第三章 公共政策过程(修改)

1、第三部分公共政策过程第三部分公共政策过程 PART THREE Public Policy Public policy process Copyright 公共政策过程公共政策过程 公共政策过程的研究角度公共政策过程的研究角度 公共政策的规划和制定公共政策的规划和制定 公共政策的贯彻和调整公共政策的贯彻和调整 公共政策的评估和终止公共政策的评估和终止 PART THREE Copyright 公共政策公共政策 执行执行 公共政策公共政策 评估评估 公共政策公共政策 制定制定 线性视角的公共政策过程的阶段线性视角的公共政策过程的阶段 PART THREE 阶段启法法阶段启法法 Copyright

2、 非线性视角的公共政策过程因素非线性视角的公共政策过程因素 垃圾桶垃圾桶 资源资源 信息信息 问题问题 价值价值 政策垃圾桶政策垃圾桶 PART THREE 主体主体 马奇、奥尔森马奇、奥尔森(Garbage can) Copyright 垃圾桶模型垃圾桶模型 马奇等人把这种政策制定的过程形象的比作 垃圾桶。 一项政策制定包括四大因素：问题、解决方 案、参与者、以及决策时机。马奇把它们 叫做四股独立的流，而组织的结构部分由 组织的净能量、进入结构、决策结构以及 能量分布等结构性变量决定。 一项决策就是四股独立的流与几大结构性变 量的随机组合。 公共政策的一般流程和环节公共政策的一般流程和环节

3、公共政策问题的建构和结构公共政策问题的建构和结构 公共政策议程建构的因素和类型公共政策议程建构的因素和类型 公共政策规划的逻辑和框架公共政策规划的逻辑和框架 公共政策预案设计的步骤和原则公共政策预案设计的步骤和原则 公共政策规划决策的模型和方法公共政策规划决策的模型和方法 公共政策合法化的必要性和途径公共政策合法化的必要性和途径 PART THREE 1、公共政策的规划和制定、公共政策的规划和制定 Copyright 宏观流程：宏观流程：以伊斯顿对政治生活的系统分析以伊斯顿对政治生活的系统分析 为基础，将政策制定视为政策信息、资源、为基础，将政策制定视为政策信息、资源、 行为的输入加工与政策产

4、品的输出反馈的过行为的输入加工与政策产品的输出反馈的过 程。程。 微观流程微观流程：从决策的视角对政策的规划与设从决策的视角对政策的规划与设 计，包括发现问题计，包括发现问题确立目标确立目标方案拟方案拟 定、评估与抉择定、评估与抉择政策合法化几个阶段。政策合法化几个阶段。 公共政策制定的基本模型公共政策制定的基本模型 政政 治治 系系 统统 要求要求 支持支持 决定和决定和 行动行动 环境环境环境环境 环境环境环境环境 输出输出 输入输入 伊斯顿政治系统图伊斯顿政治系统图（简化）（简化） 政策政策 采纳采纳 行动行动 选择选择 政策政策 预案预案 问题问题 构建构建 议程议程 建立建立 公共政

5、策规划制定的一般流程和环节公共政策规划制定的一般流程和环节 PART THREE Copyright 公共政策问题的涵义公共政策问题的涵义 问题问题 社会问题社会问题 社会公共问题社会公共问题 公共政策问题公共政策问题 公共政策问题：公共政策问题： 问题情境和客观事实问题情境和客观事实 （problem situation,object facts） 为多数人所觉察为多数人所觉察 现实状况与利益期望冲突现实状况与利益期望冲突 一定的团体和组织产生行动一定的团体和组织产生行动 必须由政府的政策来解决必须由政府的政策来解决 PART THREE Copyright 公共政策问题公共政策问题 的性质

6、的性质 主观性主观性 交互性交互性 人为性人为性 动态性动态性 公共政策问题的性质公共政策问题的性质 PART THREE Copyright 立立 法法 司司 法法 党党 政政 部部 门门 专专 家家 学学 者者 大大 众众 媒媒 体体 各各 类类 企企 业业 公公 众众 个个 人人 社社 会会 团团 体体 政府政府 政策分析政策分析 人员人员 反反 馈馈 反反 馈馈 公共政策问题调查公共政策问题调查 PART THREE Copyright 要素要素 质量质量 优良优良适度适度不良不良 问题性质问题性质 资源投入资源投入 决策参与者决策参与者 调适人员调适人员 方案数量方案数量 价值认识价

7、值认识 概率推算概率推算 后果预测后果预测 清晰可辩清晰可辩清晰可辩清晰可辩模糊争议模糊争议 少量可计算少量可计算大量可计算大量可计算不可计算不可计算 少量少量少量少量大量大量 少量少量大量大量大量大量 有限有限 共识共识 可把握可把握 可确定可确定 有限有限无限无限 共识共识冲突冲突 不易把握不易把握无法把握无法把握 不易确定不易确定无法确定无法确定 第一类问题第一类问题 第二类问题第二类问题 公共政策问题结构类型公共政策问题结构类型 PART THREE Copyright 公共政策议程的涵义和类型公共政策议程的涵义和类型 公共政策议程公共政策议程 （public policy agend

8、a） 社会公共问题进入社会公共问题进入 公共机构研究的范围公共机构研究的范围 并成为公共政策问题并成为公共政策问题 的过程的过程 公共政策议程公共政策议程 政府议程政府议程 正式议程正式议程 Gov.agenda 系统议程系统议程 非正式议程非正式议程 System agenda 实质性实质性 议程议程 象征性象征性 议程议程 PART THREE Copyright 系统系统 议程议程 政府政府 议程议程 国际有关建议国际有关建议 社会团体要求社会团体要求 大众媒体议论大众媒体议论 公众个人意见公众个人意见 专业人员分析专业人员分析 政府官员见解政府官员见解 政府机构倾向政府机构倾向 执政党

