PPP模式法律关系及主要风险

1、风险控制部 2015.11 宜昌 PPPPPP模式法律关系及主要风险模式法律关系及主要风险 PPP项目合同体系主要包括前期协议、PPP项目合同、项目 公司相关协议、担保合同和工程建设合同等几大合同体系 ，其中PPP项目合同是整个合同体系的基础与核心。 前期协议 在项目前期，社会资本通常与地方政府先行签订备忘录、 框架协议或合作协议等意向性合同文件。政府方和社会资 本方是这类协议主体，协议内容相对简单，原则性较强， 主要是明确双方的合作意愿、业务领域和基本合作条件等 内容。这些协议具有一定的法律约束力，其确立的基本原 则在后期的正式合同中应当得到遵循。 PPP项目合同 首先，政府以招标方式选定社

2、会资本方，双方通过合同谈 判确定边界条件，签订PPP项目合同。在该合同中，社会 资本方可以要求规定三个方面的特定内容：一是社会资本 方可以引进财务投资者或战略投资者，共同实施PPP项目 合同；二是PPP项目施工总承包，应由社会资本方全面实 施；三是项目公司成立后，社会资本方的权利义务由项目 公司承继。 其次，项目公司成立后，政府或其授权的项目实施机构与 项目公司双方订立项目实施合同，约定各方具体的权 利义务及责任。这一合同也可通过签署补充协议的方式完 成。 项目公司相关协议，包括出资协议和公司章程 出资协议，或称股东协议。如PPP项目合同或其实施合同 规定可以引进财务投资者或战略投资者，则基金

3、公司或其 他社会资本可以成为项目公司股东，股东之间相互约定各 自的权利义务。如社会资本与基金公司先成立合资公司， 再由合资公司与政府方成立项目公司，则需要在PPP项目 合同有明确规定。 公司章程。这里涉及注册资本金与项目资本金的关系问题 ，还涉及股东回报及退出机制问题。 担保合同 PPP项目实施中，项目公司应为融资主体，与金融机构、 基金或其他资金提供方签订借款合同或融资协议。但融资 的关键是担保问题。项目公司可考虑以应收账款、收费权 和自身资产进行质押或抵押，在其难以实现的情况下再考 虑政府提供担保，最后才能考虑股东提供担保。 政府提供付费担保机制应包括三个方面：一是将政府付费 列入政府财政

4、预算和中长期财政规划，二是将PPP项目纳 入财政部或省一级PPP项目库；三是由地方人大出具跨年 度财政预算的决议文件。 工程建设合同关系，包括施工、设计、监理合同 对于施工合同，如社会资本方具备施工资质条件，则无需 再行招标，即可依据PPP项目合同的规定，与PPP项目公司 签订施工合同。该合同的一个关键点是，工程施工可以进 行工程分包。工程分包可以提取管理费，且无需签订大量 劳务合同。 对于设计合同，往往由政府招标确定，但前提是社会资本 方与政府之间存在委托协议。 对于监理合同，应当由项目公司与监理公司签订，而不应 由政府方委托监理公司。 背景条款 具体包括合同相关术语的定义和解释、合同签订的

5、 背景和目的、声明和保证、合同生效条件、合同体 系构成等。 原则条款 合同各方需就订立合同的主体资格及履行合同的相 关事项加以声明和保证，并明确项目合同各方因违 反声明和保证应承担相应责任；明确关于合同正文 、合同附件、补充协议和变更协议等效力优先次序 ，以及履约原则和违约处理原则。 主体条款 政府主体应是具有相应行政权力的政府，或其授权 的实施机构；社会资本主体应是符合条件的国有企 业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业， 或其他投资、经营主体。 概括性地约定各主体的主要权利和义务（如政府方 依法监管权力和行使项目合同约定的权利，遵守项 目合同、及时提供项目配套条件、项目审批协调支 持等

