云南省曲靖市扶贫攻坚问题研究

1、内 容 提 要自 1978 年国家出台一系列扶贫政策以来，扶贫工作取得了显著的成效，对于近四十年的扶贫工作可以概括为五个阶段，2001 年以前依时间顺序可概括为体制改革推动扶贫、大规模的开发扶贫以及扶贫攻坚阶段，2001 至 2010 年国家采取的是整村推进的扶贫政策，2011 年开始逐渐采取精准扶贫策略。2013 年精准扶贫第一次被提出，紧接着出台了一系列精准扶贫政策，全国各地也纷纷响应国家政策并开展了精准扶贫工作，曲靖市的扶贫工作就是在这样的浪潮下拉开序幕。然而，在调研及文献阅读中发现，在曲靖市精准扶贫实践中出现了一些问题，如贫困人口绝对数大、扶贫任务重，贫困人口整体素质差，扶贫资金投入不

2、足、使用效率低，扶贫对象精准识别不准确等问题；但曲靖市农业产业化、新型工业化及城镇化的快速发展也为农村扶贫开发提供了机遇。在充分研究国内外研究理论及曲靖市农村扶贫开发存在问题的原因后，提出推进曲靖市农村扶贫开发的对策建议，认为曲靖市农村扶贫开发可以在对农村贫困人口精准识别的基础上，采取对应的财税、金融、投资和产业、土地等扶贫开发政策，实施特色产业、生态补偿、发展教育、开展医疗保险和救助、加快区域发展、加大基础设施建设、突出专项扶贫等精准扶贫措施，最终可以实现曲靖市农村最后脱贫致富的目标。本文的撰写可以为丰富国内相关扶贫理论研究提供个案材料。此外，主要是为曲靖市下一步农村扶贫开发实施提供了一定的

3、智力支持和理论参考。关键词：曲靖，农村，扶贫开发ABSTRACTOur country has adopted a series of pro-poor policy and poverty reduction has achieved remarkable results since 1978.From 1978 tothe present,the development of Chinas rural poverty substantially through the five stages. The first is the stage of reform to promote pove

4、rty alleviation;the second is the stage of large-scale development-oriented poverty reduction;the third is the stage of poverty alleviation segment;in 2001,China had entered a whole village poverty alleviation stage;and it began to take precise anti-poverty strategies in 2011.In 2013,our country fir

5、st mentioned accurate poverty alleviation,and then proposed a series of precise pro-poor policies,and across the country have also undertaken to respond to national policy and carry out precise poverty reduction.However,in the research and literature reading it found that there are some problems in

6、precision poverty practice,such as，poverty alleviation task，the overall quality of the poor population is pool inadequate funding for poverty alleviation， and the use of low efficiency；the problem of accurate identification of poverty alleviation object is not accurate；in rural poverty alleviation a

7、nd full study on the theory and research in Qujing cityThere is the cause of the problem，put forward some suggestions to promote the rural poverty alleviation and development of Qujing City，thinking ofpoverty alleviation and development in rural areas of Qujing citythrough the establishment of accur

8、ate poverty alleviation mechanism，based on the precise identification of the impoverished population in rural areas，the policy of poverty alleviation and development of the corresponding taxation，finance and investment and industry，such as land，the implementation of special industry and ecological c

9、ompensati on，the development of education，to carryout medical insurance and relief, accelerate regional development，infrastructure construction，through thesemeasure to achieve Our goal of casting offpoverty and set out on aroad to prosperity of Qujing city finally.The writing of this article can pro

10、vide abundant domestic relatedtheoryresearch for poverty alleviation with case materialIn addition，primarily for Qujing city rural poverty alleviation and development next implementation provides intellectual support and theoretical referenceKEY WORDS: Qujing city, The country; Poverty alleviation a

11、nd development 目录前言10一、绪论12（一）选题背景12（二）研究意义141、理论意义142、现实意义14二、国内外研究文献评述16（一）国外研究文献评述161、贫困的定义162、贫困成因173、反贫困理论18（二）国内研究文献评述191、贫困的定义192、贫困成因19三、概念界定与理论基础22（一）界定概念221、扶贫开发222、扶贫开发政策23（二）理论基础251、人力资本理论252、综合贫困理论253、罗尔斯的正义论274、习近平总书记新时期扶贫开发战略思想28四、曲靖市农村精准扶贫开发的现状、成效及条件30（一）曲靖市农村贫困人口现状301、曲靖市农村贫困人口总量30（

12、1）曲靖市农村贫困人口分布30（2）曲靖市农村人口收入32（二）曲靖市农村扶贫开发现状分析341、曲靖市农村扶贫开发的主要措施34（1）实施“千村扶贫、百村整体推进力的“866”工程34（2）建立扶贫开发“挂包帮、转走访”工作机制35（三）曲靖市农村扶贫开发取得的成效361、减贫效果明显362、基础设施明显改善373、本公共服务保障水平持续提高37（四）曲靖市进一步推进农村扶贫开发的有利条件381、农业产业化发展为农村扶贫开发打牢基础382、新型工业化发展为工业反哺农业提供了保障393、城镇化快速推进，为以城带乡发展创造了条件40五、曲靖市农村扶贫开发面临的困难及成因分析42（一）面临的困难4