9、意见执政党意见 最最 终终 议议 程程 两种公共政策议程建立的相关因素两种公共政策议程建立的相关因素 PART THREE Copyright 政府政策议程建立的三种模型政府政策议程建立的三种模型 政府政策议程政府政策议程 外在创始型外在创始型 非政府团体创始，非政府团体创始， 经扩散至公众议程，经扩散至公众议程， 再介入政府再介入政府 政府动员型政府动员型 政府领导人及机构创始，政府领导人及机构创始， 扩散至公众议程扩散至公众议程 内在创始型内在创始型 由政府机构创始，由政府机构创始， 扩散至认同团体，扩散至认同团体， 向决策者施加压力向决策者施加压力 PART THREE Copyrigh

10、t 公共政策议程建立的条件和环节公共政策议程建立的条件和环节 进入政策议程的条件进入政策议程的条件 公共社会问题明朗且严重公共社会问题明朗且严重 政治权威或学者预测性发动政治权威或学者预测性发动 经过政党民主的觉察机制经过政党民主的觉察机制 政策议程建立的程序政策议程建立的程序 界定议程界定议程 规划议程规划议程 磋商议程磋商议程 循环议程循环议程 PART THREE Copyright 公共政策活动是围绕公共问题的显露、公共政策活动是围绕公共问题的显露、 人们对它的确认和最终以行动解决而展开人们对它的确认和最终以行动解决而展开 的。解决公共问题的政策行动方案又是在的。解决公共问题的政策行动

11、方案又是在 一系列的分析论证和论辩选择中确立的。一系列的分析论证和论辩选择中确立的。 而这些活动又都和政治生活中某些特定因而这些活动又都和政治生活中某些特定因 素的相互作用联系在一起。素的相互作用联系在一起。 因此，可以将公共政策过程看作是三条因此，可以将公共政策过程看作是三条 原先是各自相对独立的源流，在一定的条原先是各自相对独立的源流，在一定的条 件下，汇集到一处，进入到一个窗口，从件下，汇集到一处，进入到一个窗口，从 而成为解决问题的政治决定和政策采纳的而成为解决问题的政治决定和政策采纳的 过程。过程。 Ch. 3 copyright 政策议程建立的多源流决策模式政策议程建立的多源流决策

12、模式 （the multiple-streams framework） 政策 窗口 金通金通1984 John Kingdon Policy window 问问 题题 源源 流流 政政 策策 源源 流流 政治源流政治源流 Ch. 3 copyright 多源流决策模式：偶然因素起重要作用多源流决策模式：偶然因素起重要作用 （the multiple-streams framework） 问题问题 源流源流 Problem stream 指标变化指标变化 焦点事件（危机）焦点事件（危机） 反馈反馈 预算约束预算约束 问题界定问题界定 Ch. 3 copyright 多源流决策模式多源流决策模式

13、（the multiple-streams framework） 政政 策策 源源 流流 Policy stream 政策共同体（网络成员）政策共同体（网络成员） “原始政策鲜汤原始政策鲜汤”周围周围 “漂浮漂浮”的政策意见的政策意见 一些政策主张被取消掉一些政策主张被取消掉 一些政策主张被合并为新提案一些政策主张被合并为新提案 一些政策主张被长期忽略一些政策主张被长期忽略 一些政策主张一直独立存在一些政策主张一直独立存在 技术可行性、价值一致性、技术可行性、价值一致性、 科技水平、公众接受程度、科技水平、公众接受程度、 时尚特征、知识存量时尚特征、知识存量 Ch. 3 copyright 多

14、源流决策模式多源流决策模式 （the multiple-streams framework） 政治源流政治源流 Political stream 民族情绪、公共舆论民族情绪、公共舆论 选举政治、执政党意识形态选举政治、执政党意识形态 政体变化、法律权威、政体变化、法律权威、 利益集团、诸多因素利益集团、诸多因素 能否达成一致认识、能否达成一致认识、 Ch. 3 copyright 多源流决策模式多源流决策模式 （the multiple-streams framework） 问题流问题流 社会社会 制度安排制度安排 政策流政策流 各涉各涉 变量变量 议程建立议程建立 政治流政治流 Ch. 3

15、copyright 多源流决策模式多源流决策模式 （the multiple-streams framework） 政策政策 窗口窗口 一旦窗口打开了，它就不一旦窗口打开了，它就不 会开得太久。思想的火花会开得太久。思想的火花 会一闪而过。一个给定的会一闪而过。一个给定的 开端不会永远存续下去开端不会永远存续下去 政策窗口关闭的原因：政策窗口关闭的原因： 1、政策制定者已经将政策阐述清楚了、政策制定者已经将政策阐述清楚了 2、政策制定者没有付诸行动、政策制定者没有付诸行动 3、没有可供选择的政策备选方案、没有可供选择的政策备选方案 4、打开政策窗口的人不再具有权力、打开政策窗口的人不再具有权力

16、 5、重大事件和焦点已经消失、重大事件和焦点已经消失 Ch. 3 copyright 多源流决策模式多源流决策模式 （the multiple-streams framework） 公共问公共问 题题 状态状态 触发 机制 出现 政策政策 议程议程 公共政策议程建立的时机公共政策议程建立的时机 PART THREE 突发事件突发事件 Copyright 现状现状 理想理想 步骤步骤 第一第一 阶段阶段 第二第二 阶段阶段 第三第三 阶段阶段 公共政策规划的逻辑公共政策规划的逻辑 PART THREE Copyright 公共政策规划的思维框架公共政策规划的思维框架 问题情境问题情境 公共问题公

