税收视角下的两票制

1、税收视角下的“两票制”一、“两票制”为什么？（一）实行国家宏观政策的客观要求李克强总理在 2016 年的政府工作报告中强调 “健康是 幸福之基”。为了夯实人民群众的 “幸福之基”，国务院在医改 领域出台了多项政策：增加中医医院，推进医疗大数据，扩 大医保支付范围，抑制药价虚高等， “两票制”应运而生。2016 年出台关于在公立医疗机构药品采购中推行 “两票制”的实 施意见（试行）的通知 （国医改办发 20164 号），正式 启动“两票制”。同时，我省也出台了中共吉林省委 吉林省 人民政府关于贯彻落实全国卫生与健康大会精神 加快卫生 与健康事业改革发展的实施意见 （吉发 201632 号）。（二

2、）解决重点民生问题的现实途径 据卫生部调查数据显示，中国约有近半居民有病不就医， 29.6%的居民应住院而不住院， “小病扛，大病挨，病危才往 医院抬”、“脱贫三五年，一病返从前”这些顺口溜流传甚广， 从一个侧面反映了长期以来人民群众 “看病难、看病贵”的状 况。“看病难、看病贵”所反映出的问题是全方位的：从医到 药、从城市到农村、从 “小病难瞧”到“大病致贫”。“看病难， 看病贵 ”是当前医疗卫生服务工作中群众呼声最强烈也是最 关心的问题。在如今看来这一问题已经成了全国普遍存在的 一大热点问题。（三）清除 “多票制 ”乱象的有效手段“多票制 ”，指的是药品生产厂家开底价票给代理商（代理 商亦

3、可是 N 重）或其指定的过票公司（过票公司亦可是 N 重），过票公司开票到商业公司， 商业公司回款到过票公司， 过票公司返款给代理商或医疗机构。多票制存在的问题非常多。最重要的一点，过票公司本 身的业务就是不合规的，而且营改增后还存在税务法律方面 的风险。医药厂家把经营风险转移出去的同时，也将财税等 法律风险一并转嫁，医疗机构则承担了较高的风险。（四）整治医药行业问题的必然选择 通过近两年来对医药行业的税务检查，我们发现医药企 业，特别是药品流通企业普遍存在以下涉税违法问题：一是 虚构“中草药 ”购进业务，为自己虚开农产品收购发票后又向 下游企业虚开增值税专用发票。此类问题主要集中在中草药 集

4、散地。 二是给药价加“肥”，即虚增购销环节， 将药品流转至 享受地方财税优惠的地区抬高药价、虚增数量，再把药品以 高价流向最终消费市场。此类问题主要集中在地方有财税优 惠政策的地区。三是通过票货分离方式非法取得非医药产品 （日化用品、白糖等）增值税专用发票，虚抵进项税额。四是由涉案企业成立咨询公司、服务公司，虚构经营成本，以咨询费、服务费等方式虚抵进项税额，虚列成本。五是开具大头小尾发票或使用假发票隐瞒收入。即不法分子在向医院 销售药品时按真实货物交易情况向医院开具发票联，但采用 隐匿收入手法，以缩水后的销售收入数填列存根联向税务机 关申报，以此达到少缴税款的目的。此类问题普遍存在于医 药流通

5、企业向医院销售药品的环节。二、“两票制 ”是什么？（一）“两票制 ”的基本概念“两票制 ”是指药品生产企业到流通企业开一次发票，流 通企业到医疗机构开一次发票。药品流通企业将药品销售到 医疗机构的，必须向医疗机构提供药品生产企业到终端的全 流程销售发票复印件（加盖药品流通企业的公章） ，全流程 销售发票的生产企业名称、药品名称、剂型、规格、批号、 数量等信息应能相互印证。公立医疗机构在入库验收药品时， 验明票、账、货三者一致方可入库、使用。全省自 2017 年 6 月 30 日起， 正式实施“两票制”，9 月 30 日前为过渡期。 9 月 30 日起，全省所有公立医疗机构药品采 购全部实行 “