6、义务；社会资本主体按约定获得政府支持的权 利和按约定实施项目、获得相应回报的权利等，按 约定提供项目资金，履行环境、地质、文物保护及 安全生产等义务。） 项目公司组建与治理条款 明确项目公司的设立及其存续期间的法人治理结构 及经营管理机制等事项，如政府参股项目公司的， 还应明确政府出资人代表、投资金额、股权比例、 出资方式等；政府股份享有的分配权益；政府股东 代表在项目公司法人治理结构中的特殊安排等。 标的条款 主要约定政府和社会资本合作关系的重要事项， 包括合作内容、合作期限、排他性约定及合作的 履约保证等。 明确合作项目的边界范围以及政府为合作项目提 供的主要条件或支持措施。 明确社会资本

7、主体在合作期间获得回报的具体途 径以及合作各阶段项目有形及无形资产的所有权 、使用权、收益权、处置权的归属。 合作期间内的排他性约定以及项目合同各方的履 约担保事项。 风险分配条款 由对风险最有控制力的一方控制相应的风险； 承担的风险程度与所得回报相匹配； 承担的风险要有上限。 执行条款 项目前期工作 重点约定项目公司设立、管理架构组建，技术、 商业、财务和经济等方面的各项准备，实施方案 编制和审核以及合作项目前期工作内容、任务分 工、经费承担及违约责任等事项。 对于政府开展前期工作的经费需要社会资本主体 承担的，应明确费用范围、确认和支付方式，以 及前期工作成果和知识产权归属。 各方在前期工

8、作中违约行为的认定和违约责任。 工程建设 约定合作项目工程建设条件，进度、质量、安全要 求，变更管理，实际投资认定，工程验收，质保期 与质保金、工程保险及违约行为认定、违约责任等 事项。 约定征地、拆迁、安置的范围、进度、实施责任主 体及费用负担，并对维护社会稳定、妥善处理后续 遗留问题提出明确要求。 工程质量、工程进度以及工程建设档案资料等事项 的监管的主体、内容、方法和程序，以及费用安排 。 绩效检测与支付 项目实施过程中，加强工程质量、运营标准的全程 监督，确保公共产品和服务的质量、效率和延续性 ，鼓励推进第三方评估，评价结果向社会公示，作 为合同调整的重要参考依据，并据此作为价费标准

9、、财政补贴等的支付依据。 资金条款 根据投资概算等约定项目投资规模、投资计划、投 资控制与超支责任、融资方案和资金筹措、融资条 件、投融资监管及违约责任等。 如政府为合作项目提供投资补助、基金注资、担保 补贴、贷款贴息等支持，应明确具体方式及必要条 件以及设定对投融资的特别监管措施，各方投融资 违约行为的认定和违约责任。 验收条款 项目验收应遵照国家及地方主管部门关于基本建设 项目验收管理的规定执行，通常包括专项验收和竣 工验收。项目合同应约定项目验收的计划、标准、 费用和工作机制等要求。如有必要，应针对特定环 节做出专项安排。 运营条款 包括试运营和正式运营，重点约定合作项目运营的 外部条件

10、、运营服务标准和要求、更新改造及追加 投资、服务计量、运营期保险、政府监管、运营支 出及违约责任等事项。 项目合同应约定项目运营维护与设施修理事项，详 细内容可在合同附件中描述。 项目合同应约定在运营过程中产生的主副产品的权 属和处置权限，以及运营期间由于政府特殊要求造 成社会资本主体支出增加、收入减少的补偿方式、 补偿金额、支付程序及协商机制。 核算条款 应对项目的投资规模、投资计划与资金到位方案 等进行系统、科学的核算和评估，约定合作项目 收入、回报模式，价格确定和调整方式，财务监 管及违约责任等事项。 移交条款 政府移交资产：重点约定政府向社会资本主体移 交资产的准备工作、移交范围、履约

11、标准、移交 程序及违约责任等。 社会资本方移交项目：重点约定社会资本主体向 政府移交项目的过渡期、移交范围和标准、移交 程序、质量保证及违约责任等。 项目合同应明确各方在移交工作中违约行为的认 定和违约责任。 担保条款 约定项目合同各方的履约担保事项，明确履约担保 的类型、提供方式、提供时间、担保额度、兑取条 件和退还等。 合作周期较长的项目，可分阶段安排履约担保。 保险条款 项目合同应约定工程建设期需要投保的险种、保险 范围、保险责任期间、保额、投保人、受益人、保 险赔偿金的使用等。 项目合同应约定运营期需要投保的险种、保险范围 、保险责任期间、保额、投保人、受益人、保险赔 偿金的使用等。