17、共问题 客观事实客观事实 政策目标政策目标价值导向价值导向 理想情境理想情境 PART THREE Copyright 公共政策制定中目标的确定公共政策制定中目标的确定 公共政策目标的功能公共政策目标的功能 为拟定和选择政策方案为拟定和选择政策方案 确定方向确定方向 为政策评估提供标准为政策评估提供标准 确定公共政策目标的原则确定公共政策目标的原则 实事求是实事求是 面向未来面向未来 系统协调系统协调 明确具体明确具体 符合伦理符合伦理 PART THREE Copyright 公共政策目标的多元性与矛盾性公共政策目标的多元性与矛盾性 在公共政策规划中，由于政策问题的复杂性，解决在公共政策规划

18、中，由于政策问题的复杂性，解决 问题的政策目标很少是单一的，通常政策目标是几个问题的政策目标很少是单一的，通常政策目标是几个 多元政策目标之间的关系有两种：多元政策目标之间的关系有两种： 一种是一级目标与二级目标间是手段和目标的关系；一种是一级目标与二级目标间是手段和目标的关系； 一种是几个目标是并列的，相互间是冲突和矛盾的；一种是几个目标是并列的，相互间是冲突和矛盾的； 政策目标间的矛盾可分为两大类：政策目标间的矛盾可分为两大类： 一类是价值间的矛盾，比如效率与公平、自由与安全一类是价值间的矛盾，比如效率与公平、自由与安全 一类是因为资源有限、利益差异、长远和眼前的矛盾一类是因为资源有限、利

19、益差异、长远和眼前的矛盾 PART THREE Copyright 公共政策预案设计的步骤和原则公共政策预案设计的步骤和原则 公共政策公共政策 预案的设计预案的设计 务虚阶段务虚阶段 确定解决问题确定解决问题 的基本方向的基本方向 细化阶段细化阶段 设计具体方案设计具体方案 方案力求完备方案力求完备 方案相互独立方案相互独立 PART THREE Copyright 立法立法 利益利益 集团集团 行政行政 决策决策 思想库思想库 公民公民 个人个人 行政行政 执行执行 司法司法 执政党 大众大众 媒体媒体 公共政策过程中的行为主体公共政策过程中的行为主体 PART THREE Copyrigh

20、t 政策活动政策活动 行为体行为体 行为主体行为主体 次级行为体次级行为体 政策行为体政策行为体 利益利益 政策行为体政策行为体 利益矛盾利益矛盾 独占利益独占利益 分享利益分享利益 共享利益共享利益 冲突冲突 协调协调 公共政策制定中的客体公共政策制定中的客体 PART THREE Copyright 公共政策制定的基本模型公共政策制定的基本模型 A1 A2 A3 A4 A5 A11 A12 A31 A32 A33 A41 A33A 被否定被否定 无法评估无法评估 被否定被否定 未意识未意识 被否定被否定 备选备选 方案方案 评估评估 选择选择 修正修正 完善完善 公共政策制定中的理性选择模

21、型公共政策制定中的理性选择模型 PART THREE Copyright 关于运用于组织层面的决策的理性主义模式关于运用于组织层面的决策的理性主义模式 虽然理性主义模式在运用于较宽泛的社会运行方面虽然理性主义模式在运用于较宽泛的社会运行方面 被认为没有显著的效应，或者说有较大的弊病，但对于被认为没有显著的效应，或者说有较大的弊病，但对于 组织层面的决策来说，却有其益处，因其具有更多的可组织层面的决策来说，却有其益处，因其具有更多的可 行性。行性。 这里要作进一步讨论的就是相对狭义的运用于组这里要作进一步讨论的就是相对狭义的运用于组 织层面的决策的理性主义模式。作为组织层面的决策模织层面的决策的

22、理性主义模式。作为组织层面的决策模 式理性主义是赫伯特式理性主义是赫伯特西蒙所提出，包括综合理性模西蒙所提出，包括综合理性模 式和有限理性模式。西蒙以他对经济组织内的决策程序式和有限理性模式。西蒙以他对经济组织内的决策程序 进行了开创性的出色研究而获得进行了开创性的出色研究而获得 19781978年的诺贝尔经济年的诺贝尔经济 学奖。理性主义模式在决策理论的文献中被认为是主要学奖。理性主义模式在决策理论的文献中被认为是主要 的和肇始的模式其它的决策模式就是在对理性主义模的和肇始的模式其它的决策模式就是在对理性主义模 式的可行性和不足之处的争辩和讨论中衍生和发展起来。式的可行性和不足之处的争辩和讨

23、论中衍生和发展起来。 赫伯特赫伯特西蒙的理性主义模式西蒙的理性主义模式 西蒙的理性主义的基础是他的管理理论。在他的管理理西蒙的理性主义的基础是他的管理理论。在他的管理理 论中，决策处于核心位置。在他的早期著作论中，决策处于核心位置。在他的早期著作“管理行为管理行为” 中中 西蒙阐发了他关于决策中的理性主义思想的经典性西蒙阐发了他关于决策中的理性主义思想的经典性 论述。他认为按照理性主义的决策方式，决策者需要论述。他认为按照理性主义的决策方式，决策者需要 “从备选方案选择一个能够获得完美结果的方案。从备选方案选择一个能够获得完美结果的方案。” 要作出这样的选择要作出这样的选择 应经过如下三个步骤