6、两票制 ”。同时，鼓励部队医院、民营医院及个 体诊所等医疗卫生机构实施 “两票制 ”。边境县 （区）、国家级 及省级贫困县辖区内政府办基层医疗卫生机构， 允许在 “两票 制 ”基础上再开一次药品购销发票， 以保障基层药品的有效供应。（二）“两票制 ”的政策效应 从社会层面看，实行 “两票制 ”，是深化医药卫生体制改 革、促进医药产业健康发展的重大举措，能有效规范药品流 通秩序、压缩流通环节、净化流通环境、打击 “过票洗钱 ”、 强化医药市场监督管理。从企业层面看， “两票制 ”使药品经营流通行业产生 “大吃 小”的行业洗牌效应， 进一步提高商业集中度， 大型医药企业 将变得更大，过票企业必然因

7、无票可过而消亡。从消费者层面看， “两票制 ”是保障城乡居民用药安全、 维护人民健康的必然要求。以 “两票 ”替代目前常见的七票、 八票，减少流通环节的层层盘剥，使中间加价透明化，挤掉 药价虚高水分， 减轻群众用药负担， 患者将成为最大受益者。（三）“两票制 ”的税收解读“两票制 ”不仅是医药改革，还是财务改革、税收改革。 从企业财务管理角度看。 “两票制 ”给药品生产企业带来了一 系列财务管理方面的问题，销售成本增加，管理难度加大， 回款周期变化、债务风险提高等等，高开高返、佣金返现等 营销行为的财务处理也面临严峻挑战。 同时，“两票制”也对医 疗机构的财务核算提出了新的要求，在电子监管系统

8、还未实 现全流程联通前，各类票据的收、验、存等工作将增大医疗 机构的工作压力。因此，对于医药行业来说也是一场财务改从发票管理角度看。要查药品的合法渠道，除了要查资 质证明以外，还要查药品的合法性。必须要查发票，才能保 证药品进入正常的流通渠道。 2016 年 3 月震惊全国的山东 5.7 亿元非法疫苗案，就是一个在医药流通环节典型的挂靠 走票洗钱案例。去灰色、堵浪费、降药价，需要税务部门通 过发票倒查机制、药品价格追溯机制，充分发挥信息化、大 数据的作用才能现实。目前，税务总局已对增值税发票管理 系统进行了全面升级和改造，新的系统自 2015 年开始在全 国推行，可及时、准确、完整地获取发票票

9、面和流转信息。 “两票制 ”之后，走票、 过票之路被堵死， 证（许可证书 ）、票 （发 票、随货同行票据 ）、账（实物账、财务账 ）、货 （药品实物 ）、 款（货款 ）不能相互对应一致的将通通被彻查。此外， 2017年 1月1日起，国家税务总局还开通了全国 增值税发票查验平台，无论单位还是个人都可以通过这一平 台查验到无论何地开具的增值发票，查验信息包括清单在内 的全部票面信息。以医院购进药品发票为例，可通过查验平 台对发票中的开票日期、购销双方的信息、药品名称、药品 的规格型号、数量、单价、金额等内容进行全面的查验。三、“两票制 ”做什么？（一）从医药行业入手，清除 “两票制 ”推行障碍 一

10、要加大稽查力度，打击违法行为。 药品生产流通领域 是虚开增值税专用发票高发领域，税务稽查部门要加大稽查 力度，严厉打击违法行为。一方面加大对企业偷、逃、骗、 抗行为的打击力度，减少企业不正当竞争行为；另一方面加 大对虚开虚取等行为的稽查震慑，打击 “过票洗钱 ”等具体行 为，规范经济秩序， 净化市场环境， 促进医药行业健康发展， 为 “两票制 ”推行提供坚实的环境基础。目前，针对医药行业税收违法问题高发趋势，国家税务 总局连续两年，开展医药行业专项治理工作。严厉地打击了 医药行业虚开增值税专用发票等违法犯罪活动，震慑了不法 分子，最大限度地挽回了国家税收损失。也为推进落实药品 购销 “两票制