12、信息披露与保密条款 合同各方有义务按照法律法规和项目合同约定，向 对方或社会披露相关信息。 项目合同应约定保密信息范围、保密措施、保密责 任。保密信息通常包括项目涉及国家安全、商业秘 密或合同各方约定的其他信息。 廉政与反贿赂条款 项目合同应约定各方恪守廉洁从政、廉洁从业和防 范腐败的责任。 项目合同应约定反不正当竞争和商业贿赂条款，保 证项目过程的法治与公平。 合同的变更、修订与转让条款 项目合同应对合同内容变更或修订的触发条件、 变更程序、处理方法等进行约定。 项目合同应约定合同权利义务是否允许转让；如 允许转让，应约定需满足的条件和程序。 特许经营权条款 赋予特许权是PPP模式能够有效吸

13、引私人资本并成 功运行的关键。 特许权协议在法律性质上则包括几个大类： 特许经营权。经营权管理部门赋予项目公司使用特 定公共资源，或在某一领域或地区经营特许业务的 权利。特许经营权配置可以是排他性的，也可以是 准入型的。 渠道许可。包括对特定原料或技术的使用许可，以 及对产品销售特定渠道的许可。 经济性优惠政策。通常采取税收优惠、公共事业收 费豁免、利息保费补贴及其他财政补贴的形式，也 可能附加加速折旧、资本溢价、转增资本等财务支 持政策。 不可抗力和法律变更 项目合同应约定不可抗力事件的类型和范围，根 据不可抗力事件对合同履行造成的影响程度，分 别约定不可抗力事件的处理。 项目合同应约定如在

14、项目合同生效后发布新的法 律、法规或对法律、法规进行修订，影响项目运 行或各方项目收益时，变更项目合同或解除项目 合同的触发条件、影响评估、处理程序等原则和 事项。 解约条款 重点约定合同的退出机制，即明确合同解除事由 、解除程序以及合同解除后的结算、项目移交等 事项。 结合项目特点和合同解除事由，可分别约定在合 同解除时项目接管、项目持续运行、公共利益保 护以及其他处置措施等。 违约条款 其他章节关于违约的未约定事项，在本章中予以 约定；或者对于合同中涉及违约的各种情形在合 同中予以集中约定，并对相应的违约责任进行明 确细化。 项目合同应明确各方在各个环节中违约行为的认 定和违约责任，可视影

15、响将违约行为划分为重大 违约和一般违约，并分别约定违约责任。 纠纷解决条款 约定争议解决方式，如协商、调解、仲裁或诉讼。 项目合同应当约定争议期间的合同履行，除法律规 定或另有约定外，任何一方不得以发生争议为由， 停止项目运营服务、停止项目运营支持服务或采取 其他影响公共利益的措施。 PPP项目的获取途径 财政部规定，PPP项目可以采用公开招标、邀请招标、竞 争性谈判、竞争性磋商和单一来源方式选择社会投资人。 但是，根据招标投标法实施条例的相关规定，具有项 目建设能力的投标人，只有通过公开招标和邀请招标的方 式获取项目，才可以不进行招标自行建设。而采用竞争性 磋商等其他方式获取PPP项目的，由

16、于相关法律没有明确 规定，故投资人直接获取PPP项目的总承包权存在一定争 议。有观点认为，在现阶段为了合法合规的直接获取PPP 项目的总承包权，应尽量参与政府通过招标方式选取社会 投资人的项目。 PPP项目土地使用权的获取 土地管理法规定，以营利为目的、非国家重点扶持项 目，应当以有偿方式提供土地使用权，而财政部等三部委 出台的关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模 式的指导意见，规定政府可以采取多种方式保障项目用 地，土地使用权可通过划拨、租赁、作价出资或入股方式 转移给项目公司，却未提及通过出让方式获取，这是在特 殊背景下政策对法律的一种突破。 因此，社会投资人充分利用相关政策，在与政

