温州农村金融改革探索研究

1、货币银行Fin a n c ia 1 In d u s t ry一、温州农村金融改革探索历程与效果评价（一农村信用社的利率改革试点阶段1980年，苍南县金乡农村信用社在全国率先实行部分存贷款浮动 利率改革；1987年，温州市被正式确定为全国利率改革试点城市； 1990年后，农村信用社贷款利率最高可以上浮50%; 2002年3月份， 利率改革在瑞安市和苍南县的131家农村信用社机构网点实施。确定 定期存款利率在国家基准利率的基础上上浮10%,活期不上浮；2002 年6月21日至10月20 0，试点社的定期存款利率上浮幅度由10% 分别提高到15%和20%,允许活期存款利率浮动，浮动幅度分别为5%

2、 和10%; 10月，试点范围扩大到全市所有农村信用社网点，存款利率 最高上浮幅度为30%; 2004年11月，国家宣布停止存款利率上浮试 点。温州的多年利率改革试点结果，首先是提高了农村合作金融机构的 资金实力，并有效调动农村居民的参储积极性。其次是对支持“三 农”发挥了积极作用。2003年末，温州农村信用社的农业贷款占全部 贷款的52. 19%,农业贷款增幅为217. 3%,远高于贷款总额36. 31%的增 幅。再次是平抑民间高利借贷活动。据统计，1987年之前，一般中 小企业的借款中民间借贷占2/3以上，使得高利（月利率为3-5分 融资的各种“呈会”层出不穷，数额巨大，诱发诈骗性社会融资

3、活 动，扰乱经济金融秩序。利率改革后，加强了正式金融对经济的渗透 力，扩大信贷辐射面，制约了民间高利贷需求。最后是提高了农村合 作机构的经营效益。无论是1990年以前的存贷款利率同时浮动还是此 后的贷款利率单方面浮动，利率改革试点都趋向于扩大存贷款利差。 特别是在贷款利率双轨制阶段，行社积极向乡镇企业和私营业主发放 贷款，利率平均水平相应较高。在农村资金总体上供小于求的宏观环境下，利差扩大显然提高了农村金融机构的信贷经营效益。（二温州农村金融市场的自发改革阶段两社一会”的兴起与消亡。20世纪80年代开始，由于金融管制 的放松，我市开始出现了各种形式的准正式小型金融机构，扶持对象主要是“两 小”

4、小（型企业，小型个体经营户。1984年出现了第一家城市信用 社（府前信用服务部，1988年出现了第一家金融服务社，前者主要出 现在市区或经济相对发达的城镇，后者主要分布在靠近经济相对发达 的农 村乡镇，但均经金融主管部门审批设立。1992年 政府部门审批 设立第一家农村合作基金会，到1999年，全市共有城市信用社50多 家，金融服务社56家，民融资金服务部33家，农村合作基金会156 家。经营后期，由于金融监管的不到位及政府因素，一些机构缺乏政 策规范和约束，违规经营严重，出现了不稳定因素，导致市场经营 失败。1999年，政府部门终于下决心予 以清理整顿，直至“两社一 会”被取消及归并。初期自

5、发的民间金融市场改革，既有积极的一面，也留下了一些经 验教训。由于“两社一会”产权性质以私营（名义上是股份制、集体 为主，适应温州农村多元化经济结构、多层次生产力发展水平和多类 型经济成份并存的需要，不可否认发展初期对我市农村经济的发展起 到了积极的促进作用。两社一会”以贷款手续简便、抵押、担保灵 活方便，服务态度好的竞争优势，取得了市场效应。同时由于“两社 一会”的贷款利率介于民间借贷与信用社贷款利率之间，这样就把资 金运用推向市场。但是，由于“两社一会”从成立之初就显得先天不 足，如经营者的素质较低，市场准入的宽松，监管不到位以及市场 退出机制的缺乏等等，出现了诸如账外经营，股东贷款过多等

6、严重违 规行为，进而导致市场经营的失败。（三国家主导的农村金融深化 改革阶段这主要是针对农村合作金融机构的改革。2003年，我市农村信用 社改革试点工作全面启动。一是实行“零资产”启动。即农村信用社在 清产核资中，实际资不抵债的，通过政府扶持和资产适度增值的方法，使资等于债；实际资大于债的，通过提高计提风险准备金额度的 形式，实现资等于债。二是在管理体制实行“ -5 5-1”形式。全市11 家信用联社中，市郊、龙湾、瓯海、乐清和瑞安5家联社组建农村合 作银行，苍南、平阳、永嘉、文成、泰顺联社实行一级法人，洞头联 社实行两级法人。三是央行发行专项票据。全市10家联社共发行专项票 据9739万元。