13、21、贫困人口绝对数大，扶贫任务重422、贫困人口“等靠要”思想严重，整体素质差423、扶贫资金投入不足，使用效率低434、贫困底子不清，扶贫对象识别不够精准44（二）形成原因分析441、基础设施仍然薄弱442、产业化发展进程缓慢453、教育文化事业投入不足464、扶贫对象精准识别困难47六、进一步推进曲靖市农村扶贫开发的对策建议48（一）完善曲靖市农村扶贫开发政策体系481、财税政策482、金融政策493、投资和产业政策50（二）进一步健全曲靖市精准扶贫机制511、精准识别51（1）精准识别的组织51（2）精准识别的方式52（3）精准识别的方法522、精准帮扶523、精准考核53（三）贯彻新

14、思想谋划曲靖市农村扶贫开发具体措施531.围绕贫困户增收的具体措施532.围绕贫困户生产生活条件的具体措施54（四）进一步构建有效监管机制推进曲靖市精准扶贫责任落实、政策落实、工作落实551、加强监管体系建设552、加强扶贫资金监管563、加强扶贫项目监管56结束语58后记59云南省曲靖市扶贫攻坚问题研究前言2020年是我国一个有特别意义的时间节点。“2020年全面建成小康社会”便是党的十八大 提出的“四个全面”之一。中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定，决定在2020年要 实现“两个确保”，也就是，确保贫困县摘帽，确保贫困人口脱贫。面对全国仍有7000多万贫困人口的现实，可谓时限紧、任务急

15、，剩下的时间已经不多了。曲靖市总面积289万平方公里，其中山区面积占88。2013年，曲靖市实现生产总值达158394亿元，人均GDP达到26599元。但曲靖市又处于国家西部大开发的欠发达地区，按照2013年农民人均纯收入2736元的农村贫困标准计算，曲靖贫困人口共有9541万人，贫困人口数居全省第二位。2007年以来，曲靖市积极探索贫困地区整体脱贫的新路径，启动实施以第一、二批“866”工程为载体的332个行政村整村推进的“政府大投入、资源大整合、项目大集中、社会大参与、群众大发动、连片大开发”的扶贫开发模式。曲靖作为全国“整乡推进”的发源地，扶贫经验被列为改革开放30年中国扶贫开发十大典型

16、经验之一，且被国家扶贫办誉为扶贫开发的“曲靖模式。但因为曲靖的贫困人口基数大，且绝大部分分布在高海拔的冷凉山区、半山区，扶贫难度大，所以在“十三五”期间，农村扶贫开发工作仍将是曲靖市人民政府工作的重中之重。笔者作为曲靖市的一位基层政府工作人员，亲历了近年曲靖市扶贫相关工作的开张情况，加之在云南省委党校读研深造期间所学的专业的影响，对于扶贫攻坚在经济层面的积极作用略懂一二，同时也因为在职研究生的学习对其有了更加深刻的认识。此文的撰写就是出于这样的背景，笔者在导师的主导下，深入分析了现阶段曲靖的扶贫状况，结合相关的理论知识以及国内外的发展经验，有针对性地提出一些有利于提高扶贫攻坚整体水平的措施，力

17、图可以一定程度用于指导为曲靖地区的扶贫工作发展。一、 绪论（一）选题背景世界银行在(2000-2001年世界发展报告中提到：“富裕中的贫困是我们这个世界中最大的挑战。如何能够更好的缓解和消除贫困，是全人类面临的共同任务。消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，也是社会主义的本质要求，是中国共产党的重要使命。1949年建国以来，我国实施了大规模扶贫开发行动，特别是1978以来，通过实施国家八七扶贫攻坚计划(19942000年)、中国农村扶贫开发纲要 (2001-2010年)、中国农村扶贫开发纲要(20112020)，让7亿多农村贫困人口成功脱贫，贫困群众生活水平显著提高，贫困地区面貌发生根本变化。

18、我国成为世界上率先完成联合国千年发展目标，也是减贫人口最多的国家。当前，以习近平为总书记的中共新领导集体强调“两个一百年”奋斗目标和实现“中国梦”，要在实现“两个一百年奋斗目标中追逐“中国梦”。截至2014年，全国农村贫困人口还有7000多万，数量居全球第三，到2020年全国要建成小康社会，那就要实现“两个确保”：确保农村贫困人口实现脱贫，确保贫困县全部摘帽。农村贫困问题作为当前我国经济社会发展的主要问题，也是关系中国能否构建社会主义和谐社会、全面建成小康社会的重大问题。当前中国农村贫困分布已从改革开放初期的“整体性贫困”，向集中连片特困地区的“区域性贫困”过渡。在连片特困地区，贫困程度深，贫

19、困人口多；生态环境脆弱，水利、交通等基础设施相对落后；劳动力人口素质低；医疗环境、就医条件差；导致贫困的因素多，且情况复杂；最后致贫原因恶性循环导致“贫困陷阱”。因此，连片特困地区将作为我国扶贫攻坚的主战场，加大扶贫开发力度，推进精准扶贫工作，提高扶贫效率，对于实现减贫目标作用重大。2011年12月国务院印发的中国农村扶贫开发纲要(201l一2020年)中提出，到2020年在农村实现“两不愁、三保障”。“两不愁”，就是实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿；“三保障”，就是农村贫困人口义务教育、基本医疗、研究住房安全有保障；同时实现贫困地区农民人均可支配收入增长速度高于全国平均水平，基本公共服务主要领