17、府进行PPP 合同的谈判过程中，可以约定好土地使用权的获取方式， 保障项目资产的完整性。 政府平台公司作为PPP合同主体的障碍 在PPP项目的实际运作中，有的平台公司作为地方政府授 权的PPP项目实施机构，履行管理、监督项目的行政职能 ，同时又作为政府授权的出资人，与社会投资人联合成立 项目公司对项目进行建设和运营管理，具有“裁判员”和 “运动员”的双重身份，必然会对项目公司的运作造成障 碍。 国务院已出台相关意见，明确要求平台公司剥离政府融资 职能，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政 府偿还。从法律上讲，政府平台公司系有限责任公司，其 支付义务并不必然成为政府义务，这种做法人为地在

18、社会 投资人与政府之间设立了一道防火墙。如由平台公司代替 政府直接与社会投资人签订投资合同，代替政府行使PPP 合同中的付费或补贴义务，可能导致社会投资人投资回报 的责任主体位移，给社会投资人带来风险。 PPP项目中社会投资人（基金）的固定收益 国家大举推行PPP运作模式的背景下，社会投资人寻求基 金共同出资与平台公司设立合资公司，基金通过与社会投 资人约定资金的使用时间、使用成本和退出时的股权转让 来获取固定收益，其原理实际上突破了相关法律规定的股 东“风险共担、利益共享”原则。财政部等三部委关于 在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见 明确鼓励运用股权投资计划参与PPP项目。因

19、此认为， 在国家没有明确的法律禁止性规定的情况下，可以按照政 府最低需求保障对待。 PPP项目的价格调整 从六部委制定的管理办法列举的特许经营种类来看， 涉及到特许经营权的项目一般都包含了运营环节，社会投 资人需要参与项目的运营。根据价格法的规定，涉及 到关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、 自然垄断经营的商品价格等采用政府指导定价、政府定价 。对于采用政府指导定价、政府定价的价格调整应当建立 听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经 营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。 对于特许经营类PPP项目中经营价格适用政府指导价或者 政府定价的项目，由于其价格调整需要经过

20、听证，征求多 方意见，价格调整存在不确定性。因此，投资合同中应同 时约定价格调整机制和政府补贴的调整机制，并约定两种 调整机制之间的联动关系。 PPP模式产业基金中劣后级基金与国有资产保值 在PPP项目中，产业基金参与PPP项目融资的情况非常普遍 。通常，产业基金作为一般合伙人发起专项基金后，根据 不同投资人对风险的偏好和收益预期，将基金份额划分为 优先级、普通级和劣后级，如果中央企业认购的基金份额 属于劣后级，那么这种做法与国有资产的保值增值是否冲 突？有观点认为，劣后级基金是一整套交易架构的一个方 面，而中央企业认购基金份额并设置交易的总体目的本身 就是为了国有资产保值增值。 项目公司的股

21、权转让 因项目公司可能系国有控股公司，在政府付费完成后，其 股权转让是否进场交易存在疑问。有律师咨询过国务院国 资委产权处，得到答复是这类项目在明确约定股权回购时 间和价格的情况下，国有产权转让可以直接进行，而不进 产权交易所交易。 PPP合同的争议解决 在纠纷处理方式上，PPP相关合同是适用民法的调整范围 还是行政法的调整范围，存在较大分歧。 针对特许经营协议，最高人民法院关于适用中华 人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第十一条中已 明确规定，政府特许经营协议属于行政诉讼的管辖范围。 而针对PPP项目合同，相关政策指引均强调了PPP模式 是政府方与社会资本建立利益共享、风险分担及长期合作 关

22、系，所以理应适用民法的调整范围。 我们认为，在PPP模式的运作过程中，属于行政范围的应 通过行政诉讼来解决争议，属于平等主体之间的应通过民 事诉讼或仲裁方式解决争议，在纠纷管辖地的选择上，可 选择原告住所地法院管辖，或选择地方政府和社会资本方 注册地之外的中立的仲裁机构。 PPP合同的审计条款 PPP项目合同可约定“双方共同委托第三方审计机构（会 计师事务所），以其审定的价款作为政府支付的依据，不 重复审计”的条款，也可约定政府方采取跟踪审计方法计 算合同投资款，但应将过程审计的结果作为最终结算依据 ，防止出现二次审计，出现投资审减的结果。此外，对于 政府行政审计条款，应赋予社会资本方对审计结