7、简称“花钱买机制”。通过“花钱买机制”改革，农村合 作金融机构资本充足率大幅提高，经营实力得到增强。2007年末， 全市农村合作金融机构平均资本充足率达9. 6%,比改革前的2002年末 提高了 3. 6个百分点;存贷款余额分别 为472.1亿元和345.3亿元， 在全市银行业中市场占有率分别为13.6%和12. 5%;实 现账面利润9. 5 亿元,比2002年末增加6. 3倍；信贷支农力度有所加大，资产质量 不断改善。2007年末农户贷款226亿元，比2002年末增加8. 9倍。 不良率1.34%,比2002年末下降4. 32个百分点；初步建立了 三会一 层”法人治理模式，法人治理结构日益健

8、全，内部管理不断强化，经 营机制日趋完善。目前全市农村 合作金融机构9739万元专项票据已经 全部兑付完毕，兑付率及速度均名列全省前二、温州农村金融改革探索带来的几点启示第一，温州农村存在供给型和需求型两方面的金融抑制。多年来， 国家制度性的金融支持包括农发行（政策性功能、农行（商业性功能 和信用社（合作性功能并未有效解决农村资金缺口问题，反而是民间 借贷等社会金融活动在满足农村资金需求上发挥了较大的作用。导致 这种情况的主要原因是正式金融业务与农村实际的借贷需求存在明显的 脱节，因此必须从农村金融需求角度出发设计金融供给制度，才能给 农户提供好的金融服务，从而支持农村经济的发展。供给型金融抑

9、制 表明农村金融问题得到解决的突破口是对现存农村金融体系的改革。必须在继续改革和完善正式金融机构的同时，使农村一部分非正式金 融机构“浮出水面”。应从 农村金融需求角度出发而设计的金融供给 制度，才能真正满足农村的金融需求，从而支持农村经济发展。需求 型金融抑制又表明农村 金融问题的解决是一项系统工 程，金融领域之 外的一些改革，如构建农村社会保障体系、产业化结构调整、土地产 权制度改革等。第二，当前的农村金融改革只是解决了农村合作金融机构自身的可 持续发展问题。尤其是花钱买机制”改革，国家决定出资化解农村 信用社的历史包袱，但 这些资金以可兑票据的形式分发到各地农村信 用社，这被原人民银行金

10、融稳定局局长谢平（2004称为农村信用社改 革的期权理论，具有正面激励效应，有助于防止农村信用社改革过 程中和改革后的道德风险。目前农村合作金融机构在法人治理结构， 建立和完善决策机制和内部约束机制，提升管理水平已取得较大进 步。就温州而言，农村合作金融机构不良贷款比例都非常低，最高 的洞头也只有1.94%,尤其是多数机构保持多年零新增不良资产。但是 农村信用社名为合作金融 组织，实 际上仍然是“准国有金融机构”。 不仅农民不承认信用社是农民的合作金融组织，连信用社职工事实上 也不承认这一点。“内部人控制”更是一个普遍问题。至于法人治理 结构等问题，离目标要求还有一段很温州农村金融改革探索研究

11、人民银行温州市中心支行课题组 货币 时论15/2008. 05/ZHEJIANG FINANCE 浙江金融货币银行Fin a n c ia 1 In d u s t ry长的路要走。第三，必须通过利率市场化来实现资金向农村的转移。温州市利率 改革试点达20多年，其间宏观社会经济环境、国家金融政策及法定 利率 水平都发生了很大 变化。近年来，通过农村信用社浮动利率改 革，虽然让农村信用社获得一定程度的竞争优势，在降低农村资金非 农化速度、提高经营效益及增强金融服务能力等方面起到了一定作 用，但整体效果还不明显。特别是利率的价格调节机制没能得到充分 发挥，资金仍向城镇大量集聚，农村资金供求矛盾仍然

12、突出。因此必 须通过更进一步放松利率管制政策，实现农村利率在宏观调控下的完 全市场化，促进整个农村金融市场上资金实现最优配置。在监管层 面，对涉农金融机构应实行农村项目优先的原则，配以利率方面的 优惠政策，形成资金往农村流动的机制。第四，“两社一会”的“繁荣”与清理，使我们必须正视农村金融 市场的开放问题。上述金融组织的存在和发展，既有国家政策的许可 因素，也有农村地区长期资金供求矛盾密切相关。虽然1999年市政 府为化解金融风险，要求辖区225家城市信用社、金融服务社和农村 合作基金会无条件并入农村信用社，接收贷款24亿元，目前尚余 1.6亿元沉积的不良贷款。但其中相当部分的“两社一会”中也

13、有经营 情况好的，退市并不是它们不能适应农村经济发展的需要，而是前期 缺乏风险意识和恶劣的经营环境下的具体体现，对其积极作用和历史 地位不应否认。正是由于目前农村合作金融机构垄断的局面，导致因 缺乏有效竞争而产生了诸多问题。如果农村金融体制改革，仅单纯依 靠农村信用社的改革来解决农村金融的供给问题，是不现实的。当务 之急在于农村金融市场主体必须实行多元化。对农村金融市场的开 放，关键要制定准入规则，降低准入标准，大力发展农村社区的中小 型金融组织，以增强金融体系的竞争，同时建立市场退出机制和存款 保险制度，实现金融风险社会化。三、加快农村金融改革工作的几点设想（一完善农村正式金融组织1. 以政

