论西部开发中的有效制度供给(一)

1、论西部开发中的有效制度供给 （一 ）内容提要 文章首先提出并论证了我国西部开发成功的关键在于有效的制度供给，接着从制 度形式的合理配置、 制度冲突的克服、 制度的本土化以及对主要制度供给主体的政府的干预 等四个方面对有效制度供给的前提和基础进行了研究和阐述， 最后对有效制度供给从财产权 的合理配置和有效保护、 微观主体的制度创新、 有关可持续发展的制度供给、 对财政转移资 金使用效率确保等几方面进行了有针对性的研究。关键词 制度，供给，干预，财产权一、有效制度与西部开发在西部开发的伟大创举面前， 人们思考和认识最多的是首推资金和技术， 认为资金和技术能够确保西部经济的发展。 毫无疑问， 这种认

2、识是有道理的， 但是怎样才能 使资金和技术泉涌似地供给我们呢？我们认为， 有效率的制度供给是其前提。 新制度经济学 认为，经济增长的最为关键的因素是制度而非资金和技术，因为经济发展的主导力量是人， 如果没有制度去激扬经济人的理性，抑制经济人的非理性，那么经济就会失去发展的动力， 良好经济秩序也不能形成。 所以只有通过制度对经济人进行有效的激励和规制， 才能使其有 强大的动力去行为， 才能抑制其机会主义行为， 从而促进经济人之间的良性合作， 提升社会 整体福利。 资金和技术的形成也有赖于良好的制度。 英国的原始资本积累如果没有一系列制 度的支持， 其成功可以说是难以思议的； 英国产业革命的产生和

3、发展也是缘于当时世界上最 先进的专利制度， 这种制度通过财产权方式确保了创新者有利可图， 对技术创新形成了一种 强大的激励， 从而促进了工业革命技术基础的形成。 如果一个国家没有经济增长， 从表面上 看似乎是由于缺乏技术或资金， 实质上是因为对经济增长没有形成一种良好的制度激励。 日 本国国土狭小，资源短缺，瑞士则是一个内陆国家，资源短缺，交通不便，他们之所以能够 发展就是因为有良好的经济增长制度体系； 前东德和西德在 20 世纪 40 年代分立之时， 有大 致相同的经济发展的基础和条件， 经济发展处于同一起跑线上， 后来之所以产生相差悬殊的 经济绩效，就是因为不同效率的制度在起作用；我国在改

4、革开放前的经济效率相当低，到 70 年代中后期经济已处于崩溃的边缘，之所以有改革开放后举世瞩目的经济绩效，也缘于 有相对有效的促进经济增长的制度， 特别是在九十年代初期摒弃计划经济体制后实行的社会 主义市场经济的制度。 1998 年经济学诺贝尔奖获得者通过对世界各地区、各时期的饥荒进 行系统分析和研究后，得出结论，即饥荒的形成并不缘于天灾，而是缘于人祸，缘于无效率 的制度。经济学家诺斯也曾经论证， “有效率的经济组织是经济增长的关键，一个有效率的 经济组织在西欧的发展正是西方兴起的原因所在， 而有效率的组织需要在制度上作出安排和 确立所有权以便造成一种刺激 ”。 1我国历史上的儒家法一直有轻制

5、度而重人情、轻激励而 重规制的法文化传统， 建国后的相当长的一段时间内， 又进行了 “法律虚无主义 ”的错误实践， “什么法都不如领导的看法 ”就是对当时状况的最好写照； 改革开放之初提出的 “四化 ”的内容 中，也只有工业、农业、科学、国防四方面的现代化，而没有提到法制的现代化，这不能不 说是一个缺陷。 正是因为对制度在经济发展上的重要功能没有一个科学的认识， 所以导致我 国改革开放以来， 尽管在法制建设方面取得了很大的成就， 但有效制度的供给一直处于不足 状态。 此处所说的有效制度并不是对制度的单纯评价，而是指制度对现实的回应程度， 是对制度的激励程度和规制能力的评价。 我国西部大开发虽然

6、是政府主导行为， 但绝对不应该是 一种政治运动， 而是一种经济发展的计划和行为。 如果把开发作为一种政治运动来对待， 以 行政命令作为其运作的动力， 则由于缺乏有效率的制度的支撑和保障， 开发的动力在量上将 会不足， 在时间上将不会持久， 而且在开发中更容易违反经济规律而造成资源的严重浪费和 环境灾难。 市场经济体制下的经济发展必须遵循市场规律， 作为微观主体的企业是利益驱动 型的，无利益则无动力，而无动力则无贡献，所以，对企业的制度激励显得尤为必要；而作 为宏观干预主体的政府则必须克服微观主体的唯利是图和 “近视 ”的性格， 必须运用公权力对 其进行有效的引导和规制。这一切都要求有良好的、有