11、”做足了前期准备，清除了一定障碍。省国税局稽查局每年根据税务总局下发的医药行业疑 点企业及相关数据， 重点核实疑点企业名单中的 “非药品亏本 销售、非药品无进有出、非药品有进无出、违规取得进项发 票、违规开具销项发票、药品亏本销售、药品无进有出、药 品有出无进 ”八类疑点信息， 并详细核查疑点数据的成因及证 据。第一时间调取涉案企业药品经营质量管理规范（GSP）认证系统数据和企业涉税资料，及时固定证据，运用责令限 期提供涉税资料等手段，联合公安部门对有关人员采取相应 措施、协助执行及税收保全等有效措施。同时与省地税局联 合成立专项整治工作领导小组、联合印发医药行业整治实施 方案，共同开展自查和

12、检查工作。吉林省国税稽查局这方面的工作走到了全国前列。截至 今年 6月，共检查总局下发疑点医药企业 77 户，查补税款、 滞纳金及罚款共计 8043.85 万元。同时，各地也积极摸排辖 区内医药行业企业风险疑点，自行筛选确定了一批规模较大、 税收违法疑点较高的医药企业，进行辅导、督促企业自查和 重点检查，截至目前，已查补税款 6817.52 万元。此外，我 省共受托协查医药企业 185 户，查补税款 1.5 亿元。不仅为 上下游企业的涉税违法定性提供了强有力的证据，同时也规 范了我省医药行业秩序，对全行业的守法经营起到了良好的 示范效果和有力的震慑效果。二是提高征管质量， 加强发票监管。 推进

13、“两票制”工作， 税务部门高度重视“两票制”实施方案落实情况，结合本地区 本部门实际，将“两票制”工作与提高征管质量联系起来，发 挥税务管理部门的作用，加强发票监管，只向具有符合药 品管理法和药品流通监督管理办法资质条件的企业发 售发票。 按照“两票制”的规定，开展专项检查， 以打击伪造、 虚开发票等违法违规行为为重点，依法严肃惩处违法违规企 业和医疗机构，对未按“两票制”规定开展药品生产经营业务 的企业和医疗机构， 作为重点稽查对象开展定向稽查。 同时， 将查处情况及时反馈给省药品集中采购领导小组工作办公 室。各级国税部门要加强对药品的生产、流通企业和医疗机 构的发票管理，依法加大对偷逃税行

14、为稽查和生产经营企业 票据使用情况的核查力度，发现问题及时查处。严格按照发 票管理有关制度，强化对药品生产流通领域发票监管，并持 续加强后续监督管理和风险防控力度。三是强化政策辅导，促进制度落实。 在“两票制”推进过 程中，国税部门加大税法宣传力度和政策辅导力度，定期举 办专题培训班、印制药品生产流通相关政策手册、发放政策 解读宣传单，及时将最新税收政策传递到药品生产流通企业， 进一步规范从药品生产企业、流通企业、医疗机构、消费者 的税收秩序。一方面，避免药品生产、流通企业因政策把握 不到位、发票使用不规范等问题而影响“两票制”推进；另一 方面，保证税收优惠政策落实到位，促进药品生产流通企业

15、健康发展，更好地融入到推进“两票制”工作中。（二）从部门协作入手，形成“两票制”推广合力 部门协作是推进“两票制”的重要措施。面对频发的医药 涉税违法，我们将与地税、公安经侦、人民银行、卫计委、 食药监局通力合作， 按照 “共同经营、联合取证 ”的工作思路， 分工协作，紧密配合，以 “标本兼治、信息共享、加强管理、 完善制度 ”为目标， 整合资源优势， 发挥整体合力， 实现打击 效果的最大化、打击质效的最优化，切实担负起“两票制”推 进工作的监管职责。省国税局正在与省食品药品监督管理局、省卫生和计划 生育委员会积极商讨合作事宜，以期形成科学规范的长效机 制，用以指导今后的工作。同时，按照吉林省

