论文：城市供水水质监管机制存在的问题及对策研究

1、城市供水水质监管机制存在的问题及对策研究万 锋作者简介万锋（1965-），男，山东郯城人，高级工程师，硕士研究生，主要从事城市供水管理工作和水资源与水利经济研究。 ,张庆华2（1.泰安市自来水公司，山东泰安市，271000;2.山东农业大学水利土木工程学院，山东泰安市，271018） 摘 要：为了保障城市供水水质安全卫生，分析多层面水质监管存在的问题和原因，提出具体对策：构建职责明确的企业自检、行业监测、行政监督制度，实现监管独立；打破信息孤岛，建立跨部门的水源水质监测防治委员会；实行水质产权化管理；建立纵向和横向信息沟通网络平台；建立饮用水断面水质指标评价体系和面向公众的水质指标综合评价体系

2、；优化自备井和二次供水监管主体；建立社区用水协会，形成供水部门、公众和监管主体三位一体的信息渠道。关键字：城市供水；水质安全；监管机制；对策建议中图分类号： tu991researches on problems and countermeasures of supervisory mechanism of city water supply qualitywan feng1 , zhang qing-hua2(1. taian city water supply company, taian 271000,china; 2.college of water conservancy and c

3、ivil engineering, shandong agricultural university, taian 271018,china)abstract: in order to ensure the security and sanitation of water quality of city water supply,the status in qu. and existing problems of multilayer supervision of water quality were analyzed.the countermeasures are as follows: t

4、o establish enterprise test, industry monitor and government supervision system, achieve independence supervision;to break the single island of information and establish council of water resource quality monitor and govern based on horizontal departments;to implemente water quality right management;

5、 to found horizontal and vertical information communication net;to establish water quality index system on drinking water interface section, and water quality integrated index face public;to optimize supervisory main body on the self-using well and secondary water supply;to set up using water associ

6、ation of community, form trinitarian information channel about enterprise public and supervisory main body. key words: city water supply; water quality security;supervisory mechanism ;countermeasure and suggestion.饮用水安全问题是我国面临的突出环境问题，它直接关系到人民群众的生命和健康1。生活饮用水安全保障是供水发展中各方关注的重大问题2。近年来，水源水质日益恶化，短期内难有根本好转

7、3，而我国饮用水水质标准越来越严，公众对水质的要求越来越高，生活饮用水卫生标准5749-2006的实施,规定“本标准全文强制”，因此，对供水质量的监管特别重要。城市供水水质督察是一项以政府为主导的饮用水安全保障工作4。目前，对水质监管的职责分布在多个部门，缺少多重屏障的水质安全理念5，存在生产与监管内外检测不清、职能交叉重叠、监管缺位、信息孤岛严重、监管与社会监督不力等，有待理顺关系，保障饮用水持续安全卫生。1 城市供水生产供应质量保证环节生活饮用水是商品，其质量应符合法定的质量标准。供水企业要建立以水质为核心的生产管理体系6，通过实施水厂改造、更换供水管网、采用新型管材、加强生产质量管理等方

8、面提高供水水质。水质标准提高后，制水工艺技术改造具有滞后性。针对各地实际，根据各种深度处理单元的技术特点以及可去除污染物与去除机理3，不同原水水质及出厂水要求，合理选择深度处理工艺。供水水质的优劣既取决于水源水质状况，又取决于水厂的制水工艺、供水设施条件、管网输配系统管理。水质监管必须针对城市供水生产供应服务各环节展开。出厂水送入供水管网，输送过程是不可逆的，终端合格的饮用水，需要各环节质量保证。质量保证环节包括原水及制水原材料环节、水处理工艺环节、输配送供应环节，因此，保障饮用水安全需要保护水源地、修复水环境7，加强各环节监测，建立合理的监管机制。2 现行多层面水质监管机制分析我国的水法规以

