与式管理，变全权管理为选择管理。城中村改造中的房地产开发商作为经济实体，以追求利益最大化为目标，这是符合市场经济运行规律的，政府不能依靠行政性强制手段来逼迫开发商承担本该由政府承担的责任，这不但起不到保障村民利益的作用，还会带来降低市场积极性等一系列问题。适时进出和合理定位，应当作为政府在城中村改造中始终遵守的行政原则。拆迁补偿是

16、城中村改造中核心利益冲突的最根本原因，补多少、怎么补，不应当开发商说了算，也不是政府说了算，而应该由政府出面，组织专门的专家学者对城中村的价值进行合理评估、作出补偿预算和提供补偿办法，在具体操作中引入村民的参与机制，政府、开发商和村委、村民共同参与，讨论决定最终方案。以就业补偿和社会保障补偿来代替经济补偿，或是变被动接受改造者为主动项目参与者都是可以尝试的积极补偿方式。另外，政府要给以开发商以适当的政策优惠，在完成必须的市政设施规划和建设下，保证开发商充分的市场运作空间，以促进市场活力。（三）避免错位：保障城市新移民利益，加快廉租房建设在某种程度上，城市新移民的生活境况并不如城中村村民，他们有

17、较为固定的工作，为城市发展和建设贡献力量，而城中村改造不但不会为他们带来任何补偿，甚至会导致唯一栖身之所的丧失，来自城中村改造的重大影响势必增加城市新移民的工作成本，有可能带来严重的劳动力和人才流失。廉租房建设和城中村改造都是城市化发展中存在的问题，二者并不是相互孤立的。城中村作为城市流动人口的主要聚居区，发挥了巨大的功能，并因此获得了主流社会排斥下的生存发展空间，获得了进行自身再生产的动力。城中村的改造需要政府职能的转变和相关利益的协调，对发育成熟的城中村进行空间改造与治理，进行配套廉租房建设，吸引有一定资质的流动人口居住，逐步建立起梯层流动人口廉租房准入制度。利用城中村改造，以土地和安置城

18、市低收入者、外来务工人员的住房为纽带，将“建设”与“改造”有机结合起来，以改促建，兼顾村民、低收入人群和城市建设三方面的利益。保护弱势群体利益是政府义不容辞的责任，而廉租房建设则是保证城市发展的高素质和可持续的有效方法。四、讨论与展望现代化进程当中城中村改造遇到的问题都不是孤立产生的，而是由其深刻的制度背景和体制因素所致，我们不但要看到城中村中出现的问题，还要找到他之所以长久存在背后的生存机制来，只有这样才能发现城市发展的真正需要在哪里，并从根本上解决城中村问题。城中村问题已经不仅仅显示它的负功能作为城市发展的问题而存在，更是提示农民市民化，流动人口管理规范化和推动城市化进程的制度建设的有益尝

19、试。城中村改造是涉及制度设计、社会保障等公共设施服务建设、城市整体规划、户籍制度改革、流动人口管理等一系列问题的系统工程，但就一方面考虑而忽视其他任何一项都会带来更多的社会问题。本文无意探讨城中村改造的模式和发展方向，只是想提出在城中村改造中政府所应当担负起的责任来。因为只有制度问题得到解决，其它问题才能迎刃而解。政府在城中村改造的过程中，应当时刻清楚哪些是应该管的，哪些是不得不管的，哪些是能不管就不管的，避免缺位、错位、越位的产生。合理、清晰的自我定位和积极、主动的责任意识是保障城中村改造成功的关键。在今后的研究中，进一步在城市各阶层人口合理分布和长期动态的城市化框架下，探讨城中村存在的合理

20、性，寻求改造的策略，可以为政府推动和引导城中村改造提供科学依据，为建立系统有效的制度体系提供智力支持。参考文献：1 李培林，2002，巨变：村落的终结都市里的村庄研究，中国社会科学，2002年第1期2 李培林，2004，村落的终结羊城村的故事，商务印书馆3 郑庆昌、钱鼎伟，2004，城中村农村城市化的困境与出路，东南学术2004年增刊4 高峰、董晓峰、侯典安、成刚，2006，国内城中村研究综述，现代城市研究，2006年第7期5 唐忠义，姚科敏，2004，城中村改造中的博弈关系与战略选择，湖北社会科学，2009年第3期6 肖秀玲，2008，试论城中村改造中的利益冲突与协调问题，探求，2008年第

21、1期下面是赠送的保安部制度范本，不需要的可以编辑删除!谢谢！保安部工作制度一、认真贯彻党的路线、方针政策和国家的法津法规，按照#年度目标的要求，做好#的安全保卫工作，保护全体人员和公私财物的安全，保持#正常的经营秩序和工作秩 序。二、做好消防安全工作，认真贯彻“预防为主”的方针，教育提高全体人员的消防意识和防火知识，配备、配齐#各个楼层的消防器材，管好用好各种电器设备，确保#各通道畅 通，严防各种灾害事故的发生。三、严格贯彻值班、巡检制度，按时上岗、到岗，加经对重要设备和重点部位的管理，防止和打击盗窃等各种犯罪活动，确保#内外安全。四、加强保安队部建设，努力学习业务知识，认真贯彻法律法规，不断提高全体保安人员的思想素质和业务水平，勤奋工作，秉公执法，建设一支思想作风过硬和业务素质精良的保安队伍。11、保持监控室和值班室的清洁干净，天天打扫，窗明地净。12、服从领导安排，完成领导交办任务。5、积极扑救。火警初起阶段，要全力自救。防止蔓延，尽快扑灭，要正确使用灭火器，电器，应先切断电源。6、一旦发生火灾，应积极维护火场秩序，保证进出道路畅通。看管抢救重要物资，疏散危险区域人员。九、协同本部门