新型农村养老保险制度探析

1、新型农村养老保险制度探析摘 要：在进入工业社会以后，农村老龄人口日益增多，农民群体出现不断分化，家庭日益小型化等问题，这使得农村的社会风险急剧扩大，迫切需要农村社会养老保险制度来化解农民在迈入老年后将遇到的各种风险。近几年来学术界对农村养老保险开展了很多研究，对建立农村养老保障制度的必要性和可行性初步取得了共识，总结了农村社会养老保险制度的缺陷，并根据农民群体的不同特点提出了有针对性的方案和设想，在制度模式、筹资责任、管理体制等方面都进行了深入讨论。但关于农村养老保障制度的创新性研究成果并不多，大多仍是局部零散的，并以对策性、应急性和定性研究为主，尚缺乏系统性和深层次的研究。关键词：农村社会养

2、老保险 背景 制度变迁 不足 完善建议 述评一、建立新型农村养老保险制度的背景我国是一个农业大国，农村人口占全国人口的70%以上，农民的养老问题是我国现代化进程中不可避免的问题。长期以来，农民养老保障的主体一直是以家庭保障为基础的农民自我保障和土地保障，农民的社会养老保障制度却依然缺失。现阶段，农村人口比重大、老龄化趋势明显。特别是随着近年来养儿防老、土地养老功能的弱化，不少老人的生存环境令人堪忧，农村养老问题是中国目前迫切需要解决的一个战略难题。为了完善农村社会养老保险制度的建设，国务院在总结以往农村养老保险工作的基础上，颁发了指导性的意见国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见。计

3、划2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在2020年之前基本实现对农村适龄居民的全面覆盖。新型农村养老保险制度与原农村社会养老保险制度的最大区别是明确了政府对农村养老保险资金的投入责任，是按照“个人缴费、集体补助、政府补贴”相结合的要求建立起来的。其模式是个人、集体、政府三方面承担筹资责任。大多数试点筹资模式采用“个人账户+基础养老金”模式，但个人账户和基础养老金构成有所不同，或者说两个账户缴费主体有所差别。有的试点个人账户基金仅由个人缴纳，有的由个人、集体补助构成，有的由个人、政府补贴构成，有的由个人、集体补助、政府补贴构成。基础养老金部分有的由政府补贴（市、

4、县、区、镇）构成，有的由集体和政府补贴构成。开展新型农村社会养老保险，是让农民在自己有劳动能力的最佳年龄段，把自己取得的一部分收入留到将来使用，这是农村社会保障工作中的一项重要改革措施，是整个国家的社会保障机制对于完善我国社会保障体系，解决三农问题，统筹城乡经济社会一体化发展，实现和谐社会目标具有重要意义。二、对农村养老保险制度的研究（一）建立农村养老保险制度的探索过程。中国农村养老保险制度的起步落后于城镇养老保险，并且随着经济发展和政治制度的变化而不断变迁。建国以来，中国农村养老保险主要经历三个阶段，即以农民家庭保障为主体的传统性养老保障制度阶段；以集体保障为主体的社会养老保障制度阶段；以个

5、人缴纳为主、集体补助为辅，国家予以政策支持的农村养老保险制度阶段。研究中国养老保险制度的历史变迁是研究农村养老保险问题的学术起点，对探索农村养老保险制度的创新有基础性的意义。从1986年民政部在一部分地区开始乡村的农村社会养老保险制度建设的试点1998年农村社会养老保险工作由民政部门移交给劳动与社会保障部。由于参保人数下降、基金运行困难等问题，1999年国家有关部门提出，目前我国尚不具备普遍开展农保工作的条件，对已经开展的农保业务，要区别情况和妥善处理。2002年以后，有条件的地区开始逐步探索建立新型农村社会养老保险制度。（二）我国农村社会养老保险存在的问题。骆德春指出，原有农村养老保险制度是

6、一种储蓄型养老保险模式，缺乏保障和激励机制。这种模式实行个人的自我平衡，养老金既不能实现代际调剂，也不能实现同代人之间不同收入者之间的调剂，缺乏社会保险的共济互助性。王章华认为，主要表现有缺乏公共财政的补助机制，国家责任过轻，导致农村社会养老保险退化为商业保险，持这种观点的还有韩俊江和韩烨。问题还有参保主要由个人缴费，而农民收入较低且不稳定，个人缴费难以持续，除少数发达地区外大部分地区集体补助基本得不到落实，农民参保积极性受影响。管理体制未理顺，表现在部分省级农村社会养老保险机构划转后被撤并，相当多的地县级单位和乡镇还未划转，造成不少地方管理工作断档和监督失控。大多数学者达成共识的问题是，基金

7、保值增值困难，导致农村社会养老的参保率下降。基金投资管理和监督政策不完善。基金增值渠道单一，基金保值增值难，存在较大的贬值风险还有覆盖面过小和保障水平过低，缺乏社会保险应有的社会性，并且也满足不了农村老年人的基本生活。章觅指出问题还有资金来源渠道不广，保值、增值困难。以及农村养老保险由于没有法律依据，很难形成制度化、规范化。（三）关于更好的建立农村社会养老保险制度的政策建议。韩俊江和韩烨指出，要强化政府的主导意识，厘定各级政府的财政职责。新型农村养老保险制度要与其他养老保障措施相配套，与家庭养老、土地保障和其他保障措施组成一个有机整体，共同达到保障老年生活的目的。拓宽农村社会养老保险基金保值增