9、宪法为统领8，分为不同的层次：法律、行政法规、国务院各部门规章、地方性法规、规范性文件、规章等。城市水法规体系对水资源的所有权、水的开发利用、供水、水的重复利用与节水、废污水的处理与排放、水环境保护等都作出了详细的规定，对水质的监管规定不同方式地分布其中。本文从水质层面，立足法规负责解释或制订实施细则的部门，分析主要关联部门监管机制。各监管主体行使法规对水质的监管职能，出现多层面的水质监管机制，见表1所示。表1 多层面水质监管机制tab.1 multilayer water quality supervisory mechanism监管主体现行主要法规依据监管范围监管方式手段城建公用事业部门城

10、市规划法、城市供水条例、城市供水水质管理规定、市政公用事业特许经营管理办法、生活饮用水卫生监督管理办法城市公共供水及自建设施供水（包括二次供水、深度净化处理水）水质监管；规划区水基础设施等。核发城市供水企业资质证书；特许经营；实行企业自检、行业检测和行政监测制度；水质监测网络水质预警和应急管理；水质监督检查和通报、公告制等。卫生监督管理部门食品卫生法、传染病防治法、生活饮用水卫生标准、生活饮用水卫生监督管理办法、生活饮用水卫生规范饮用水是“饮用的成品和原料”，是原料或者辅助材料，从食品卫生安全上监管水厂、管网、用水户；监管涉水产品；监管自备井、二次供水等。核发“卫生许可证”，控制不具备卫生条件

11、的单位生产经营；饮用水公共卫生监督、防止和控制疾病的发生与疫情的蔓延；审核供水部门水质资料等。产品质量技术监督部门产品质量法、全国重点产品质量安全监管指南（2006年版）、食品质量安全市场准入审查通则涉水产品质量监管；原辅材料使用水的食品水质监管；水质监测实验室计量认证认可与管理等。实验室计量认可认证；抽查方式监督检查水质等。水行政主管部门和流域管理机构水法、取水许可和水资源费征收管理条例、水文条例水源水量水质统一管理；饮用水功能区化与管理；水功能区水质监测；突发性水体污染事件处理；自备井管理等。取水许可证管理；水功能区化；水源水质动态监测等。环保国土地质矿产资源部门水污染防治法、环境保护法、

12、饮用水水源保护区污染防治管理规定污染排放源；饮用水水源水质监测；突发性水体污染事件处理等。监测污染排放；监管饮用水水源保护区；水功能区化等。工商行政消费者协会及社会监督消费者权益保护法参与行政部门对水质的监督、检查；受理消费者投诉，对投诉调查、调解等。协商、调查、调解；大众传播媒介揭露、批评。3 水质监管存在的问题及原因31水质监测机构与供水企业存在从属关系目前，城市供水监测机构基本是供水企业设立的，没有独立性。产品质量法要求，“从事产品质量检验、认证的社会中介机构必须依法设立，不得与行政机关和其他国家机关存在隶属关系或者其他利益关系”。水质监测机构存在三种形式：名义独立法人（即独立中介机构）

13、、隶属于供水企业、隶属于城建公用部门。从监测机构人事及运营资金来源看，后两种情况不是独立中介机构，检测的公正性受到质疑。供水企业水质检测是自检，如同企业出示产品合格证一样，不等于产品质量真的合格。供水企业垄断水质信息，从垄断者的利益出发，水质得不到保障。真正的独立法人水质监测机构，目前没有生存环境。济南市组建全国第一个隶属于政府的城市供水排水监测中心，受政府委托专门行使水质监督职能4，不是中介机构。特定利益集团与政府管制者的接触频率越高，关系越密切，管制者越容易接受其意见9，管制者存在政治、经济上的私利，使被管制者寻租活动成为现实。32 信息沟通机制欠缺，水质社会需求效应未体现(1) 水质监测

