中国劳动关系发展概况及展望

1、中国劳动关系发展概况及展望郭晓宪 劳动和社会保障部 劳动工资司 劳动关系处处长一、当前中国劳动关系的基本情况 目前，中国的劳动关系比较突出地呈现出转轨时期劳动关系复杂多样的变化特 征，既有计划经济向市场经济过渡过程中的问题，也有新形势下的突出矛盾。国有企业劳动关系正在向市场化的劳动关系逐步转变。 经过二十多年的改革发展，我国劳动关系主体地位不断明晰，用人单位在用人、 分配方面的自主权逐步扩大，劳动者拥有了较大的择业自主权，已基本形成了劳动 关系的契约化、市场化。目前，我国国有企业已全面实行了劳动合同制度，签订劳 动合同的职工占到全部国有企业职工的 85%以上。随着我国国有经济结构的调整， 有

2、相当数量的国有企业职工随着国有经济的退出、 重组实现了劳动关系的转移或调整。 或与原企业解除、终止了劳动关系，走上了再就业或自主就业之路；或与原企业变 更了劳动关系，与新的用人单位签订了劳动合同，实现了新老企业劳动关系的顺利 过渡。许多国有企业还建立了与企业战略发展相适应的劳动管理制度，实现了“双 方自主、平等签约、能上能下、能进能出”的市场化的劳动关系新机制。非国企劳动关系市场化发育程度较快，但很不规范，劳动关系呈现复杂多 变的发展态势。我国非国有经济的发展，与我国的改革开放相伴而生。这些用工主体从一开始 就实行市场化的用工制度，即劳动合同制度。但是，一些非公用人单位为了规避国 家法律所规定

3、的经济补偿、缴纳社会保险等义务，劳动合同签订率比较低，目前我 国非国有经济就业人员的劳动合同签订率仅占 50%左右。此外还有一定数量的非公用 人单位存在劳动合同条款不规范，法定条款不全，约定条款违法等现象。劳动合同 管理方面也存在一些问题，如不依法履行劳动合同，随意拖欠、克扣职工工资，延 长工作时间等等。经常擅自变更劳动合同，而不依法与职工进行协商；劳动合同到 期后，不能及时与职工终止或续订劳动合同，事实劳动关系比较普遍。因此，在相 当数量的非国有企业中，劳动合同的签订率、续订率较低，劳动合同短期化严重， 给宏观层面劳动关系的和谐稳定造成了很大的负面影响。市场经济条件下协调劳动关系的机制已经建

4、立，但还在逐步发育之中。 改革开放以来，针对劳动关系领域发生的变化，我国积极推进劳动制度改革， 初步建立起符合市场经济转轨要求的，以劳动法律和政策基准、劳动合同、集体协 商和集体合同以及劳动关系三方协调为主要内容的劳动关系协调机制，为建立稳定 和谐的劳动关系，促进国民经济和社会健康发展发挥了重要作用。但由于我国的整 个经济体制还处在转型时期，劳动合同、集体合同自主协调劳动关系的作用尚不明 显，劳动合同制度在实施过程中有许多问题尚需规范，劳动合同管理制度化、法制 化建设还需要进一步加强，集体协商和集体合同制度发展不平衡，且存在流于形式 的问题，其作用还没有真正显现出来。三方协调机制虽然在组织体系

5、上已初步健全， 但建立适合中国特色的劳动关系三方协调机制仍需进一步探索研究。劳动争议处理制度在调整劳动关系方面发挥了重要作用，但进一步改革和 完善是当前需要研究解决的问题。当前，是我国劳动争议案件的高发期，从 1987 年我国劳动争议处理制度恢复以 来，劳动争议案件平均以 20%以上的速度增长， 给各级劳动争议处理机构带来较大的 工作压力。我国“一调、一裁、两审”的劳动争议处理制度，作为调整劳动关系的 重要制度，在改革开放初期曾发挥了重要作用，但随着形势的发展，逐步暴露出种 种不适应。一是劳动争议仲裁办案能力严重不足。目前，大多数地区仲裁委员会的 办案机构还与劳动保障行政部门合署办公，在劳动争