20、域指标接近全国平均水平。这次纲要决定的扶贫主要任务包括了饮水安全、农村危房改造、交通、基本农田和农田水利、优势产业、农村用电、教育、医疗卫生、公共文化、社会保障、林业和生态等多方面。曲靖市总面积289万平方公里，其中山区面积占88。2013年，曲靖市实现生产总值达158394亿元，人均GDP达到26599元。但曲靖市又处于国家西部大开发的欠发达地区，按照2013年农民人均纯收入2736元的农村贫困标准计算，曲靖贫困人口共有9541万人，贫困人口数居全省第二位。2007年以来，曲靖市积极探索贫困地区整体脱贫的新路径，启动实施以第一、二批“866”工程为载体的332个行政村整村推进的“政府大投入、

21、资源大整合、项目大集中、社会大参与、群众大发动、连片大开发”的扶贫开发模式。曲靖作为全国“整乡推进”的发源地，扶贫经验被列为改革开放30年中国扶贫开发十大典型经验之一，且被国家扶贫办誉为扶贫开发的“曲靖模式。但因为曲靖的贫困人口基数大，且绝大部分分布在高海拔的冷凉山区、半山区，扶贫难度大，所以在“十三五”期间，农村扶贫开发工作仍将是曲靖市人民政府工作的重中之重。（二）研究意义1、理论意义随着国家实现“两个奋斗一百年”奋斗目标的时间临近，农村扶贫开发研究理论越来越成熟，相关研究成果大量问世，各类扶贫开发论文数量都有了很大增长。但针对曲靖市这样西部欠发达地区市级农村扶贫开发论文并不多见，从理论与实

22、际相结合的角度研究曲靖的农村扶贫开发具有重要的理论价值，可以为丰富国内相关扶贫理论提供个案材料。2、现实意义虽然曲靖近年的扶贫工作取得了一些成绩，但仍然存在很多问题，且因为绝对贫困人口多，因此，针对曲靖市农村扶贫开发问题进行拟题研究，理清曲靖市贫困现状，找出扶贫开发中存在的问题，并进一步分析存在问题及问题成因，为曲靖市农村扶贫开发提供智力支持和理论参考。从多个方面对曲靖市下一步扶贫开发工作提出建议对策，以此为曲靖市今后的扶贫开发提供新的借鉴。对稳步推进曲靖市扶贫工作，创建小康社会，促进曲靖市实现社会福利和经济发展均等化，提高弱势群体的幸福指数都具有显著的现实意义。二、 国内外研究文献评述（一）

23、国外研究文献评述国外学者对扶贫开发进行了系统的研究，主要包括贫困的内涵与成因研究，反贫困干预理论研究等方面。1、贫困的定义世界银行在1981年世界发展报告中指出：“当某些人、某些家庭或某些群体没有足够的资源去获取他们那个社会公认的，一般都能享受的饮食、生活条件、舒适和参加某些活动的机会，就是处于贫困状态。” 1990年在以贫困为主题的1990年世界发展报告中，世界银行把贫困定义为：“缺少达到最低生活水准的能力”。报告中同时指出，衡量生活水准不仅要考虑家庭收入和人均支出，还要考虑医疗卫生、预期寿命、识字能力及公共财产资源的获得情况等。它用营养、预期寿命、5岁以下儿童死亡率、入学率等指标，作为以消

24、费为基础对贫困进行衡量的补充。世界银行在20002001年世界发展报告中认为，贫困除了物质上的匮乏、低水平的教育和健康外，还包括风险和面临风险的脆弱性，以及不能表达自身需求和缺乏影响力。1998年诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚森认为：贫困的含义是贫困人口创造收入能力和机会的贫困；贫困意味着贫困人口缺少获取和享有正常生活的能力。2、贫困成因在贫困成因方面，主要的理论包括莱宾斯坦的“临界最小努力理论”、雅兰和瑞福林的地理资本理论，纳尔逊的“低水平均衡陷阱”理论，纳克斯的贫困恶性循环理论。雅兰和瑞福林的地理资本理论认为，涵盖公共服务、地理特征、协变冲击的空间特征不易改变和缓和，对于贫困的形成和维持具有

25、重要影响，即空间地理因素是部分区域及贫困人口致贫的重要因素。因此，应从环境、经济、社会、的角度进行空间扶持，逐步改变这些区域位置的偏远与隔离、生态恶劣、经济发展落后、缺乏优惠政策等阻碍发展的因素，让贫困现象逐步消减。纳尔逊的“低水平均衡陷阱”理论主要涉及人均资本与人均收入增长、人口增长与人均收入增长，产出的增长与人均收入增长三方面的关系。纳尔逊认为发展中国家人口的快速增长是阻碍人均收入快速提高的“陷阱”，因而只有进行大规模的资本投入，使投资和产出的增长速度超过人口的增长速度，才能摆脱“陷阱”，实现人均收入的大幅度提高和经济增长莱宾斯坦的“临界最小努力理论认为，资本积累与形成在经济发展过程中发挥