14、“信息孤岛”突出。水源水质监测包括：供水企业、环保、水利水文、地矿、城建等部门；出厂水、管网水检测包括：供水企业、卫生防疫、技术监督、城建等部门；涉水原材料产品由卫生防疫、技术监督、城建等部门负责。部门间缺乏有序的信息传递方法，没有统一的检测项目编码体系、评价体系。信息不共享，出现信息粘滞，不同的信息常常滞留于各自的信息源周围，严重时甚至引起信息传输通道受阻。制水企业是原水水质利益最相关者，水源水质污染程度直接影响饮用水质量，涉及水处理成本、社会效应，但对水源水检测范围不如水利水文、环保点多面广，信息又得不到共享。松花江污染事件的教训表明，在污染物未进入水体或未大面积扩散前进行控制处理，启动多

15、个部门信息共享的水质预警系统，可减少损失。(2) 饮用水的社会关联性决定水质信息的重要性，水质社会效应复杂，但没有统一的信息公布机制。原水上游污染排放口、原水、制水、配水等涉水环节污染，单项或综合检测项目超标，如何评估、信息该不该发布、水质严重到什么等级发布、谁来发布，引起社会问题如何应对，没有信息评估与发布机制。因此，必须多层次重视水质信息的重要性。33 主管、监管职责权限界定模糊(1) 源水水质监管。水资源的自然属性和社会属性复杂，饮用水源水水质监管机构有水利、地质矿产、环境保护、城建公用、江河水源保护机构等部门，监管主体多元化，没有监管责权分界面，监管客体模糊，责任不清。水法规定水行政部

16、门在水质保护方面指定管理水功能区、对设置排污口进行许可、监测水质等，水污染防治法规定水利部门和环保部门对入河排污管理、饮用水源保护区划定，存在职能交叉和冲突。水源水质恶化、水污染事件，监管责任不清。饮用水水源水质标准是评价和保护水源地水环境质量的重要依据10，饮用水水源水质相关标准缺乏法律保障、主管部门不明确、缺少专业标准、水质基准研究不足；地表水环境质量标准和地下水质量标准在标准体系、指标限值、监测评价、实施保障等方面与生活饮用水不协调统一。饮用水生产部门是购买水源水方，其原材料水质不合格，责任应由出卖方承担“缺陷产品”责任，而出卖方无论以何种方式获得的水资源，因水源稀缺性和水质监管主体缺位

17、，体现不出对水源水质检测的激励。监管的多元化忽视水资源所有者的水质自我监控。(2) 饮用水水质监管。卫生部门在履行监督检查时，发现被传染病病原体污染的公共饮用水源，导致传染病传播、流行的，可采取封闭公共饮用水源临时控制措施，但供水企业水质日常检测没有具体“传染病病原体污染”检测项目。卫生部门实施供水卫生许证管理和水质抽查，水质卫生与合格指标笼统，操作性差。“卫生部主管全国饮用水卫生监督工作，建设部主管全国城市饮用水卫生管理工作”，无可操作性的监测监管细则。34商品水的一般性要求监管无法体现生活饮用水售后服务无法实现“三包”，水的质量缺陷没有具体监督执行。产品缺陷指产品不符合保障人体健康和人身、

18、财产安全的国家标准、行业标准，即不符合gb5749-2006的饮用水应为有缺陷的产品。虽然消费者能够判断自来水的色、味，但绝大多数消费者难以发现在水中铅等金属物质的含量、杀虫剂的成分等，而后者对消费者健康有更大的影响，需要存在一种外部监管机制11，为消费者服务。但是，采用饮用水的水质合格率评价水质12，指标繁杂，不利于公众了解城市供水水质的整体概况，不利于比较和对外发布。35 供水产业链经营主体多元化和水务一体化水质监管问题供水产业链经营主体多元化，缺乏水质指标界定。产业链经营主体多元化是针对相对独立的工艺过程的，原水、制水、配水、用户服务分属不同经营者，这不仅要求不同企业具有类似的自来水质量