23、果的确认 权或异议权。 n学者版本学者版本 法律变更风险 主要是指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或 规定而导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收 费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而对项目 的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目的中 止和失败的风险。 审批延误风险 主要指由于项目的审批程序过于复杂，花费时间过 长和成本过高，且批准之后，对项目的性质和规模 进行必要商业调整非常困难，给项目正常运作带来 威胁。 政治决策失误/冗长风险 是指由于政府的决策程序不规范、官僚作风、缺乏 PPP的运作经验和能力、前期准备不足和信息不对 称等造成项目决策失误和过程冗长。 政治反对风险 主要是指

24、由于各种原因导致公众利益得不到保护或 受损，从而引起政治甚至公众反对项目建设所造成 的风险。 政府信用风险 是指政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务 而给项目带来直接或间接的危害。 不可抗力风险 是指合同一方无法控制，在签订合同前无法合理防 范，情况发生时，又无法回避或克服的事件或情况 ，如自然灾害或事故、战争、禁运等。 融资风险 是指由于融资结构不合理、金融市场不健全、融资 的可及性等因素引起的风险，其中最主要的表现形 式是资金筹措困难。 市场收益不足风险 是指项目运营后的收益不能满足收回投资或达到预 定的收益。 项目唯一性风险 是指政府或其他投资人新建或改建其他项目，导致 对该项目形成

25、实质性的商业竞争而产生的风险。项 目唯一性风险出现后往往会带来市场需求变化风险 、市场收益风险、信用风险等一系列的后续风险， 对项目的影响是非常大的。 配套设备服务提供风险 指项目相关的基础设施不到位引发的风险。 市场需求变化风险 是指排除唯一性风险以外，由于宏观经济、社会 环境、人口变化、法律法规调整等其他因素使市 场需求变化，导致市场预测与实际需求之间出现 差异而产生的风险。 收费变更风险 是指由于PPP产品或服务收费价格过高、过低或者 收费调整不弹性、不自由导致项目公司的运营收入 不如预期而产生的风险。 腐败风险 主要指政府官员或代表采用不合法的影响力要求或 索取不合法的财物，而直接导致

26、项目公司在关系维 持方面的成本增加，同时也加大了政府在将来的违 约风险。 n法律专家版本法律专家版本 政府信用风险 政府信用风险指的是政府不履行或不适当履行合同约定的 责任和义务而给PPP项目带来直接或间接的危害。不少地方 政府合约意识淡薄，在签订合同时对自身的履约能力没有准 确的评估，从而导致合同签订后不能按照约定履行义务，这 不仅损害了社会资本的利益，还影响了PPP项目的顺利开展 和实施，甚至造成项目的终止或失败。 预算列入风险 财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力指引第 二十五条规定：“每一年度全部PPP项目需要从预算中安 排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10% 。省级

27、财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体 比例，并报财政部备案，同时对外公布。” 鉴于此，未纳入地方财政预算的PPP项目，其资金来源没 有法律和财政上的保障，社会资本的投资回报风险较大。 项目立项风险 基础设施和公用事业特许经营管理办法第二十二条 规定：特许经营者根据特许经营协议，需要依法办理规划 选址、用地和项目核准或审批等手续的，有关部门在进行 审核时，应当简化审核内容，优化办理流程，缩短办理时 限，对于本部门根据本办法第十三条出具书面审查意见已 经明确的事项，不再作重复审查。实施机构应当协助特许 经营者办理相关手续。 PPP项目如果未能获得政府相关部门的有关立项批文，未 能办妥规划等