14、策性金融为依托。农业发展银行的服务应渗透到农业综合开 发、农林水基本建设、农业科技进步等诸领域。重新调整服务对象， 把贷款对象由原来 单一的粮食购销企业，逐步扩大到农村经济组织和 农户个 人。进一步拓展业务范围，延伸至对农业生产领域的贷款， 包括对农业基础设施的信贷投入，如农业园区建设贷款、农田水利基 本建设贷款等，为农业和农村经济的发展提供持续有力的支持。2. 以合作性金融为主体。一是要根据国务院深化农村信用社改革试 点方案，完善不同产权模式的法人治理结构，切实履行股东（社员大 会、董（理事会、监事会和经营班子各自的职责，建立和完善决策机 制和内部约束机制，防止经营班子取代董（理事会决策的情

15、况。二 是充分发挥好农村金融主力军作用，壮大资金实力，提高资金使用效 率。做到有效满足农户的种养业等大额资金需求，起到联系广大农民 群众的桥梁纽带作用。三是适当放松农村金融机构的存贷比管理。鉴 于农村合作金融机构在农村服务体系中的特殊作用，存贷款比例应继续 按照原来的80%标准（现按照商业银行标准75% ,等条件成熟后再予以 改变。四是对农村合作金融机构的营业税、所得税以及呆账准备提取 予以优惠政策，扩大对农业贷款的贴息面和贴息幅度。同时安排财政 专项资金，通过农村信用社代理用于低收入地区农户的贷款贴息和边 远地区农产品的直接补贴。3.以商业性金融为补充。一是采取措施，积极引导商业银行的网点布

16、局，促使国有商业银行保留并增加农 村网点并给予相关的优惠政策。鼓励和引导商业银行经营和开拓农村 金融业务，把更多的资金投向三农”及农业产业化龙头企业，支持 农业发展。规定商业银行必须拿出一定比例支持农业，并纳入监管部 门监督考核的一项内容，以减少资金上存或外流。同时对农业贷款达 到一定比例以上的金融机构，适当减免营业税、降低和返还所得税。4.加快邮政储蓄体制改革。要以邮政银行改革为契机，逐步推动邮政储蓄自主运用储蓄资金，以邮储机构网点多、分布广的优势，允 许开办农户小额贷款等业务。改变目前仅限于存单质押单一品种情况， 进一步扩大贷款试点范围，拓展贷款方式，增大在农村的资金投放 量，扭转储蓄资金

17、从农村净流出的局面。（二培育竞争性农村金融市场1. 加速实行利率市场化。建议重新在温州农村合作金融机构实行利 率市场化 改革试点，让金融机构按照市场资金需求、民间利率水平、 管理成本、贷款对象及风险状况自行决定利率水平。应围绕农村经济 主体最终表现出来金额、期 限、价格、偿还方式等需求属性来设计金融 产品，提供金融工具。只有经过供求双方竞争后的利率，才是真正意 义上的市场 化，从而实现资源合理配置。2. 大力推进农村投融资改革。一是允许民间金融的合法化，将民 间借贷活动纳入正式金融的轨道，共同促进农村经济发展。二是建议 参照日本经验成立农民协会，由农民岀经费，盈利收入全部归农民， 并赋予金融服

18、务功能，可以从事金融业务，为农民生产销售提供资金 支持。三是政府积极引导社会投资转向农村地区。如通过税收减免政 策，鼓励投资商到农村地区投资，特别是农村地区的大中型项目， 以项目带动新农村建设。四是允许在农村设立放贷人公司。为避免放贷 人公司重蹈“两社一会”的覆辙，在市场准入时必须制订规则：不允许 揽存，存款不受国家保护；国家不将放款人公司作为金融机构给予特 别监管，风险问题自行承 担；有举报私下揽存的，监管部门依法查处，查处法规与一般工商企 业私下揽存（集资相同，而且可能处罚及存款人。（三 积极开展金融产品创新。一是试办集体土地性质的房产抵押 贷款，大力开办农民脱贫致富创业、下岗失业人员小额担保和生源 地助学 贷款，帮助农民脱 贫致富，帮助下岗失业人员自主创业，帮助贫困家庭学生按时就学。二是积极推行公开统一授信和可循环使 用信用等方式，推广票据贴现，保函业务，承诺意向类业务、仓 单提单质押贷款、渔船、船证、捕捞证、农机具、林权抵押 贷款等业务。大力发展代收协管农村资金、代客理财和代理保险等 以