城乡收入差距扩大：根本原因和现实选择解析

1、城乡收入差距扩大：根本原因和现实选择摘 要 城乡收入差距扩大的根本原因有三：认识原因，体制原因，政策原 因。相应的 , 解决城乡收入差距扩大的现实选择涉及三个方面 : 一是从根本上认 识到农业对国民经济发展所作出的贡献，改变“重工轻农”、“重城轻乡”的 思想观念；二是消除城乡协调发展的体制性障碍 , 建立城乡统一协调发展的新型 体制；三是进一步完善财政支农政策。关键词 城乡收入差距 扩大 根本原因 现实选择城乡收入差距扩大问题，从世界各国的经济发展来看，是传统经济向现代 经济转变过程中必然出现的一个社会问题，是一个全世界普遍存在、绝非发展 中国家或中国特有的社会问题。但是，城乡收入差距问题在发

2、展中国家显得比 较严重，解决起来也相对困难。我国作为一个发展中国家，城乡收入差距具有 一定的经济必然性，因我国正处于社会转型时期，但在很大程度上也存在不合 理性。这已引起政府和理论界的高度关注，围绕着缩小城乡收入差距，提高农 民收入这个目标，政府采取了各种手段，进行了一系列改革：如对种粮农户给 予直接补贴；全面取消家业税；在西部农村实行“两免一补”的义务教育等。 但这些实施迄今为止并没有取得明显的效果 （ 可能有政策时滞原因 ），城乡收入 差距仍持续扩大 （见下表 ） ，已经超出公认的合理范围，并在短期内难以控制。数据来源, 国家统计局中国统计年鉴，中国统计出版社 2004年版、城乡收入差距扩

3、大：根本原因城乡收入差距扩大的因素不是单一的，而是多方面的复杂因素所导致的。 笔者认为，其根本原因有三：认识原因，体制原因，政策原因。（ 一 ） 认识原因 改革开放以来，我国始终把发展经济作为首要目标，这本是非常明智的决 策。但是，在经济发展过程中，由于非农产业是经济增长的主要源泉，以致于 给人们一种错误的认识：城市对经济发展贡献大，而农村对经济发展贡献小。 因而各级政府往往采取一些有利于城市发展的经济政策。这样的政策虽然在短 期内推动了经济的增长，但从长期来看，却可能没有考虑城乡收入差距的进一 步扩大而使社会总成本付出昂贵的代价。另外，纵观我国成立 50 多年的历史， 无不遗憾地看到，农业发

4、展并非始终如一地排在国家经济发展战略的优先地 位，事实上，往往是每当农业发展滞后构成国民经济发展的“瓶颈”制约时， 政府才不得不一次又一次地“回过头”来解决棘手的农业问题。造成这种状况 的原因是什么呢？依我看，主要在于政府对农业发展在国民经济发展过程中的 战略地位认识不够。这也是造成城乡收入差距扩大的原因之一。（ 二 ） 体制原因 城乡分割的二元经济结构体制的存在是导致我国城乡收入差距存在并扩大 的基本体制原因。在计划经济体制下所形成的“城乡分割的二元经济结构体 制”，它是以二元户籍制度为核心，包括二元就业制度，二元福利保障制度， 二元教育制度，二元公共事业投入制度在内的一系列制度体系。这种制

5、度安 排，在一个国家实行人为的城乡隔离政策，其本意是适应优先发展城市工业的 需要，固定农业人口，来保证粮食供给，同时避免劳动力大规模地涌入城市。 这一制度的实施与当时我国经济发展相适应的。改革开放以来，为适应市场经 济体制的建立，对其进行了一系列改革，但这些改革并没有动摇“二元经济结 构体制”的根基。传统体制下形成的城乡二元分割局面仍然存在。具体表现 在：第一、虽然我国对户籍制度进行了改革，但这并没有动摇二元户籍的根 基。即户籍仍然与就业、医疗、保险、教育等利益紧密挂钩。第二、就业方 面，各级政府在促进城市就业方面制定了相对完善的就业政策，如：对重新创 业的下岗人员提供了税收、信贷、职业培训等

6、许多优惠措施，而对于雇用下岗 人员的企业也给予税收等方面的优惠。此外，一些大中城市为了保证城市居民 就业，直接动用行政手段限制农民进入城市较好的行业和工种。如：在上世纪 90 年代中，北京、上海、南京等城市均出台条例划定农民工不能进入的行业和 职业。而对于农村的剩余劳动力，没有引起政府的足够重视。多年来，虽然农 村剩余劳动力也在通过各种方式不断向非农产业转移，但这种转移大多是农民 自发地、无序地、甚至是盲目地进行，调查结果显示，有 45.07%的外出打工农 民是自己盲目寻找机会， 36.68%的是通过亲友介绍，只有不到 10%的人是有组 织地流动。由此可看出多数基层政府没有采取相应措施引导农村

7、的剩余劳动力 有序流动外出打工，更为严重的是，对于在城市打工的农民工，不但不能得到 当地政府的帮助，相反还受到一系列歧视，如：拖欠工资、同工不同酬等。第 三、教育方面，政府对农村教育经费投入不足。虽然国家今年在西部农村实行 “两免一补”的义务教育。但由于农村义务教育政府财政投入是实行县乡财政 负担体制，而在县乡财政困难的情况下，农村义务教育经费远远不足，导致教 育资源紧缺。在免征农业税后，这种状况更加突出。在这种情况下，农村义务 教育在师资、教学设施等方面均较城市差。第四、社会保障方面，社会保障的 功能之一在于它通过社会保险、社会福利、社会救济等方面的运作，缩小居民 间收入差距，由于计划经济体

8、制历史原因，我国实行的是城乡分割的二元社会 保障制度，目前，我国城市已基本建立以社会保险为主的社会保障体系，而农 村社会保障始终处于国家社会保障的边缘，根据 2004 年中国统计年鉴显示，到 2003 年末，我国城市居民享受最低生活保障的人数为 2246.8 万人，而农村仅 为 367.1 万人。这种状况进一步扩大了城乡之间的收入差距。（ 三 ） 政策原因 不合理的农业财政政策，是影响农民收入增长及造成城乡差距扩大的另一 原因。目前，我国财政支农政策不尽完善，主要表现在：其一是政府支持农业 的资金总量不足。国家财政用于农业的支出，其绝对额虽然呈现出不断增长的 趋势，但占财政总支出的比重却不高，

9、目前大致维持在 7%8%的水平。政府支 农的低水平状况与现在农业发展的要求很不适应。其二，地方财政农业支出增 长不甚理想。地方财政农业支出比重呈下降趋势， 1991 年为 9.6%，1995 年为 7.9%，2003年则下降为 5.8%（2006年，马海涛 ） 。其三、有限的投入中有部分 不能及时到位或根本不能到位，挤占、挪用现象严重，对支农资金的使用缺少 监督保障，从总量上消减地方财政支农的规模。其四，财政支农结构不尽合 理。即财政用于生产性的支出比重下降，而用于各项事业费的支出比重上升。 这样，导致生产力发展后劲不足，制约农民收入持续增长，进而导致城乡收入差距扩大、世界各国缩小城乡差距的做法（ 一 ） 给贫困地区和农业税收优惠。美国上世纪 30 年代起推行区域经济均衡 政策，对经济发达的