26、着重要作用，只有保证足够高的资本投资率，发展中国家才能打破收入低与贫困问的恶性循环。3、反贫困理论在反贫困干预理论研究方面，主要包括Perroux(1955)的增长极理论，刘易斯的二元经济理论，舒尔茨的人力资本形成理论、缪尔达尔的综合反贫困理论等。Perroux(1955)的增长极理论指出向贫困人口重点投资，为其发展奠定基础，满足他们生产起步、快速发展和腾飞的要求，最终形成“增长极”，不但自己可以脱贫，还可以带动他人致富。刘易斯的二元经济理论为解决贫困问题提供理论支撑。二元经济理论把发展中国家的经济结构划分为有组织的现代工业部门和自给自足的传统农业部门。理论研究认为如果农村贫困人口能够实现向工

27、业部门的转移，他们将逐渐脱贫。舒尔茨在美国经济学学会上提出：“经济发展主要取决于人的质量，而不是自然资源的丰裕或资本存量的多寡。”他认为，贫困产生的主要原因是人力资本的严重短缺，不足以产生维持生存和促进发展所需的内在动力和能力，教育对人力资本的改进，能有效提高劳动生产率和经济效益。缪尔达尔在分析论证贫困的积累因果关系理论基础上，系统的构建了一套社会、经济、政治、文化等方面的反贫困理论。他认为，由于不发达国家和发达国家之间，存在结构或制度上的差异，因而，不发达国家要发展经济、达到消减贫困的目的，就应该进行经济、政治、社会等多层面进行改革。以上国外文献研究表明，贫困是有多重含义的内涵，物质生活匮乏

28、只是贫困的一个方面，还有健康、教育等多方面的贫困，因此，解决贫困问题要从多维度去考虑。自然、社会、经济、人等都对贫困形成有着重大影响，所以摆脱贫困就要多措并举，才能从根本上解决贫困。国外文献为曲靖市农村扶贫开发提供了研究角度和理论支撑借鉴。（二） 国内研究文献评述1、贫困的定义国内学者对贫困的内涵也给出了多种定义。如乐章认为：“按照经济学的一般理论，贫困是经济、社会、文化贫困想象的总称。但首先是指经济范畴的贫困，即一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可以接受的最低标准”。叶普万认为：“贫困是由于制度因素和非制度因素所造成的使个人或家庭不能维持正常的物质和精神生活需要的一种生存状态”，则把文

29、化和精神层次的需要纳入贫困范畴。国家统计局的中国农村贫困标准课题组在其研究报告中提出：“贫困一般是指物质生活困难，即一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可接受的最低标准，他们缺乏某些必要的生活资料和服务，生活处于困难境地。2、贫困成因王国敏认为自然灾害是诱发农村贫困，或导致农民返贫的重要因素。于法稳通过分析西北地区自然资源、生态景观、人饮困难等方面，认为很多边远山区和生态脆弱的地区，自然环境的恶劣、土地的稀少、贫瘠是导致当地贫困的重要因素。胡平等认为农村贫困人口的素质和能力是导致其贫困的关键性因素。曹洪民认为社会分配效率的低下，公共服务和社会保障不足等制度方面的因素，是造成贫困的根本原因。

30、林毅夫认为大部分农村人口居住在地方经济发展缓慢的偏远山区，多从事生产率较低的农业为主，这些地方缺乏发达的服务业和工业，无法为当地剩余劳动力提供就业岗位，贫困人口无法通过充分就业提高收入，改善其贫困状态。（3）反贫困研究理论朱海俊认为，进行新的制度设计是解决我国贫困问题的根本出路。他认为增加农村的基础教育投入，建立完善农村的社会保障和保险制度，给农村发展提供更合理、公平的资源环境，建立农村自治组织都能更有效的经济农村贫困问题。在扶贫开发模式上，谭琳琳认为，政府的职能和作用在不同的扶贫开发模式中是不一样的，有的模式更多的需要非政府组织和全社会的参与，有的模式则需加强国际扶贫合作。我国各地创造出了异

31、地安置、以工代赈、对口帮扶等模式。帅传敏认为新的扶贫模式应强化了扶贫对象的参与；强化了市场机制；强调整合扶贫资源，实行综合开发，以实现贫困地区的可持续发展；注重全社会尤其是非政府组织的参与；扶贫过程中充分激活龙头企业、信贷、信息等瓶颈，以达到事半功倍的效果。在反贫困策略方面，刘冬梅的研究认为，政府扶贫资金对贫困县的经济发展、群众生产生活条件改善起到了积极作用。韩建民认为可以通过加快工业化、城镇化进程；加快调整贫困地区经济结构，积极推进农业产业化；建立和完善农村保障体系等措施可以消除贫困。以上国内文献研究表明，恶劣的自然环境、农村人力资源受教育水平低、扶贫制度不完善、国家投入不足等是导致我国农村

32、贫困的主要因素，而我国幅员辽阔，各地的社会、经济条件不同，贫困的主要原因也不尽相同，因此，所采用的扶贫开发模式也应具有针对性。在研究曲靖市扶贫开发问题中，国内文献提供了较好的经验借鉴。三、 概念界定与理论基础（一）界定概念1、扶贫开发所谓扶贫是指扶贫主体(政府、社会组织或其他社会部门)通过对贫困地区给予物质资本(通常为有形资本品)、人力资本(主要包括教育和培训)、技术(即管理技术和生产技术)、观念(主要指价值观、发展观念)、制度及政策等多种形式的投入，以此实现改善生产要素配置，优化生产技术系数，提升其综合生产能力，拓展贫困地区经济体量，最终改变当地贫苦面貌的一种准公益活动。开发是指在预定的经济