19、，而且要求有较精密的测定技术和严格的、全天候的监测手段11，监管各经营主体断面水质指标。水污染有时是累积性的，经营前一工序的水质指标是合格的，到了经营下一工艺的水质可能累积到超标，不能饮用，出现水质事故，界定困难。同时，对各环节经营者没有提高水质的激励动机。实现水务一体化经营，独家垄断产业链市场，存在信息垄断，没有提高水质的动机和约束。36 二次供水、自备井供水监管欠缺城市供水水质管理规定指出城市供水水质范围指城市公共供水及自建设施供水（包括二次供水、深度净化处理水）的水质。城市供水水质监管需求广泛，监管供给不足。自备井监管有的归城建部门，有的归水利部门，对自备井水质监管往往产生水资源费的利益

20、冲突，没有监管动机。城市供水水质监测机构不同性质地隶属供水企业，没有监管动机。37 信息公开和社会监督体系不健全供水企业具有产品供应的垄断和信息供应的垄断9，从垄断者的利益出发，对水质信息的垄断，公众参与欠缺，公众缺乏保障权益、了解城市供水水质信息网络，公众信息获取程度和公众的参与程度低，不利于生产符合国标的饮用水。水源水质公布指标过于简单，与饮用水标准之间没有比较评价体系。供水水质信息公开是今后我国城市供水行业发展的方向和趋势之一12 ，信息公开有利于公众参与、强化社会监督。 4 水质监管基本对策41理顺水质监测机构与供水企业关系，实现监管独立理清监测机构隶属，规范各自权限，明确水质监督管理

21、范围。企业自检重在监控制水环节质量，不能既当裁判员又当运动员，以中介性质提供企业数据。行业检测为省一级，要调动市一级资源，发挥行业检测资源优势，重在原水、出厂水、末梢水和水处理工艺结合检测，不仅检查水质，更重要的是分析论证预测水质问题，提供水质处理方案，向政府提供监督及决策信息，发布水质量通报。国家一级重在督察，强化“国家城市供水水质监测网”职能，可以借鉴英国等西方国家先进经验，建设“城市供水水质督察体系4，13”，实现监督法制化，监管独立；实施跨地区水质盲检；采样与检测分离；制水工艺审批制；发布水质公告等。 完善纵向信息沟通网络平台。针对水质管理实行企业自检、行业检测和行政监测相结合制度，对

22、应建立国家级、城市级和企业级供水水质监测信息传输网络，实现监管渠道畅通、动态监测、信息共享，编制水质报告。42 明确主管、监管职责权限，建立信息沟通机制 (1) 成立跨部门的“水源水质监测防治委员会”，协同各种监测资源，水利、环境保护、卫生、地质矿产、市政公用、重要江河的水源保护机构，结合各自的职责，协同处理水质异构信息，共享水源水质检测和污染防治信息，实现水质监测与水量监测结合。(2) 建立横向信息沟通网络平台。各地建设主管部门负责本行政区域内的城市供水水质监督管理，政府可授权城建部门，主导建立水利水文、环保、卫生防疫等水质信息横向沟通协商平台，实现水质信息动态共享，达到水污染源、原水水质、

23、出厂水质、二次供水水质、管网和用户水质的系统化管理。目前，可依托建设部门制定的城市供水预警系统和应急预案平台，建立供水水质预警、应急预案日常会商平台，从应急转到日常，“会诊”预测水质变化，为供水工艺调整与改造赢得时间，降低风险。按照饮用水水质标准，应该不断针对水源水质变化情况，采取切实措施满足各水质项目，这势必在净化过程中采用国际先进工艺与技术3，改善水源环境、输水与配水管网，将合格饮用水送给用户，这将有效地推动给水事业进步，继而推动水源保护与江、河、湖、库水质的提高。(3) 针对水资源的产权完整内涵，明确水权的责任义务，实施水质产权化管理，谁的产权谁的责任，包括水质的外部性，达不到规定用途的