24、应经过如下三个步骤 (1) 拟出所有可供选择的方案拟出所有可供选择的方案 (2) 研判每一方案可能产生的所有后果研判每一方案可能产生的所有后果 (3) 对这样的一系列不同后果作出比较性评估。对这样的一系列不同后果作出比较性评估。 Herbert Simon， Administrative Behavior， 3rd edition， 1975， p 67 福雷斯特对西蒙理性主义决策模式的质疑福雷斯特对西蒙理性主义决策模式的质疑 西蒙所强调的决策者应当选择一个最有可能完美地西蒙所强调的决策者应当选择一个最有可能完美地 实现他的预期目标的方案被批评为带有浓重的理实现他的预期目标的方案被批评为带有浓

25、重的理 想化色彩因为它需要十分充足的决策资源而这想化色彩因为它需要十分充足的决策资源而这 样的条件在实践中难于满足。福雷斯特认为运用样的条件在实践中难于满足。福雷斯特认为运用 这种决策模式要求具备如下条件这种决策模式要求具备如下条件 第一，需要作出决策的问题已经得到明确定性其范第一，需要作出决策的问题已经得到明确定性其范 围也已界定围也已界定 第二，得到所有可供考虑的备选方案第二，得到所有可供考虑的备选方案 第三，获得所有的基准信息第三，获得所有的基准信息 第四，获得所有关于每一备选方案的预期后果的资第四，获得所有关于每一备选方案的预期后果的资 第五，获得所有关于在政策适用范围内的人们的价值第

26、五，获得所有关于在政策适用范围内的人们的价值 取向和选择意愿的信息取向和选择意愿的信息 第六，拥有足够的时间技术和资源第六，拥有足够的时间技术和资源。 J. Forester， Bounded Rationality and Politics of Muddling Through， Public Administration Review，1984， vol. 44 No. 1 pp 23-31 西蒙的改进：从综合理性到有限理性模式西蒙的改进：从综合理性到有限理性模式 福雷斯特的批评虽然是把西蒙的假定推到极端它确实指出了综合理性主 义模式的主要问题。实际上后来在很大程度上西蒙自己也意识到他的

27、方 法在运用中的一些困难。 基于对他的综合理性模式的理想化特点的认识 西蒙提出以“有限理性模式”来描述现实中的决策过程。他认为决策者在 实际决策过程中通常会面对如下的情况 (1) (1) 模糊的还未能明确定性的问题模糊的还未能明确定性的问题 (2) (2) 关于备选方案的不完备的资料关于备选方案的不完备的资料 (3 )(3 )关于需决策问题的背景和起点的不完备的资料关于需决策问题的背景和起点的不完备的资料 (4) (4) 关于各备选方案将产生的后果的不完备资料关于各备选方案将产生的后果的不完备资料 (5) (5) 关于决策适用者的价值取向关于决策适用者的价值取向意愿意愿兴趣的内容和范围兴趣的内

28、容和范围 的不完备资料的不完备资料以及以及 (6) (6) 有限的时间有限的时间技术和资源。技术和资源。 因此因此在运用有限理性模式时在运用有限理性模式时决策者所寻求得决策方案不是要能决策者所寻求得决策方案不是要能 使其价值最大化而是达到令人满意或足够好的目标。这就意味着他们只需使其价值最大化而是达到令人满意或足够好的目标。这就意味着他们只需 要尽其所能。显然要尽其所能。显然“满意满意”的标准要比西蒙原先所主张的完美化的选择的标准要比西蒙原先所主张的完美化的选择 更为现实。据此更为现实。据此满意的条件应该是满意的条件应该是必须有一个能说明达到满意方案的必须有一个能说明达到满意方案的 最低限度的

29、系列要求最低限度的系列要求而后需要深入研究的备选方案必须达到或者超过所而后需要深入研究的备选方案必须达到或者超过所 有这些基准点有这些基准点。 19992000200120022003 政策政策 承诺承诺 渐进渐进 调适调适 公共政策制定中的渐进调适模型公共政策制定中的渐进调适模型 PART THREE Copyright 决策理论中的渐进主义决策理论中的渐进主义 林德布鲁是渐进主义决策模式的主要倡导者。林德布鲁是渐进主义决策模式的主要倡导者。 与理性主义模式相对应渐进主义模式在政治与理性主义模式相对应渐进主义模式在政治 上的相伴物是多元论。渐进主义模式有如下三上的相伴物是多元论。渐进主义模式

30、有如下三 种基本形式种基本形式 （1）连续的有限比较；）连续的有限比较； （2）离散性的渐进主义；）离散性的渐进主义； （3）代表不同党派和利益群体的决策参与者之）代表不同党派和利益群体的决策参与者之 间间 的相互调适。的相互调适。 连续的有限比较的渐进决策方式连续的有限比较的渐进决策方式 连续的有限比较的渐进决策方式是把对备选方案待连续的有限比较的渐进决策方式是把对备选方案待 筛选限制在那些与原有决策相比差异不是很大的方案筛选限制在那些与原有决策相比差异不是很大的方案 上。由于这样的渐变的性质，可以忽略对其后果的考上。由于这样的渐变的性质，可以忽略对其后果的考 虑。虑。 这样的决策过程通常把

31、对事实与价值目标和手段这样的决策过程通常把对事实与价值目标和手段 的分析揉合在一起。林德布鲁认为这样的方式简化了的分析揉合在一起。林德布鲁认为这样的方式简化了 决策的考虑。通过连续的变化较小的决策选择原有决策的考虑。通过连续的变化较小的决策选择原有 决策所确定的价值目标就会一步一步地得到实现。决策所确定的价值目标就会一步一步地得到实现。 这样的方式虽然也有一些明显的缺点但仍然胜于这样的方式虽然也有一些明显的缺点但仍然胜于 “一种徒劳的依赖于超人式的智能的尝试一种徒劳的依赖于超人式的智能的尝试”。 离散性渐进主义决策模式离散性渐进主义决策模式 离散性的渐进主义的特点是离散性的渐进主义的特点是对那