33、规划设计框架内，生产要素被均衡地投入到经济生产过程，依托产品创新形成更大的收益增量，在此基础上形成资源优势向经济优势转化的稳定方式。扶贫开发是指依托扶贫主体的准公益投入活动，催化贫困人群的生产活力，利用“开发”运作机理而形成贫困地区造血型经济发展方式，逐步带动贫困人群收入提高，最终使贫困地区人口整体脱贫的制度设计。扶贫开发制度设计要求贫困人群积极和主动地参与帮扶主体所设计的经济发展规划过程，服从组织、统筹、协调和管理等具体活动安排，从而保证扶贫工作富有效率。2、扶贫开发政策所谓政策是指政治集团为了表达所代表利益群体的意志和保证其利益取得，在特定的时期内以权威形式明确制定出一整套的规定，通常政策

34、中主要包含拟达到的目标、行动的原则、具体的任务、可行的工作方案、步骤和保障措施等内容。农村扶贫开发政策是指政府为了代表和维护广大人民群众切身利益，实现全社会共同富裕的目标而明确做出的扶贫开发行动原则、治理贫困的具体任务、可行的扶贫开发规划方案、实施步骤和保障措施的一整套特定时期权威性行政规定，当规定具有连续性时，扶贫开发政策便以法定制度的形式而存在。随着我国扶贫方式的不断更新和扶贫事业的深入发展，扶贫开发政策经历了一个不断丰富的过程。据文献记载，我国目前主要有社会救济式、区域开发式和消除贫困式等三类农村扶贫政策。救济式扶贫政策：主要是对丧失劳动力的贫困人口，及对缺乏劳动力的个人和家庭遭遇自然灾

35、害或突发变故时，通过社会安全保障和补贴进行救助的扶贫方式。救济式扶贫起源于古代的赈济灾民，并一直延续到政府明确扶贫战略以前。我国在新中国成立初期至1978年的计划经济时期，确立了人民公社集体经济体制，在此基础上，农村为弱势群体建立了有普遍覆盖性的、以人民公社制度下的集体经济为依托的救济式农村社会保障体系一“五保户”救济制度，为农村贫困人口提供了衣服、食物、医疗、住处等方面的扶贫。这种扶贫方式虽然暂时解决了贫困人口生活上的困难，但贫困人口不能真正脱贫，更不可能具备自我发展能力。区域开发式扶贫政策(又称造血政策)：是指通过政府的财政投入来诱导和帮助贫困地区的贫困人口学习相关技能，培育自我发展能力，

36、激励贫困者自力更生，引导他们按照地区经济发展规划，合理开发利用区域内资源的扶贫制度。该政策的扶贫对象主要是有劳动能力并且有劳动意愿，但是由于各种客观因素限制而无法脱贫的贫困人口。在1985年以后，中国农村的扶贫政策已经开始由救济式转向开发式，在继续保留社会救济政策中的基本生活救助内容的基础上，以国家级、省级贫困县作为扶贫对象，中央和省级按照公平原则分配扶贫资金，贫困县按照高效原则实施扶贫项目，以达到区域整体脱贫。这种扶贫政策，虽然推动了贫困地区的整体经济发展，各级政府财政收入增长，但是对该区域的特困人口生活状况改善效果甚微。消除贫困式扶贫开发政策：是以重点贫困县中贫困人口为主体的开发式扶贫策略

37、设计，以期达到彻底消除局部人口贫困的目的。上个世纪末，扶贫开发政策在保留基本生活保障、区域开发政策中的造血内容设计基础上，又先后增加了“以工代贩、科技扶贫、国际合作”等一系列专项扶贫政策。综上所述，扶贫开发政策不再专指某一项具体政策，而是以扬弃方式所形成的一整套政策体系，目前，我国正在运行的扶贫开发政策是消除贫困式扶贫开发政策体系，在政策内容上既吸收了社会救济政策的精华，又保留了区域扶贫开发政策的精髓。（二）理论基础1、人力资本理论20世纪60年代，美国经济学家西奥多舒尔茨在人力资本的投资中提出经济发展主要取决于人的质量，而不是自然资源的丰瘠或资本存量的多寡，即发展中国家之所以贫困的主要原因不

38、是由于物质资本的短缺，而是人力资本的匮乏和对人力资本投资的重视不足。他认为人力资本是指劳动者受到教育、培训、实践经验、迁移、保健等方面的投资而获得的知识和技能的积累，因为这种知识与技能可以为其劳动者带来工资等收益，所以称为人力资本。他认为，贫困者长期无法摆脱贫困的根源是无法获得足够的人力资本投资，父母对子女教育投资不足并且缺少投入热情是贫困代际传递的原因之一。其理论意义在于要让贫困人口脱贫的决定因素不在于耕地、资源等物质资料的供给，而在于人口质量的提高和贫困者知识的增进。所以，加大教育投入、增加技术能力培训、开展卫生保健等人力资本投资，是解决贫困问题的主要途径。2、综合贫困理论瑞典的经济学家缪