24、水质，为“缺陷产品”承担责任。明确水资源所有者水质责任，才有监管的直接责任对象。建议实施产权者水资源污染举证制度，加强对水权拥有者监管。43 建立断面水质指标评价体系和公众水质综合指标体系 (1) 通过特许经营制度实现企业自律和政府监管，建立易于大众理解的水质指标综合评价参数，便于测评水质的缺陷等级，实现商品水的质量消费要求；建立水质水价关联性指标考核体系，实现水质水价对等比较，便于供需双方公平交易。 (2) 建立产业链经营主体之间“断面水质指标评价体系”，确定具体监管方法。对一体化经营的供水，也通过该指标体系进行监管考核，通过工艺环节监管，激励其提高水质。(3) 终端水质监管。建立卫生、城建

25、部门监管指标评价体系，定期发布监管报告，提出目前现状和未来注意事项，指导城市供水。针对公众不同层次需求，建立易于理解和能综合水质标准的指标体系，实施满足多层次需求的水质信息发布制度。44 加大政府投入，优化二次供水和自备井供水监管机制加大政府投入，监管二次供水。利用现有城市供水水质监测机构检测能力，实施制度化监管，定期公布水质信息；对于自备井监管采用不隶属水资源费收取单位的监测机构监管。45 建立供水部门-公众-监管部门三位一体水质监督体系建立供水企业定期公布产品质量制度，向需要了解水质的用水单位提供水质检测报告，向大众提供水质信息。建设部门针对饮用水水质指标要求，建立水源水质与饮用水水质比较

26、评价体系，定期公布水质信息，这不仅可以有效监督制水企业水质，还可间接监督影响水源地水质的上游污染。建设部门建立水质申诉制度与体系，保障消费者权益；建立与消费者协会、卫生监督部门的沟通机制，受理消费者的投诉，并对投诉事项进行调查、调解；依托社区建立用水户协会，理顺信息沟通渠道，建立水质信息网。5 结 语加强城市供水水质监管，涉及面广，社会和技术问题复杂，需要结合具体实际，针对涉水环节、地方政策及社会环境，政府主导统筹兼顾，理顺关系，建立高效灵活的水质安全保障机制，使城市饮用水持续安全卫生。参考文献1 李丽娟,梁丽乔,刘昌明等.近20年我国饮用水污染事故分析及防治对策j.地理学报,2007,62(

27、9):917-924.机 构2 宋仁元,沈大年.应对突发事件 保障供水安全j.建设科技,2007(13):12-13.3 王占生,刘文君.我国给水深度处理应用状况与发展趋势j.中国给水排水,2005,21(9):29-33.4 邵益生.我国城市供水水质督察工作回顾与展望j.给水排水,2007,33(8):1,64.5 宋仁元,沈大年.城市供水水质标准的制订和实施对策j.中国给水排水,2004,20(6):89-92. 6 张悦.加强城镇供水水质管理 保证公众用水安全建设部城市建设司副司长张悦在城市供水水质管理工作会议暨2005年国家城市供水水质监测网年会上的讲话j.城镇供水,2005(3):4

28、-5.7 刘宁.充分关注水质 科学保障饮水安全j.中国水利.2006(3):5-8.8 裴宏志,曹淑敏,方国华.城市水管理综合对策研究m.北京:中国水利水电出版社,2007:128-137.9 王俊豪.政府管制经济学导轮基本理论及其在政府管制实践中的应用m.北京:商务印书馆,2006:49-64.10 侯俊,王超,吉栋梁. 我国饮用水水源水质标准的现状及建议j.中国给水排水,2007,23(20):103-106. 11 仇保兴,王俊豪.中国市政公用事业监管体制研究m.北京:中国社会科学出版社,2006:47-79.12 袁志彬.我国城市供水水质指数与信息公开制度探讨j.中国公共卫生,2005,21(2):249-251.13 李长兴,赵彬彬，常爱敏.强化政府监督职能 全面提高城市供水水质j.水利发展研究,2004,4(6):42-44.作者简介及联系方式 1、万 锋（1965-），男，山东郯城人，高级工程师，硕士研究生，主要从事城市供水管理工作和水资源与水利经济研究。 工作单位：泰安市自来水公司，邮政编码：271000，通讯地址：山东泰安市东岳大街157号，电 电子信箱：zgmba2、张庆华（1960