16、建立完善守 信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设方 案（吉政办发 20174 号）开展联合惩戒。探索建立定期 沟通交流制度，按工作推进重要时间节点，各部门联合组织 开展形式多样、内容实际的座谈、调研、检查等工作，提升 部门间合作力度。对工作中存在的问题在第一时间提出建议 和解决措施，归纳特点和规律，以便总结经验和提供借鉴。（三）从信息共享入手，提高“两票制”推进效果 信息共享是推进“两票制”的关键任务。构建畅通的信息 通道，是实现信息共享的有效途径。我们的远景目标是各部 门继续扩大与医疗机构和生产流通企业的互联互通工作，依 托吉林省政务 “一张网 ”等信息化平台，建立健全行政管理部

17、 门互通的新机制，各部门行政管理平台要与药械采购服务平 台对接联通，充分运用信息化手段，有效监控发票流向、药 品流向和执行情况等。并建立健全跨部门、跨区域监管联动 响应和协作机制，推动公共资源交易平台（药械采购服务平 台）、药品追溯体系和诚信体系建设平台以及税务发票信息 管理系统、食药监管理系统等系统互联、数据共享。推进和 加强信息公开、公示，广泛接受社会监督。我们的近景目标是在确保信息安全的前提下，探索便捷 高效的互联互通方式，推动各部门数据互通、信息共享、结 果互认，打通药品交易监管信息壁垒，实现多部门联动响应和协作共赢，积极推动我省“两票制”落地。下一步，我们也将积极推进金税三期、防伪税

18、控系统与 药品采购平台的系统对接和数据关联，有效监控发票流向， 切实减少医药企业偷逃税行为，规范税收秩序。四、医疗机构相关税收政策 第一、增值税方面：（一）医疗机构相关税收政策 医疗机构提供的医疗服务免征增值税。 医疗机构，是指依据国务院医疗机构管理条例 （国 务院令第 149 号）及卫生部医疗机构管理条例实施细则 （卫生部令第 35 号）的规定，经登记取得医疗机构执业 许可证的机构，以及军队、武警部队各级各类医疗机构。 具体包括 :各级各类医院、 门诊部 （所 ）、社区卫生服务中心 （站 ）、 急救中心 （站 ）、城乡卫生院、护理院 （所 ）、疗养院、临床检验 中心，各级政府及有关部门举办的

19、卫生防疫站（疾病控制中心）、各种专科疾病防治站 （所），各级政府举办的妇幼保健所 （站 ）、母婴保健机构、 儿童保健机构， 各级政府举办的血站 （血 液中心 ）等医疗机构。本项所称的医疗服务， 是指医疗机构按照不高于地 （市） 级以上价格主管部门会同同级卫生主管部门及其他相关部 门制定的医疗服务指导价格（包括政府指导价和按照规定由 供需双方协商确定的价格等）为就医者提供全国医疗服务 价格项目规范所列的各项服务，以及医疗机构向社会提供 卫生防疫、卫生检疫的服务。政策依据：财政部 国家税务总局关于全面推开营业 税改征增值税试点的通知 （财税 2016 36 号） 附件 3： 营业税改征增值税试点过渡政策的规定（二）非营利性医疗机构相关税收政策1.对非营利性医疗机构按照国家规定的价格取得的医疗 服务收入，免征各项税收。不按照国家规定价格取得的医疗 服务收入不得享受这项政策。医疗服务是指医疗服务机构对 患者进行检查、诊断、治疗、康复和提供预防保健、接生、 计划生育方面的服务，以及与这些服务有关的提供药品、医 用材料器具、救护车、病房住宿和伙食的业务（下同） 。2对非营利性医疗机构自产自的制剂，免征增值税。3.非营利性医疗机构的药房分离为独立的药品零售企业， 应按规定征收各项税收。