39、尔达尔是20世纪80年代最著名的贫困经济学家，他用系统论的方法研究经济发展，提出了著名的“循环积累因果关系理论”，他认为在一个动态社会过程中，社会经济因素间存在着循环积累的因果关系。某一社会经济因素变化，会引起另一社会经济因素变化，这一因素变化又反作用于前一因素，最终导致社会经济过程沿着最初那个因素变化的方向发展，从而形成积累性循环发展趋势。该理论认为，贫困是社会、政治、经济、制度等方面综合作用的结果。他认为发展中国家的贫困问题更多的是结构和制度上的问题，应该通过结构和制度上的改革，来促使不发达国家在政治、社会、经济等多层面进行改革。他在亚洲的戏剧一书中指出，不发达国家应从以下方面进行改革：首

40、先，推行土地改革。他认为土地所有制及租佃关系阻碍了大多数不发达国家农户的生产积极性和效率，从而导致国家农业产量偏低，所以必须进行改革。其次，推行教育改革。他认为发展中国家教育水平的提高并没有对贫困地区产生预期的积极作用。因为，发展中国家初等教育发展缓慢，无法有效提高国民的整体受教育水平，且学生读书功利性很强，就想通过受教育摆脱贫困，而这个目的导致其就业方向都在城市，并不是他所生活的农村或其它贫困地区，所以只解决了个人贫困问题，而没有辐射效果。所以，应优先发展基础教育，开展职业培训、成人教育、专业培训等，多提供教师、医生等人才。最后，推行权力改革。应还权于民，由人民来决定国家的发展，以实现收入平

41、等等。此外，缪尔达尔还主张地区不平衡发展战略，即通过优先发展发达地区，让发达地区发展后形成“扩散效应”来带动贫困地区的发展。3、罗尔斯的正义论20世纪60年代，罗尔斯在正义论中提出“正义是社会制度的首要价值”。罗尔斯的正义原则有两个：“第一，每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利：第二，社会的和经济的不平等应这样安排，使它们在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益：并且，依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。这里，第一条原则实际上就是自由优先的原则， “自由只能为了自由的缘故而被限制”。第二条原则则是公平原则和差别原则

42、的结合。两条原则中自由原则高于第二条原则：第二条原则中，公平原则高于差别原则。在政治方面，自由优先原则对于国家政策、制度以及法律的制定具有参考价值。根据自由优先原则，国家政策、制度以及法律的制定首先应该保障公民的平等自由，即权利、义务和自由的平等。这意味着在制定国家政策、制度和法律、法规时应该首先确保每个公民的权利、义务和自由；然后再使用机会平等原则，让每个公民参与到其中。在经济方面，罗尔斯的正义论主要解决的是公平与效率间的关系。随着中国经济的飞速发展，贫富差距以及贫富分布不均的问题日益严重，这在很大程度上是由不公平的竞争和竞争主体机会不均等造成的。因此，要解决这种问题，更需要政府加大改革力度

43、，完善经济体制及相关法律和政策，营造和建立公平、公正、自由的经济竞争环境，促进效率的提高，不断推进经济的发展和繁荣。在文化教育方面，罗尔斯的正义二原则恰好可以为解决教育不公平问题的基本原则。政府应在法律上明确个人受教育的权利、义务、自由，然后再使用机会平等原则，让每个公民均能接受相对平等的教育。4、习近平总书记新时期扶贫开发战略思想摆脱贫困是习近平扶贫开发战略思想的主要渊源。习近平扶贫开发战略思想内涵博大精深，主要包括：坚持社会主义本质和人民主体地位思想、强调重中之重扶贫和精准扶贫思想、树立扶贫先扶志和滴水穿石扶贫攻坚思想、创新扶贫开发体制机制和整合社会合力扶贫思想、增强贫困群众内生动力和基层

44、党组织核心作用扶贫思想等，是习近平治国理政思想的重要组成部分，是全面建成小康社会的理论基础，也是中国特色社会主义扶贫开发理论的新发展，具有重大现实指导意义和深远历史影响。“十三五”时期是我国扶贫攻坚的决胜阶段和全面建成小康社会的关键时期。习近平总书记强调，扶贫开发是全面建成小康社会的“重中之重”、是“三农”工作的“重中之重”。习近平总书记把扶贫开发任务提升到新的战略高度，为新时期扶贫开发工作指明了方向。“十三五”规划从党和国家战略全局出发，明确了全面建成小康社会关键时期国民经济和社会发展的目标任务、重大举措等，其中“实施脱贫攻坚工程”是一项关键内容。“发展特色产业，实现 3000万以上贫困人口

45、脱贫”等扶贫工程，醒目地列入体现国家战略的“十三五”百大工程中。加大扶贫投入，创新扶贫方式，推进实施精准扶贫方略，为到 2020 年全面建成小康社会奠定坚实基础。改革开放以来我国已经使 7 亿多人口脱贫，成为全球首个实现联合国千年发展目标、贫困人口减半的国家，我国将提前 10 年实现联合国 2030 年可持续发展议程确定的减贫目标，继续走在全世界的前列，为人类减贫的伟大事业作出了巨大贡献。十八大以来，我国就有 5564 万人摆脱贫困，相当于一个欧洲大国的人口总数。贯彻落实好习近平扶贫开发战略思想，对于 “十三五”时期坚决打赢脱贫攻坚战，续写“摆脱贫困”这篇大文章，开发三都澳，建设新宁德，为再上