32、些需要决策的问对那些需要决策的问 题采取渐进移动的方式而不是通过综合的变革性的题采取渐进移动的方式而不是通过综合的变革性的 措施来改善现存政策措施来改善现存政策这样的渐进移动式的政策改这样的渐进移动式的政策改 善是没有止境的善是没有止境的在这样的探索过程中在这样的探索过程中随着在执随着在执 行政策的过程中所获得的新鲜经验不断提供了新的行政策的过程中所获得的新鲜经验不断提供了新的 可能性和需要可能性和需要政策目标处于变化的状态。政策目标处于变化的状态。 从这一意义上说从这一意义上说这样的决策方式可以描述为一个这样的决策方式可以描述为一个 逐渐摆脱和远离原来存在的使人困扰的问题而不是逐渐摆脱和远离

33、原来存在的使人困扰的问题而不是 朝着一个已知的和相对固定的目标前进的过程。朝着一个已知的和相对固定的目标前进的过程。 “概而言之概而言之这样的决策是依据当前政策执行的步这样的决策是依据当前政策执行的步 骤中所显现出来的可行性骤中所显现出来的可行性 选择新的目标从而把政策选择新的目标从而把政策 向前推进。而那种从备选方案中选出但尚未经过可向前推进。而那种从备选方案中选出但尚未经过可 行性论证的乌托邦式的目标行性论证的乌托邦式的目标对这样的决策方式是对这样的决策方式是 没有影响力的没有影响力的”。 代表不同党派和利益群体的决策者之间的相互调适代表不同党派和利益群体的决策者之间的相互调适 代表不同党

34、派和利益群体的决策参与者之间的相互调适代表不同党派和利益群体的决策参与者之间的相互调适 的方式是要在没有一个主要协调者出现的决策过程中的方式是要在没有一个主要协调者出现的决策过程中 取得决策参与者之间的协调。取得决策参与者之间的协调。 这一过程要求决策参与者作适应性调整即作为个人的这一过程要求决策参与者作适应性调整即作为个人的 决策参与者调整自己的意向以适应他周围已形成的决策决策参与者调整自己的意向以适应他周围已形成的决策 趋势。同时他所作出对相应的调整也是为了寻求从其趋势。同时他所作出对相应的调整也是为了寻求从其 它决策参与者那里得到积极的反应。它决策参与者那里得到积极的反应。 这一相互调适

35、当这一相互调适当 过程会卷入各种特别的政治行为如谈判协商和妥协过程会卷入各种特别的政治行为如谈判协商和妥协 等等。等等。 霍格伍德对渐进主义模式主要特点的概括霍格伍德对渐进主义模式主要特点的概括 （1） 1 1 在已经知道现行的政策不能解决问题时在已经知道现行的政策不能解决问题时立法和立法和 行政管理者所采取的补救行动将倾向于渐进主义。他行政管理者所采取的补救行动将倾向于渐进主义。他 们将对政策作出较小的调整而不是全面的改变。在此们将对政策作出较小的调整而不是全面的改变。在此 过程中过程中他们从一个已知的基础谨慎地并试验性地作他们从一个已知的基础谨慎地并试验性地作 出移动出移动而不是迈出大步进

36、入一个未知的境地。而不是迈出大步进入一个未知的境地。 2 2 决策者明确决策者明确几乎没有一个问题是能够一劳永逸地几乎没有一个问题是能够一劳永逸地 解决。决策是一个连续不断的过程解决。决策是一个连续不断的过程因为原有的问题因为原有的问题 解决了解决了新的问题又会出现。新的问题又会出现。 3 3 极少有政策是能够由某些个人极少有政策是能够由某些个人或者仅是一个机构或者仅是一个机构 所制定。政策通常是在由很多在权力的网络中运行的所制定。政策通常是在由很多在权力的网络中运行的 对政策有影响力的机构相互作用的过程中产生。对政策有影响力的机构相互作用的过程中产生。 霍格伍德对渐进主义模式主要特点的概括霍

37、格伍德对渐进主义模式主要特点的概括 （2） 4 4当所需制定的政策与决策参与者的利益相关时当所需制定的政策与决策参与者的利益相关时代代 表表 不同党派和利益群体的决策者不是鲁莽的参与者不同党派和利益群体的决策者不是鲁莽的参与者 而是能够通过谈判而是能够通过谈判交易和妥协等方式相互作出交易和妥协等方式相互作出 调整。调整。 5 5在大多数多元化的民主国家中在大多数多元化的民主国家中寻求一致意见被认寻求一致意见被认 为是有价值的。因此为是有价值的。因此最后形成的政策并不一定是最后形成的政策并不一定是 最好的政策最好的政策而是一个能获得大多数的机构或组织而是一个能获得大多数的机构或组织 同意的妥协性

38、的政策。同意的妥协性的政策。 Hogwood， B. W. and Gunn， L.A (1984)， Policy Analysis for the Real World， Oxford University Press， pp 52-3 德罗对渐进主义决策模式的批评德罗对渐进主义决策模式的批评 德罗认为林德布鲁的渐进主义模式只有在具 备如下三方面条件时才能有效(1) 现行政策的执 行结果是基本满意的(2) 所面临问题的性质相对 稳定(3) 解决问题的所需的资源能够持续获得。 反之则至少在三种情况下渐进主义是不适宜 的(1) 现行政策已经明显的不能令人满意因而 仅仅作出调整是没有意义的(2)