6、议案件大幅攀升的情况下，案 多人少，办案条件差的矛盾极为突出，在案件较多的地区，许多劳动争议仲裁办案 机构人均年办案量人均达 100 件以上，远远超过仲裁员的工作承受能力。二是案件 处理难度愈来愈大，劳动争议与民事纠纷相互交织，当事人的利益主体不断明晰， 给各级劳动争议仲裁机构的办案人员带来很大难度。三是由于劳动争议调解组织大 量萎缩，劳动争议调解没有很好发挥预先设计的“第一道”防线的作用，致使大量 的劳动争议案件直接涌向了仲裁环节。四是劳动争议处理的周期过长，在当前争议 当事人利益矛盾对抗性不断增强的情况下，许多劳动争议案件常常要经过一裁两审 的处理周期，既不利于及时、快速处理劳动争议案件，

7、也加大了当事人的处理成本。影响劳动关系的外在环境尚在进一步完善，就业、社会保障以及劳动保障 的法制环境等工作正在加强。2近年来，我国的就业形势非常严峻。城镇新成长劳动力、较大规模的农村劳动 力向城镇的转移以及国有企业结构调整排放出来的富余人员集中释放在劳动力市场 上，某些地区、某些行业，强资本、弱劳工的矛盾非常突出。我国的社会保障体系 建设在短短的十多年间取得了很大的成就，全面推进养老、医疗、失业、工伤、生 育等五项社会保险，但由于劳动力市场的严重不均衡，一些用人单位不为职工依法 缴纳各项社会保险。针对这一状况，我们不断加大劳动保障行政执法的力度，依法 严厉处罚严重侵害劳动者合法权益的行为，然

8、而客观的讲，建立守法、诚信、有序 的劳动保障法制环境仍需要经过一定时间的不断努力。二、中国劳动关系的发展展望我国政府非常重视劳动关系问题。 我部将劳动关系作为当前和今后一段时期三 项重点工作之一进行部署和规划。当前，我国正处在全面建设小康社会、构建社会 主义和谐社会的重大改革实践当中，建立和谐稳定的劳动关系，既是构建社会主义 和谐社会的重要内容，也是构建社会主义和谐社会的基础和前提，更是全面建设小 康社会的基本保障。各个国家的发展实践已经雄辩地证明，建立和谐稳定的劳动关 系，有利于提高企业的核心竞争力，有利于改善就业质量，也有利于促进社会经济 的协调、全面发展。面对新的形势， 当前我国劳动关系

9、调整工作的总体思路是：认 真贯彻落实以人为本的科学发展观，以全面建设小康社会为目标，以构建社会主义 和谐社会为统领，在解决当前突出问题的同时，更加注重长效机制建设，进一步推 进劳动关系调整体制和机制创新，为促进劳动保障事业全面协调可持续发展，为构 建社会主义和谐社会创造有利的条件和良好的环境。（一）全面建立健全劳动合同、 集体协商和集体合同制度， 努力发挥三方协调 机制在协调劳动关系方面的作用。继续以非国有企业和国有重组改制企业为重点， 进一步推进劳动合同签订工作， 切实提高劳动合同签订率 。积极探索市场经济条件下加强劳动合同管理的有效措施 和手段，逐步实现劳动合同信息化、动态化管理。进一步建

10、立健全集体协商和集体 合同制度，努力扩大集体合同的覆盖面。采取措施推动已建立工会的企业全面开展 集体协商签订集体合同，指导国有改制企业做好重签、续签集体合同工作，在中小 型非国有企业集中的地区大力推进区域性集体协商，力争取得比较大的进展。继续 将工资集体协商作为推进集体合同工作的切入点，指导推动各类企业特别是非国有 企业，以工资分配、工时和劳动定额等劳动标准为主要内容开展集体协商，签订专 项集体协议。进一步加强三方协调机制组织建设，探索完善三方协调机制的运作模 式、增强工作的针对性。使得各级三方协调机制可以从本地区的实际出发，成立法 律政策研究、劳动法律监督、工资协商指导、劳资纠纷预警处理等专