46、新台阶，建设“机制活、产业优、百姓富、生态美”的新福建，全面建成小康社会，实现“两个一百年”奋斗目标，实现中华民族伟大复兴的“中国梦”，为全球减贫事业提供与贡献“中国方案”具有重大现实指导意义和深远历史影响。四、曲靖市农村精准扶贫开发的现状、成效及条件（一） 曲靖市农村贫困人口现状1、曲靖市农村贫困人口总量按照2013年农民人均纯收入2736元的农村贫困标准计算，截至2015年，曲靖市仍有5个贫困县，50个贫困乡、475个贫困村，9541万农村贫困人口，贫困人口数居全省第二位，占全省的136。其中，会泽、宣威、师宗、罗平4个片区县贫困人口为77万人，占全市贫困人口的809，因此片区县成了曲靖市

47、现阶段扶贫开发的重点区域。（1） 曲靖市农村贫困人口分布曲靖市的贫困人口分布在4个片区的50个乡镇，475个行政村。详见表1.1。表11曲靖市贫困人口四片区分布表从表1可以看出，位于乌蒙山特困地区的会泽县、宣威市贫困人口有639万人，贫困乡镇28个、贫困行政村307个，贫困人口比率为3059。是贫困人口绝对数，贫困乡镇，贫困行政村最多的区域，同时，宣威、会泽也是革命老区，是曲靖扶贫开发的重点区域。乌蒙山片区生态环境恶劣，基础设施落后，边远高寒山区面积占两县总面积的73，片区内40度以上的坡耕地占52，197万人急需易地搬迁，有5个乡镇未通油路，537个行政村4040个自然村不通公路、117万人

48、饮水不安全。会泽县处于小江断裂带中心区域，有地质灾害隐患点731个， 7万分群众的生命财产安全受到威胁。滇桂黔石漠化曲靖片区涉及罗平、师宗两县。片区生态环境恶劣，石漠化程度严重，石漠化面积占国土面积的239。区域内基础设施薄弱，因境内多为喀斯特地貌，水利设施修建困难，虽有九龙河、南盘江等25条河流，但时空分布不均，工程性缺水严重，人均灌溉面积仅O34亩，片区内贫困人口1324万人，占农村总人口的18，贫困面大、贫困程度深。且境内有25个少数民族，其中彝、回、苗、壮、布依、瑶等6个为世居少数民族。国家级贫困县富源的山区面积达95以上，贫困人口1018万人，贫困发生率55。属于国家级贫困县，山地面

49、积占可耕地面积比重较大，导致贫困程度深，贫困面大。非片区插花县包括麒麟区、沾益县、马龙县和陆良县，其中麒麟区是曲靖市政府驻地，是全市的行政、经济、文化中心，其余三个县依次位于麒麟区的北部，西部和南部。非片区插花县整体经济发达，贫困户呈插花型分布，但多数贫困户均是孤、懒、残等老大难问题，扶贫开发工作难度较大。（2） 曲靖市农村人口收入曲靖市农民人均纯收入情况及贫困发生率详见表22资料来源：根据曲靖市扶贫办2014年报表整理表2是四个片区贫困发生率和各乡镇农民人均纯收入情况表，从表中可看出，乌蒙山片区的会泽县田坝乡贫困发生率最高为7799，农民人均收收入为3215元；其次为会泽县纸厂乡贫困发生率为

50、719，贫困面大，贫困程度深，贫困发生率相对较低的是乌蒙山片区宣威市格宜镇，贫困发生率为3561。四个区域总体比较来看，富源县的贫困发生率最高为55，其次是乌蒙山片区为485，再其次是滇桂黔石漠化片区为4634，最后是非片区插花县为3888。从农民人均纯收入来看，最低的是乌蒙山片区为3263元。（二）曲靖市农村扶贫开发现状分析1、曲靖市农村扶贫开发的主要措施（1）实施“千村扶贫、百村整体推进力的“866”工程2007年以来，曲靖市积极探索贫困地区整体脱贫的新路径，启动实施以第一、二批“866”工程为载体的332个行政村整村推进的“政府大投入、资源大整合、项目大集中、社会大参与、群众大发动、连片

51、大开发”的扶贫开发模式。曲靖作为全国“整乡推进”的发源地，扶贫经验被列为改革开放30年中国扶贫开发十大典型经验之一，且被国家扶贫办誉为扶贫开发的“曲靖模式”。“866工程就是：户“8有”、自然村和行政村分别“6有。户“8有”：人均有一亩年产400公斤以上粮食的基本农田，有一口沼气池或节能灶，有一幢人畜分居、整洁实用、瓦顶、抗震的安居房，有一个卫生厩和卫生厕，有一个生产性小水窖或小水池，有一个劳动力掌握一门脱贫致富技术，人均分别有一亩特色高效经济林果和经济作物，年人均有一头(只)商品畜出售。自然村“6有”：有进村入户的通电条件，有安全卫生的饮用水，有进村入社的简易公路，村内有整洁畅通的硬化道路，