39、 由于所面临的需 要政府作出响应的问题可能变化太快或太大基于 过去的经验的政策已不足以指导将来的行动(3) 解决问题所需的资源可能在扩展因而存在某些有 重要意义的新机会但是这些情况很有可能为渐进 主义的决策方式所忽略。 Dror，Y. Muddling Through: Science or Inertia? Public Administration Review，1964， No. 24， pp. 153-7 对渐进主义决策模式的其它批评对渐进主义决策模式的其它批评 （2） 虽然林德布鲁认为正是由于综合分析的成本虽然林德布鲁认为正是由于综合分析的成本 较高而采取渐进主义的模式实际上渐进较高

40、而采取渐进主义的模式实际上渐进 主义的模式有可能倾向于忽略一种可能性主义的模式有可能倾向于忽略一种可能性 即在某些情况下用于作较多分析的成本可能即在某些情况下用于作较多分析的成本可能 不会高于出现决策错误所付出的成本。不会高于出现决策错误所付出的成本。 因此由于不能探讨和论证有较大变革性的因此由于不能探讨和论证有较大变革性的 决策备选方案以改进现行政策决策者有可决策备选方案以改进现行政策决策者有可 能会付出更高的代价。能会付出更高的代价。 Berry， D. The Transfer of Planning Theory to Health Planning Practice， Policy

41、Science，1974， vol. 5， 对渐进主义决策模式的进一步评价对渐进主义决策模式的进一步评价 尽管渐进主义模式受到来自多方面的批评，由于它具有尽管渐进主义模式受到来自多方面的批评，由于它具有 如下可以使人接受的优点，它已经成决策理论的主要模如下可以使人接受的优点，它已经成决策理论的主要模 式之一式之一对于改善决策过程具有重要意义对于改善决策过程具有重要意义。 （1）减少对决策议题决策议题中之难题以及解决方案）减少对决策议题决策议题中之难题以及解决方案 作作 全盘重新考虑的必要性和期待，从而使创制新政策和全盘重新考虑的必要性和期待，从而使创制新政策和 新新 计划所需的智量和其它资源的

42、投入最小化；计划所需的智量和其它资源的投入最小化； （2）减少决策过程中因政策变更较大和较快以致歧见尖）减少决策过程中因政策变更较大和较快以致歧见尖 锐而可能引发的矛盾和冲突；锐而可能引发的矛盾和冲突； （3）较有连续性的政策更易于在政策适用范围中被政策）较有连续性的政策更易于在政策适用范围中被政策 受众认可和接受；受众认可和接受； （4）减少决策失误的风险。）减少决策失误的风险。 对渐进主义决策模式的进一步评价对渐进主义决策模式的进一步评价 （2） 作为理性主义模式的对比模式渐进主义和理作为理性主义模式的对比模式渐进主义和理 性主义模式的关系既是对立的又相辅相成。它性主义模式的关系既是对立的

43、又相辅相成。它 们是寻求改善决策过程的多种方式的延伸线上们是寻求改善决策过程的多种方式的延伸线上 的两端。的两端。 后来发展起来的其它方式是要在此两种模式之后来发展起来的其它方式是要在此两种模式之 间寻求能吸收两者的长处而又扬弃其缺点的中间寻求能吸收两者的长处而又扬弃其缺点的中 间道路。这些寻求中间道路的模式包括混合扫间道路。这些寻求中间道路的模式包括混合扫 描方式最适宜选择和随机方式等等。描方式最适宜选择和随机方式等等。 理性主义与渐进主义决策模式理性主义与渐进主义决策模式 的应用性分析的应用性分析 理性主义和渐进主义模式由于各自的特点而可适用于不理性主义和渐进主义模式由于各自的特点而可适用

44、于不 同类型的情势和条件下的决策需要。并且，这种适用性同类型的情势和条件下的决策需要。并且，这种适用性 也因背景条件的变化程度而有差异。也因背景条件的变化程度而有差异。 1 1、理性主义决策模式、理性主义决策模式 （1 1）综合理性模式）综合理性模式 即使是曾受到较多责难的综合理性即使是曾受到较多责难的综合理性 模式，在一些适宜的领域中也具备相当有价值的可行性。模式，在一些适宜的领域中也具备相当有价值的可行性。 案例案例1 1：美国航空和太空总署美国航空和太空总署 (NASA) (NASA) 实施登月计划在实施登月计划在 人类历史上第一次把人送上月球的过程就是最著名的在人类历史上第一次把人送上

45、月球的过程就是最著名的在 决策中成功运用综合理性模式的范例。决策中成功运用综合理性模式的范例。 实施这一计划的主要过程是实施这一计划的主要过程是肯尼迪总统首先宣布这一既定目标肯尼迪总统首先宣布这一既定目标然后科学家们依据然后科学家们依据 实现这一目标的科学理论提出具体计划实现这一目标的科学理论提出具体计划接着对所有可用于实施这个计划的各种方案接着对所有可用于实施这个计划的各种方案 进行分析评估进行分析评估并从中选出最适合的方式和措施并从中选出最适合的方式和措施依据这些为实现总目标而必须采取依据这些为实现总目标而必须采取 方式和措施方式和措施对各种资源作分配和投入对各种资源作分配和投入最后最后到

46、到 1969 1969 年年登月飞船成功发射登月飞船成功发射科科 学理论得到了验证。学理论得到了验证。 在这一过程中在这一过程中总体目标及其之下的各层次的目标都得到明确定性总体目标及其之下的各层次的目标都得到明确定性智力和财力的投智力和财力的投 入充分满足所需入充分满足所需一切可能的方案都作了充分的科学论证并择其最完美最可靠者一切可能的方案都作了充分的科学论证并择其最完美最可靠者一一 切计划的实施都在周密的统筹部署的规范和指引之下。因此切计划的实施都在周密的统筹部署的规范和指引之下。因此这是一个必须采用理性这是一个必须采用理性 模式而这一模式又得以充分展现效率决策过程。模式而这一模式又得以充分