7、效率的制度。值得关注的是，在目前 各级政府的西部开发的规划中，对有效率制度体系的创建并不关心，这是一个很大的缺陷，它会直接影响到开发的绩效乃至成败。我们不主张法律万能，法治也有它自身的功能界限， 它并不能解决一切问题，但我们必须看到，法律是解决问题的前提和基础。在西部开发中， 有效率的制度是西部经济发展的前提，不注重制度创新，而只谈资金的引入和技术的创新， 肯定是一种奢望。 二、有效制度供给的前提和基础 1.制度形式的合理配置此处之制度泛指一 切强制性规范， 而制度形式主要指制度的外在表现形式， 即法律、 法规、 规章及地方性法规 等。不同的制度形式具有不同的制度效力，对投资者、经营者的利益预

8、期力也是不同的，一 般而言， 涉及到利益主体的最根本性利益的制度形式应该是法律， 只有采用这一最强效力的 制度形式， 才能稳定利益主体的利益预期， 从而激励其符合西部开发的良性行为。 此处所言 之“涉及利益主体的最根本利益 ”主要指财产权利， 包括权利人对应该由其自身获取的财产权 利的获取权、 对已获得或可能获得的财产权利的安全保障等； 这里既包括财产权的合理初始 配置问题，又包括政府行为与财产权之间关系问题， 尤其是政府行为对财产权侵犯的禁止等。 这些问题应该规定在由国家最高立法机关制定的西部开发法当中， 这是相当必要的。因 为在西部开发中，虽然政府应该发挥相当重要的作用，但市场微观主体的作

9、用更不容忽视， 这些主体是市场经济的基本细胞， 在市场经济体制中， 他们是作为经济人而存在的， 他们在 时时刻刻地进行成本和利益的核算， 如果他们对其行为的利益后果的预期不稳定， 对其获取 之利益没有安全感， 则会导致其良好行为的动力不足， 最终影响西部大开发的进程。 我国在 90 年代初出现的开发区热中，很多地方的县政府出台了相当优惠的鼓励外来投资的政策， 其某些优惠程度甚至超越了法律所允许的范围， 但终究没有多少外来资金进入这些地区， 其 原因相当复杂， 这其中我们不能忽视的是潜在的外来投资者对这些政策稳定性的信心的缺乏 这一原因。 当然， 不是所有的问题都必须由法律来加以规定， 我们所说

10、的制度形式的合理配 置，其实质内容主要指既要运用法律的形式稳定投资者对利益的预期，又要顾及西部开发中利益格局变化之可能性及西部各省区之区域性差异， 考虑政府行为的灵活性， 而对不涉及利 益主体根本利益的问题采用非法律的制度形式，如法规、规章和规定等。 2.制度冲突的克服 制度冲突也是政府在西部开发干预过程中必须关注和解决的问题。 制度的冲突主要有三种形 式：（ 1）中央政府的制度冲突。 中央政府的制度冲突主要指在西部开发进程中，中央政府制 度在时间上的冲突以及中央政府各部委的制度之间的冲突。 时间上的制度冲突缘于政府对相 关问题在前后认识上的不一致所导致， 就这一问题， 我们应该对其根源作进一

11、步分析。 对同 一问题， 有两种不同的制度安排， 其中后一制度是对前一制度的变迁， 需要我们分析的是这 种变迁是否有必要。 如果确实利益格局已有重大变化， 需要对其作出反应， 则政府在作出制 度变迁的同时， 应该同时废止前一制度的效力， 以免出现冲突而使执行者和适用对象无所适 从；但中央政府在对涉及利益主体根本性利益问题的制度变迁时， 应该谨慎行事， 不要轻易 作出不利于投资主体的制度变迁。 对于各部委在西部开发问题上的制度冲突， 其原因主要有 两个， 其一为各部委之间缺乏信息的沟通， 因互不了解对方的制度而产生了制度的冲突； 其 二为各部委在相关问题上存在利益上的冲突， 制度冲突只是他们的利

12、益冲突在法律上的反映。 对这些冲突主要可以通过两个途径加以克服， 其一， 对信息沟通不足的问题， 应该发挥国务 院西部开发办的职能， 由其组织各部委在西部开发制度建设中的信息交换；其二， 对各部委之间的利益冲突问题， 可由西部开发办协助国务院加以协调， 必要时可由国务院直接作出相 关的规定。 当然， 对因利益冲突问题而导致的各部委之间的制度冲突的彻底克服， 有赖于政 府体制改革的有效展开， 使政府各部委只承担行政管理职能， 而不再成为利益主体， 使部门 立法不再成为争权夺利的工具， 从而在源头上消除部门之间的制度冲突。 （ 2）地方制度与中 央制度的冲突。 地方制度与中央制度的冲突问题， 除了