52、有一批劳动力受到培训和转移输出，有能满足群众基本需求的就医条件。行政村“6有”：有进村入户的通电条件，有进村公路和行道树，有广播电视、电话信号覆盖，有安全卫生的饮用水，有合格的办公房、卫生室、兽医室，支部活动室、文化室，有维护群众利益的好制度和团结干事、群众信任的村“两委班子。（2）建立扶贫开发“挂包帮、转走访”工作机制2010年以来，曲靖市扶贫办通过精准识别，动态调整，完成50个贫困乡、475个贫困村、954l万贫困人口建档立卡工作，为开展精准扶贫奠定了基础。2015年以来，曲靖市全面推进扶贫开发“领导挂点、部门包村、干部帮户”长效机制，扎实开展“转作风走基层遍访贫困村贫困户”工作，475支

53、驻村扶贫工作队覆盖475个贫困村，省、市、县、乡四级机关2936个单位挂包50个贫困乡475个贫困村和有贫困人口的66个非贫困乡(镇、街道)、1034个非贫困村(社区、居委会)，8万名领导干部职工挂钩帮扶2275万户贫困户、9541万贫困人口，实现扶贫对象挂包帮全覆盖。制定出台曲靖市财政专项扶贫资金项目公告公示办法、曲靖市财政专项扶贫资金管理办法、曲靖市扶贫开发与基层党建整乡“双推进”考核管理办法等管理机制，切实强化扶贫项目资金监管，改革扶贫目标、任务、资金、权责“四到县”制度，下放项目审批权限。“1017”扶贫日活动有效开展，社会各届广泛参与的大扶贫格局初步形成。这些探索实践，进一步增强了扶

54、贫工作的针对性和有效性。扶贫开发的成效得到贫困群众的衷心认可。（三）曲靖市农村扶贫开发取得的成效2006年以来，曲靖市累计投入各级各类扶贫资金107亿元，重点实施了21个乡镇“整乡推进”综合扶贫开发建设；实施了466个行政村、2000个自然村“整村推进”扶贫开发建设；实旋了107个产业扶贫项目；完成贫困地区劳动力转移培训和输出527万人，实施雨露计划13万人；实施易地扶贫搬迁239万人；建设扶贫安居房43万户；发放小额到户扶贫贷款28亿元。1、减贫效果明显“十二五”期间，减少农村贫困人口65万人，贫困地区群众年人均可支配收入从“十一五”末的3386元增加到“十二五”末7656元，增幅126。2

55、、基础设施明显改善瞄准扶贫对象，实施精准扶贫，2011年至2015年，全市各行业主管部门实施lO项行业扶贫重点工程投入资金2555亿元。贫困地区水电路建设全面提速，建成农村饮水安全工程19401件，累计解决了197万农村人口、195万师生及158万头大小牲畜的饮水安全问题，完成299万户农村电网升级改造，4条235公里高速公路相继建成通车，新改建国省干线313公里，改建农村公路11134公里，农村公路里程达到28901公里，全市综合立体交通运输网络正在形成，越来越多的贫困地区告别了不通公路的历史。3、本公共服务保障水平持续提高基本公共服务保障水平持续提高通过实施教育扶贫工程，贫困地区义务教育办

56、学条件明显改观，营养改善计划每年惠及782万学生，中职学生全部免除学费。通过实施社会保障工程，全市农村参加新农合人口51115万人，参合率达9831，基本医保、大病保险、医疗救助和应急救助相衔接的机制初步建立。全市享受农村低保人口422万人，农村低保和基本养老保险覆盖全部贫困地区。贫困人口免费就业服务全面实施。（四）曲靖市进一步推进农村扶贫开发的有利条件1、农业产业化发展为农村扶贫开发打牢基础曲靖市作为云南省的农业大市，“农业、农村、农民”三农问题历来是经济社会发展的重中之重，农业索有“滇东粮仓”之称，罗平、陆良是全省油菜优质产品生产基地，陆良、麒麟、沾益、师宗是全省蚕茧生产基地县(区)，宣威

57、、富源、陆良、会泽、麒麟是全省生猪生产基地县(市)区。曲靖是中国乃至亚洲最大的烟草生产基地，烤烟产量占云南的13，占中国的1lO。经过多年的实践探索，全市培育形成了粮油种子、畜牧、马铃薯与魔芋、蔬菜水产花卉、茧丝绸、经济林果六大主导产业，累计培育农业龙头企业433个，合作示范社115个，以万寿菊叶黄素萃取、魔芋干法、宣威火腿等为重点的农产品加工工艺在全省乃至全国处于领先地位。累计培育农业物流企业和营销大户136户，农产品出口到22个国家和地区，67的鲜活农产品销往市外，优势农产品和生物制品的市场竞争力不断提高。 2015年肉类总产、畜牧产值200万吨、290亿元，分别占全省的14、13，年均分别递增75、142；大力发展玉米、马铃薯、蔬菜、草食型肉牛羊等共性优势产业，积极发展魔芋、蚕桑、小黄姜等地方个性特色产业，多项农产品产量稳居全省第一，建成全省最大的粮食、油菜、畜牧、蚕桑、魔芋、水产生产基地。2015年以开发山地蔬菜、蓝莓和猕猴桃、工业原料用花、标准化养蚕、区域性中药材、生物魔芋为重点的高效经济作物种植面积、产值为5122万亩、1252亿元，其中魔芋、蚕桑、万寿菊产量分别占全省的343、319、98，均居全省第一；培育了麒麟茨营、宣威热水等9个万亩无公害供港蔬菜基地，亩均产值5000元以