47、展现效率决策过程。 理性主义与渐进主义决策模式的应用性分析理性主义与渐进主义决策模式的应用性分析 （2 2） 案例案例2 2：人类基因组计划：人类基因组计划 这一被称为这一被称为“生命登月计划生命登月计划”，与曼哈顿原子计划、阿，与曼哈顿原子计划、阿 波罗登月计划并称的人类科学史上的重大工程的实施也波罗登月计划并称的人类科学史上的重大工程的实施也 是一个运用综合理性方式决策的极好例证。这项由人类是一个运用综合理性方式决策的极好例证。这项由人类 基因组计划国际组织发起的，由中美英德法基因组计划国际组织发起的，由中美英德法 日科学家合作进行的工作开始于日科学家合作进行的工作开始于19901990年

48、旨在完成人类年旨在完成人类 基因组基因组 DNADNA序列图是一项难度大工作量浩繁地艰巨序列图是一项难度大工作量浩繁地艰巨 工程。工程。 从计划提出，执行计划的手段的确定实施计划的分工，从计划提出，执行计划的手段的确定实施计划的分工， 实现目标的时间的确定，都体现了理性主义决策模式的实现目标的时间的确定，都体现了理性主义决策模式的 特点方式即需决策问题得到明确定性在评估各种可特点方式即需决策问题得到明确定性在评估各种可 能的方式后择其最佳；为实现目标实施最有效率的投入；能的方式后择其最佳；为实现目标实施最有效率的投入； 所有工作依照事先拟定的严密计划进行，最后将达到既所有工作依照事先拟定的严密

49、计划进行，最后将达到既 定目标。定目标。 解读人体基因密码的解读人体基因密码的“生命之书生命之书”宣告完宣告完 成成 2006年5月日，美国和英国科学家在英国自然杂志 网络版上发表了人类最后一个染色体号染色体的基因 测序，解读人体基因密码的“生命之书”宣告完成。 科学家们认为，成功破译号染色体将为研究和治疗癌 症、帕金森氏症和老年痴呆症等余种疾病提供指引。 在人体全部对常染色体中，号染色体包含基因数在人体全部对常染色体中，号染色体包含基因数 量最多，块头最大。其基因数目多达个，是平均水量最多，块头最大。其基因数目多达个，是平均水 平的两倍，共有超过亿个碱基对，破译难度也最大。平的两倍，共有超过

50、亿个碱基对，破译难度也最大。 一个由名英国和美国科学家组成的团队历时一个由名英国和美国科学家组成的团队历时 年，才完成了号染色体的测序工作，历时年的人类基年，才完成了号染色体的测序工作，历时年的人类基 因组计划书写完了因组计划书写完了“生命之书生命之书”的最后一个章节。的最后一个章节。 先前，科学家不止一次宣布该计划完工，但推出的均不 是全本，而是人类基因组草图。这一次，科学家杀青的“生 命之书”更为精确，覆盖了人类基因组的。 对综合理性决策模式应用性的对综合理性决策模式应用性的进一步评析：进一步评析： 从以上两个范例可以看到从以上两个范例可以看到在自然科学的研究在自然科学的研究 和和为推进研

51、究而进行的相关的协调活动中和和为推进研究而进行的相关的协调活动中 特别是在那些虽然难度很大而非人类智力不可特别是在那些虽然难度很大而非人类智力不可 把握的把握的可变因素相对较少的领域中可变因素相对较少的领域中运用综运用综 合理性的决策模式的必要性和效率应予充分肯合理性的决策模式的必要性和效率应予充分肯 定。定。 这一结论也可以从中国所实施的一些重大科学这一结论也可以从中国所实施的一些重大科学 技术发展计划的成功技术发展计划的成功如从两弹一星的研制到如从两弹一星的研制到 无人太空舱的顺利发射和回收，神州无人太空舱的顺利发射和回收，神州5 5号、号、6 6号号 载人飞船的成功得到验证。载人飞船的成

52、功得到验证。 综合理性决策模式在经济社会领域应用的综合理性决策模式在经济社会领域应用的 负面效果负面效果 在经济社会领域，综合理性模式的应用的后果则大不一样。在经济社会领域，综合理性模式的应用的后果则大不一样。 考察中国在共和国建立以后的实践，可以看到，这一带有理考察中国在共和国建立以后的实践，可以看到，这一带有理 想化色彩和精英风格的决策模式在这些方面的运用在很大程想化色彩和精英风格的决策模式在这些方面的运用在很大程 度上是产生负面的效果。其原因是经济和社会发展领域中存度上是产生负面的效果。其原因是经济和社会发展领域中存 在大量难以预测和难以把握的未知或可变因素。在大量难以预测和难以把握的未

53、知或可变因素。 改革开放前我国在这些领域中的决策方式多与理性主义模式改革开放前我国在这些领域中的决策方式多与理性主义模式 相似。或者，更明确地说，决策者实际上通常自觉或不自觉相似。或者，更明确地说，决策者实际上通常自觉或不自觉 地倾向于这种决策方式地倾向于这种决策方式 ( (包括综合理性模式包括综合理性模式) )。这主要表现为：。这主要表现为： 在需要在需要 对所面临的问题做出决策时，领导者往往对他们的智对所面临的问题做出决策时，领导者往往对他们的智 力和资源整合能力过于自信，看不到或是不愿意看到这两方力和资源整合能力过于自信，看不到或是不愿意看到这两方 面所必然存在的局限性。人定胜天的思想反