28、其他相关行政法律手续，难以顺利推行，甚 至可能被认定为违法项目。 合同主体风险 国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发 201443号），强调剥离融资平台公司政府融资职能，融 资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务 ，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法 承担相关责任。 PPP项目合同是PPP项目的核心合同，约定政府与社会资本 双方的项目合作内容和基本权利义务。项目公司如与地方 融资平台公司签署合同，存在PPP合同主体风险。因此， 地方政府融资平台公司不宜成为PPP合同的一方当事人。 融资风险 财政部政府和社会资本合作模式操作指南（试行）第 二十四条规定：“项目融

29、资由社会资本或项目公司负责。 社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽 、合同签订和融资交割等工作。财政部门（政府和社会资 本合作中心）和项目实施机构应做好监督管理工作，防止 企业债务向政府转移。社会资本或项目公司未按照项目合 同约定完成融资的，政府可提取履约保函直至终止项目合 同；遇系统性金融风险或不可抗力的，政府、社会资本或 项目公司可根据项目合同约定协商修订合同中相关融资条 款。” PPP项目所需资金体量较大，项目公司未按照合同 约定完成融资，政府有权提取履约保函，乃至终 止项目合同，如此，项目公司将会承担融资失败 的风险。 融资担保风险 社会资本或项目公司融资，一般均被要求提

30、供担保，承担 连带责任，在不能还款的情况下，需要承担担保法律责任 。因此，必须保障还款的来源，确保资金和收益按计划回 笼，防止资金链断裂而被追究担保责任，规避融资担保风 险。 基金介入的PPP项目，对基金的回笼及收益保障，存在兜 底和不兜底两种情况，是否承担责任与基金的介入环节及 交易结构相关联。 增信措施落实风险 在PPP项目合同签订时，社会资本往往会要求地方政府提 供各种增信措施，如房地产抵押、土地使用权抵押、股权 质押、应收账款质押、信用保证、土地使用权出让收入还 款承诺和地方财政承诺函（担保函、安慰函）等等。前述 措施不能得到落实，合同将成为一纸空文，失去担保或增 信的意义。 回购风险

31、 无直接担保是PPP项目的显著特征之一，回购风险可以说 社会资本绕不过去的课题。因此，要求政府提供担保确有 必要，督促政府履行主合同义务及承诺事项，并设定逾期 回购责任；亟需担保的应当提出担保要求，并督促政府落 实担保措施，办理相关法律手续，尤其是投资建设暂未列 入PPP项目库的项目。 n企业家版本企业家版本 政策法律风险 目前，在法律层级关于PPP项目的立法缺失，财政 部和发改委发布的部门规章及规范性文件层级较低， 彼此之间存在一定矛盾，各省市出台的规范性文件之 间也在一定程度上存在稳定性、协调性问题，给PPP 项目的合规运作带来影响。 信息失衡风险 在未能全面、真实地掌握项目所在地经济发展

32、状况 、政府债务及财政收支状况等关键信息的情况下， 社会资本投资人将难以对PPP项目的经济可行性、 运营期限、付费机制等问题进行科学的论证和决策 。 合同商务风险 合同是PPP项目运作的依据，如果合同管理水平不 高、商务谈判能力不强，将可能出现合同关系不顺 、条款模糊不清，内容违规违法、表述有悖情理， 谈判大而化之、模式难以落地，以及保障条款缺失 、责任难以追索等诸多问题。 政府信誉风险 PPP项目能否运作成功，在很大程度上取决于政府 的信誉。从以往经验来看，政府承诺不能兑现、政 府超越合同约定干预项目实施、政府部门不作为以 及政府换届等问题，都可能给PPP项目的顺利实施 造成困扰。 政府支付风险 在政府付费及可行性缺口补助的付费机制下，PPP 项目能否收回投资，完全取决于政府财政支付能力 。而由于经济发展程度不同，各地政府的财政支付 能力也相差较大，如果政府负债过多或财政收入状 况不佳，必然削弱其支付能力。 融资筹资风险 运作PPP项目需要大量的资金，投资人的融资能力 将成为项目是否能如期建成的关键，投资人需要在 控制融资成本、资产负债率等指标的前提下，协助 项目公司取得足够的建设资金，保障项目顺利建成 。 资源整合风险 PPP项目涉及的主体和关系相对多元及复杂，既涉 及信息、资金、施工等内部资源的配置，又涉及对 金融机构、咨