13、信息问题的原因外， 更主要的是地方 政府与中央政府在利益上的冲突。 对此冲突的克服应该考虑两个因素， 其一， 建立起合理的 中央与地方利益分配机制， 不能过度强调中央的利益， 从而使地方丧失积极性， 增强地方制 度与中央制度相冲突的可能性， 也不能过度强调地方的利益， 从而使中央丧失基本的宏观调控能力；其二， 在上述合理的分配机制的前提下， 建立起中央应有的权威， 对地方违反中央 制度的制度，可通过审批、撤销等方式使其不生效，从而使地方的行为符合中央的目标，以 确保形成全国性或区域性的秩序。 （3）地方之间的制度冲突。 各地方制度之间的冲突也缘于 各地方之间存在的利益冲突， 这种冲突如果不加以

14、有效解决， 将造成西部开发在各省区之间 的无序状态，从而影响西部开发目标的实现， 所以，中央政府应对其加以有效的干预， 在中 立的基础上， 在有利于西部开发目标实现的基础上， 对冲突双方的利益加以合理的协调， 把 这种相冲突的制度扼杀在萌芽状态。 3.外来制度的本土化在西部开发进程中，外来先进制度 的引入是创造有效率制度的捷径，它将使中央政府和地方政府在进行制度创新时节约成本， 少走弯路， 但我们必须注意到外来制度的本土化问题。 这是政府在利用先进制度的同时不能 忽视的问题。从形式上看，制度只是一种规范，但究其实质，制度是对人利益协调的手段， 每一个制度都涉及到了对人的利益的配置和协调问题。

15、所以， 在评价制度的先进性时， 我们 不能仅仅涉及制度本身， 而应该把制度放到具体的社会背景之中， 去评估制度对人的利益的 配置和协调及制度的最终产出。 制度并不仅仅是一个规则， 而是一种文化现象， 它的有效性 决定于它对社会人文背景的回应程度，如果不顾及这一点，只把制度当作一种规则，那么， 引进 “先进”制度的结果将可能导致社会上多了一种制度而少了一些秩序。 如西方发达国家的 先进交易制度就不能轻易地被我国引进， 这些制度在西方发达国家之所以能高效运行， 是因 为这些制度在实施过程中得到了诚实信用的道德原则的强有力的支撑， 因而节约了交易成本， 确立了良好的交易秩序， 从而促进了交易的发展。

16、 而在我国尤其在西部地区， 市场经济体制 处于初创时期， 生产力发展还比较低下， 传统的道德规范在被逐渐打破的同时， 新的与市场 经济相适应的道德规范还没有确立， 在目前引入西方发达国家的先进交易制度， 其结果将因 这些制度缺乏有力的道德支撑而不能发挥其应有的功能和作用。所以，在引进先进制度时， 我们不应把制度看作仅仅是一种规则， 我们应分析这种有待引进的制度之所以能发挥作用的 文化背景因素， 并对比分析这种因素在西部地区是否缺乏， 如果缺乏， 则应考虑是否引进该 制度，如果需要引进， 那应该考虑对该制度的本土化的问题， 对其作一些与西部的文化背景、 经济体制相一致的修正， 以使其获得更多的民

17、众认可并得以有效执行。 我国某县工商银行行 长，通过制造企业破产、 自然人死亡或失踪的假象，核销对这些企业或个人的贷款，从而骗 取了 290 多万元的国家财产。 2 在这里值得我们注意的一个问题是，企业破产、自然人死亡 或失踪的各种法律文书的获得需要经过公安局、公证处、 法院等四个部门共同或先后行使职权，而该行长居然能够运用各种关系， 使这些部门都出具了相关的文书， 最终使其诈骗行为 得逞。 就银行的破产企业坏帐核销制度本身来说， 其规定相当严密而无懈可击， 但案中由多 个政府部门参与的诈骗 “流水线 ”现象说明， 这种制度在我国这样一个过度讲求伦理、 人与人 之间的关系过度注重情感而轻规则的