54、映了这样的理念。面所必然存在的局限性。人定胜天的思想反映了这样的理念。 人们相信，在正确路线的指引下，只要有了人，什么人间奇人们相信，在正确路线的指引下，只要有了人，什么人间奇 迹都可以创造出来。这样的思想方法反映在决策方式上，则迹都可以创造出来。这样的思想方法反映在决策方式上，则 是相信在任何情况下，甚至在较短的时间内，都可以通过周是相信在任何情况下，甚至在较短的时间内，都可以通过周 密的策划拟定能使价值目标最大化或足够好的决策方案，从密的策划拟定能使价值目标最大化或足够好的决策方案，从 而使经济社会活动的实践朝着预期的方向发展。而使经济社会活动的实践朝着预期的方向发展。 理性决策模式在应用

55、中所出现的矛盾理性决策模式在应用中所出现的矛盾 理性主义决策模式试图通过周密的策划一次性地寻获价值最理性主义决策模式试图通过周密的策划一次性地寻获价值最 大化的决策方案，要求决策者占有一切必须的信息大化的决策方案，要求决策者占有一切必须的信息考虑一考虑一 切可能的方案切可能的方案 ( ( 包括那些与决策的主要协调者意见相左的方包括那些与决策的主要协调者意见相左的方 案案 ) )及其后果，而在改革开放前的实践中，事实上却难于达及其后果，而在改革开放前的实践中，事实上却难于达 到这样的要求。到这样的要求。 因为：因为： 1. 一切与政治挂钩，凡事上纲上线，反映真实的信息并不一定一切与政治挂钩，凡事

56、上纲上线，反映真实的信息并不一定 会受到鼓励；会受到鼓励； 2. 缺乏民主的机制和氛围，提出与主要领导人或时政方针不同缺乏民主的机制和氛围，提出与主要领导人或时政方针不同 的看法更会带来政治风险；的看法更会带来政治风险； 因此，在这样的情况下，也无法真正运用理性主义的方式进因此，在这样的情况下，也无法真正运用理性主义的方式进 行决策。当领导者有试图通过主观努力寻求目标价值最大化行决策。当领导者有试图通过主观努力寻求目标价值最大化 的或者足够好的决策方案的动机和愿望的或者足够好的决策方案的动机和愿望( (自觉或不自觉地运用自觉或不自觉地运用 理性主义的模式理性主义的模式) )，而无法保证实施运用

57、理性主义的模式所需，而无法保证实施运用理性主义的模式所需 的基本程序，即对信息对各种可能的决策备选方案及其后的基本程序，即对信息对各种可能的决策备选方案及其后 果作充分的分析评估时实际上是为决策失误开通了道路。果作充分的分析评估时实际上是为决策失误开通了道路。 案例分析：大跃进的决策失误及其失败案例分析：大跃进的决策失误及其失败 以建立人民公社和发动以建立人民公社和发动“大跃进大跃进“来推动经济建设就是这样的典型错误。来推动经济建设就是这样的典型错误。 建立人民公社的初衷是试图以一种快速的方式调整农村的生产关系以达到建立人民公社的初衷是试图以一种快速的方式调整农村的生产关系以达到 组织大规模高

58、效率的农业生产的目的；而发起组织大规模高效率的农业生产的目的；而发起“大跃进大跃进”的则是要全民动员，的则是要全民动员， 在较短的时期内大干快上，多快好省地迅速推进中国工农业的发展全面增在较短的时期内大干快上，多快好省地迅速推进中国工农业的发展全面增 强国力和改善人民生活。然而当领导者在制定这样的重大决策时却没有充强国力和改善人民生活。然而当领导者在制定这样的重大决策时却没有充 分考虑所有现实的条件和决策所需的必要信息，这包括：分考虑所有现实的条件和决策所需的必要信息，这包括： 1. 对经济发展的基本规律缺乏认识；对经济发展的基本规律缺乏认识； 2. 对中国城乡的社会结构与生产力发展的关系缺乏

59、认识；对中国城乡的社会结构与生产力发展的关系缺乏认识； 3. 对受社会生产力发展水平所制约的人们的思想观念缺乏对受社会生产力发展水平所制约的人们的思想观念缺乏 认识；认识； 4. 对我国还很薄弱的经济基础比较落后的技术水平资对我国还很薄弱的经济基础比较落后的技术水平资 金的缺乏和科技人才的状况缺乏认识；金的缺乏和科技人才的状况缺乏认识； 5. 没有真正认识指挥战争和组织管理经济建设的内在规律没有真正认识指挥战争和组织管理经济建设的内在规律 的不同；的不同； 6. 对实施这样的社会经济发展方面的重大战略决策可能产对实施这样的社会经济发展方面的重大战略决策可能产 生的后果也没有进行充分研究和论证。

60、生的后果也没有进行充分研究和论证。 案例分析：大跃进的决策失误及其失败案例分析：大跃进的决策失误及其失败 （2） 此外，即使有人在不同程度上意识到这些问题和隐患此外，即使有人在不同程度上意识到这些问题和隐患 在当时的情况下在当时的情况下对这两个已经得到主要领导人首肯的对这两个已经得到主要领导人首肯的 战略措施提出任何质疑和责难都具有危险性。实施这两战略措施提出任何质疑和责难都具有危险性。实施这两 个重大决策的后果是灾难性的。无视经济规律，试图通个重大决策的后果是灾难性的。无视经济规律，试图通 过大规模的群众运动来过大规模的群众运动来“超英赶美超英赶美”，给中国的社会生，给中国的社会生 产力造成