8、值的渠道。要建立相应的农村社会养老保险基金监督机构和限制性投资政策，确保新型农村社会养老保险制度健康持续发展。大多数学者达成共识的是政府要承担责任，城乡养老保障要统筹发展。农村养老保障制度绝对不能孤立地进行，一是要与城镇养老保障制度统筹发展，将城乡作为一种战略、一种格局和一个机制来发展，统筹不是“统齐划一”，二是整体的保障体系，不同的保障水平，制度之间要可衔接，留有通道。此外还要大力发展农村经济，提高农民参与社会保障的经济能力。建立规范的农村社会养老保险基金来源、管理及保值增值制度。三、对现有文献的评价（一）现有研究文献的不足。1、从研究内容方面看，对该制度的产生、发展和现状的描述性的内容居多

9、，缺乏对现象背后实质内容的分析。一是虽然根据各个人群的不同特点提出了单独的解决方案，但仍然是“碎片化”的制度方案，缺乏从城乡统筹和制度统一的角度提出解决农村养老保障问题的整体设计。二是主要着眼于采用养老保险的方式解决农民养老，忽视了福利型养老保障和救助性养老保障的应有作用。三是对缴费型养老保险的缺陷缺乏足够认识，尤其是对个人账户实账积累的风险和保值增值等问题缺乏足够认识。四是对财政投入的可行性、养老保障统筹层次和管理体制等问题的研究还不够深入。2、从研究的拓展来看，现有研究的大部分着眼点还非常笼统，分化和展开十分不够，没有突出农村养老保险作为一项特殊的制度安排本身的意义。（二）为了改进研究质量

10、，需要做出的努力：1、建立系统的、科学的关于农村养老保险制度研究的理论体系。后来的研究学者可以在现有文献的基础上有更多创新。加强农村养老保险理论的建设也有待于整个社会保障理论研究工作的加强。现今社会保障理论与政策的研究迄今仍然滞后于中国社会保障制度改革的需要。其中，关于农村社会保障体系的建设尤其是养老保障制度的研究更是其中最薄弱的环节。2、建立理性的、定量的研究，增强研究文献的说服力。比如建立实地的调查研究。也可以加强跨学科的研究，研究视角可以扩大到经济学、政治学等多个角度。3、研究工作要进一步细化，突出重点，争取有制度上的创新。研究内容大多集中在制度建立的原则和具体措施方面，并且观点类似，少

11、有创新。总的看，近年来学术界对农村社会养老保险开展了很多研究，已经就建立农村养老保障制度的必要性和可行性初步取得了共识，并且根据农民群体的不同特点提出了有针对性的方案和设想，在制度模式、筹资责任、管理体制等方面进行了深入讨论。这些不足和问题正是本次调查项要探索和重点关注的问题。参考文献：1王章华：关于新型农村养老保险模式的思考j，南昌大学学报（人文社会科学版），2009年第40卷第2期，2009年3月。2邓大松、刘昌平：新农村社会保障体系研究m，人民出版社，2007年版，第108页。3韩俊华，韩烨：建立新型农村社会养老保险制度的思考j，东北师大学报（哲学社会科学版），2009年第3期。4黄庆杰

12、：城乡统筹的农村社会养老保障；制度选择与政府责任d，中国社会科学研研究生院博士学位，2009年4月。5郑功成：社会保障学理念、制度、实践与思辨m,商务印书馆，2000年。6钟莹：国外农村养老保险制度的比较研究及对我国的借鉴，农村经济与科技2010年第21卷第05期。7肖娇：浅析国外农村养老保险制度及其对我国的启示，中国商界2010年第9期。8商海天、李金静：中外农村养老保险制度的比较研究，改革与开放2010年7月刊。9黄晶：对完善我国新型农村社会养老保险制度的探讨，宁夏社会科学2010年5月第3期。10“农村养老保险问题研究”课题组：公共财政体制下我国农村养老保险制度研究，经济研究参考2010

13、年第4期。11胡文卿：关于中国农村养老保险问题的研究，经济研究导刊2010年第15期。12赵志浩：国家应承担农村养老保险的主要责任，宁波职业技术学报第14卷第1期，2010年2月。13李振国、李小莉：建立健全农村社会养老保险制度的思考，湖南财经高等专科学校学报第26卷第123期，2010年2月。14葛庆敏：论人口老龄化与农村养老保险制度的完善，齐鲁学刊2010年第1期。15詹连富：论我国农村社会养老保险制度建立问题，吉林大学社会科学学报第50卷第1期，2010年1月。16汪燕：论我国新型农村养老保险制度，吉林广播电视大学学报，2010年第4期。17肖金萍：农村养老保险的制度“缺失”与“补位”，

14、三农新解2010年第4期。18周丽丽、王佳：农村养老保险制度变迁的思考，劳动保障世界2010年第4期。19李淑兰、钟晟：浅谈新型农村社会养老保险，中共南昌市委党校学报第8卷第1期，2010年2月。20高宁：浅析我国新型农村社会养老保险制度，重庆科技学院学报（社会科学版）2010年第8期。21张明敏：试论建立我国农村养老保险制度，理论与研究2010年第4期。22刘军民：试论推进我国新型农村社会养老保险制度可持续发展的基本要领和战略重点，社会保障研究2010年第3期。23刘军民、周志凯：推进新型农村社会养老保险可持续发展。中国财政2010年1月。24宫玉波：完善我国农村养老保险制度的思考，科技信息2010年第5期。25李琛：完善我国农村养老保险制度路径分析，现代商贸工业2010年第4期。26李长远：我国农村社会养老保险制度“碎片化”路径依赖及对策，重庆工商大学学报（社会科学版）第27卷第2期，2010年4月。27谢海峰：我国农村社会养老保险制度23年：回顾、凡是与展望，宜春学院学报第32卷第1期，2010年1月。28谢冰、张旭：我国农村养老保险