11、门机构，抓住 重点难点问题开展经常性的工作，把三方协调机制工作逐步做实。（二）解决当前的几个突出问题，保证劳动关系的和谐稳定。以建立预防和解决拖欠农民工工资问题的长效机制为重点，继续做好农民工工 资清欠工作。以建设领域为重点，把解决历史拖欠与建立长效机制紧密结合起来， 坚持标本兼治，综合治理，力争在多数地区建立预防和解决拖欠农民工工资的长效 机制，积极建立工资支付保障制度。治理中小型劳动密集加工企业拖欠农民工工资 问题，做好数据统计等基础工作，及时准确掌握拖欠农民工工资情况，发现拖欠及 时解决。进一步加强对企业工资支付的日常巡视检查，对举报投诉用人单位拖欠农 民工工资的违法行为，做到查实一起，

12、处理一起。对情节严重、性质恶劣的拖欠工 资的用人单位，要在新闻媒体上曝光。在招用农民工较多的用人单位，尤其是建筑 工地等农民工相对比较集中的场所，以醒目的方式设立劳动保障权益告示牌，用简 洁的语言告知农民工应享有的劳动报酬等基本劳动保障权益。继续做好国有企业改革中劳动关系处理工作，进一步维护职工合法权益。国有 企业改革是我国当前和今后一段时期内的重要任务， 积极作好国有企业重组改制中 的劳动关系处理工作，对改革全局的顺利推进意义重大。为此，我们将继续研究完 善分类处理劳动关系的政策，加强对国有企业改制工作的事前、事中和事后的指导、 审核和督查，切实维护国有企业改制职工的合法权益。与此同时，加强

13、对企业重组 改制后的劳动用工管理，指导、督促改制后企业及时与职工变更和签订劳动合同， 建立健全劳动合同管理基础台帐。完善与劳动合同制度相配套的内部工资分配、休 息休假、劳动保护等各项规章制度，促进劳动合同制度的顺利实施和规范运行。进一步完善企业工资分配宏观调控机制。继续推进工资指导线制度建设，在大 中城市建立人工成本信息指导制度，发挥指导线对工资集体协商的指导作用，指导 企业建立正常的工资增长机制，促使职工工资合理增长，使广大职工分享经济发展 成果。加强对国有企业工资收入分配的监督管理。重点对收入过高的垄断行业进行检查。探索新形势下调节工资收入分配、理顺分配关系的政策措施。（三）全面加强劳动争

14、议处理能力建设 将把推进仲裁机构实体化建设作为首要任务，力争用两年左右的时间在全国省 会城市、中心城市全面建立实体性的劳动争议仲裁机构；市场经济发达、劳动争议 案件多发的地区，要在市、县两级逐步建立实体性的劳动争议仲裁机构。目前还没 有建立实体性的劳动争议仲裁机构，但实现了行政职能与办案职能相分离，人员基 本充足，经费相对独立、具备办案场所的地区，创造条件逐步向实体性的机构过渡。 继续扎实开展劳动争议仲裁员的专业培训，切实提高仲裁员的政策理论水平和业务 素质。进一步完善劳动争议仲裁制度，规范仲裁程序，健全案件受理、立案、庭审、 调解、裁决和送达等环节的操作流程。不断研究改革庭审方式，实行简易案

15、件快速 审结，复杂案件合议审理，进一步提高办案效率。大力构筑劳动争议调解工作体系， 进一步发挥企业劳动争议调解委员会的作用，指导、督促用人单位建立健全劳动争 议调解委员会，落实工作职责，完善工作制度。在县区、乡镇和街道，特别是非公 有制中小型企业比较集中的区域，积极探索建立区域性、行业性劳动争议调解组织， 加强规范化建设，逐步形成企业调解、区域性和行业性调解、仲裁调解相结合的， 多层次、广覆盖的劳动争议调解网络，有效发挥劳动争议调解工作“第一道防线” 的作用。研究探索劳动争议处理体制改革，尽快形成适应我国劳动关系形势发展又 与国际潮流相衔接的劳动争议处理体制。（四）进一步加强劳动标准体系建设，为劳动关系调整工作打下好的基础。 继续以最低工资、 工时和休息休假等基本劳动标准为重点， 进一步研究完善劳