18、社会中， 其运作会出现问题。 当一个社会不是由理性规 则而是由感情和关系来维系时，制度的功能就会受到局限，制度效率的发挥就会大打折扣。 所以，在进行先进制度的移植和引进过程中， 不仅要注重研究被移植制度的社会基础而非制 度本身， 研究制度的产生和演变的社会基础和制度实施的文化背景， 还要对西部地区现实的 人和相关的配套制度有一个深刻的研究， 并充分反映在待引进的制度之中， 只有经过这样的 本土化的制度才能使其发挥出应有的功能， 否则这些引进的制度将不仅不能产生应有的效率， 反而会对社会秩序产生不利的影响。 4.对政府的干预政府的干预必须以制度为载体，因此， 制度的效率决定干预的效率。 而制度的

19、效率又有赖政府的能力和品质， 有赖于对政府自身的 干预。 对政府的干预主要是为了创造出一个良性政府， 在目前， 通过干预要达到如下两个目 的：第一， 使政府在西部开发中有干预的能力。市场存在缺陷是政府干预的根据， 而政府拥 有干预能力是政府干预的前提。 政府干预能力指政府所拥有的与市场经济相一致的干预经济 的能力。 我国目前处于市场经济体制的建设和完善之中， 西部地区的政府由于受市场经济的 影响相对较小， 故其运作还留有较多的计划经济色彩， 政府的行为模式还没有与计划经济彻底脱离，虽然政府已经进行了多次市场化改良，但效果不佳， 多次只停留于形式上，因此政 府的整体干预能力即有效干预信息的获取能

20、力和市场失灵的克服能力都比较弱。 我们应该对 现行政府进行改良， 一方面要切实转变政府职能， 改变政府行为模式， 另一方面要吸收优秀 人才进入政府部门， 只有这样才能使政府成为一个拥有 “企业家精神 ”的重效益的政府， 才能 使政府拥有较强的干预能力。 第二，要设计一种制度， 使政府在干预过程中不滥用其干预权， 从而确保其制度输出的有效性。 政府对经济的干预是政府权力扩展的体现， 在西部， 政府的 强度干预使政府拥有了较平常时期更多的权力。 对如何有效行使这些权力是我们最需要考虑 的问题。 目前在政府干预上存在着一些较为严重的问题： （ 1）政策制定过程中存在严重的地 方保护主义既影响了当地投

21、资环境的优化， 又影响了全国整体制度的效率。 如川东北某县政 府的地方产品促销工作会议纪要中规定，县内各宾馆、酒店等，除世界名酒、中国名酒外， 一律不得销售外地酒类产品，只许销售本地产品，外来投资者因此而被吓退。3（ 2）部门利益的存在降低了制度供给的有效性。 各部门在进行制度建设时， 为了自身的利益， 都尽可 能地创设收费权、罚款权、批准权等，而较少关注这些权力存在的必要性， 从而非但没有降 低交易费用， 反而提高了交易费用， 增加了社会的非生产性资源耗费， 同时也导致了资源的 不科学分配。 因此加快政府体制改革， 转变政府的职能， 使中央政府各部门成为单纯进行管 理的机构， 不再具有自身的

22、利益要求。 （ 3）政府中的有些官员被利益团体所俘获， 收取非法 利益后，进行 “贿赂立法 ”。为了使政府及其官员不滥用这些扩张了的权力，对政府及其官员 自身的有效制约就相当必要。 通过约束， 克服公共领域的寻租和创租问题， 确保政府的行为 符合社会整体利益。 对政府及其官员的有效的约束体系的构建主要有三种途径，其一， 政府自身的横向约束；其二，上级政府的垂直约束；其三，民众对政府的约束，三者缺一不可。 三、有效的制度供给我们认为， 西部大开发能否成功最关键的是是否存在有效率的制度供给， 而这其中最为主要的应该是有关财产权、市场主体、可持续发展等方面的制度创新和供给。 在进行经济制度创新时，

23、除了通过对政府的干预而造就一个良好的创新主体并对制度形式的 合理配置、 制度冲突的克服以及制度本土化等问题有一个合理的解决外， 还必须对经济领域 中的人有一个深刻的理解，如果不把现实的经济主体看作是追求自身利益最大化的经济人， 不对其进行有效的制度激励和规制， 那么， 这种情形下的制度变迁对西部经济增长将不会有 多大的贡献。 1.有关财产权保护和合理配置的制度对财产的保护程度将直接影响到企业的利 益预期， 影响到其最大化利益的实现。 如果政府对财产权的保护不力， 或直接对财产权进行 侵犯， 从而使经济人对实现利益最大化的预期减弱甚至落空，那么，经济就会因动力不足而丧失生气， 经济发展之目标就不可能实现。 我国历史上一直没有对财产权进行有效保护的传 统，私有财产可以被随意充公和剥夺； 计划经济时期， 由于过度强调社会公共利益而忽视私 人利益，私人财产权被限定在相当有限的范围内， 对其的保护也