我国开征社会保障税的十大障碍

1、我国开征社会保障税的十大障碍谢金荣摘 要 :我国开征社会保障税是大势所趋 ,但开征社会保障税所需的诸多社会经济条件还没有成熟 ,诸多障碍还须清除 。包括社会保障税利益分配上的障碍 ; 税源不足的障碍 ; 保障能 力不足的障碍 ;制度基础的障碍 ;理论研究与实际运行的障碍 ; 税制设计的障碍 ; 征管障碍 ; 资金筹集方式的障碍以及社会保障税自身的障碍和国家保障与社会保障认识上的障碍 。关键词 :社会保障税 保障能力 保障体系在我国 ,是否应该开征社会保障税的讨论已经进行了十几年 。从主张征税的文章中 ,可以感受到人们对于税收方式的过分自信 ,对于税收管理的过分倚重 ,对于征税后征缴效果的 过高

2、期望 。这种强烈的倾向性有时也影响研究者进行冷静 、全面 、注重于操作性的深入思 考 。实际上 ,在我国开征社会保障税要走的路可能还很长 ,因为开征社会保障税所需要的诸 多社会经济条件还没有成熟 ,诸多障碍还须清除 。笔者认为 ,在我国开征社会保障税还需要清除以下障碍 :其一 ,社会保障税利益分配上的障碍 。涉及社会保障税的各种利益集团之间尚不能取 得一种政治上的平衡 。从一种宽泛的意义上讲 ,涉及社会保障的利益集团有两组 :一是富人与穷人 ;二是贡献者和受益者 。在第一组利益集团中 ,富人的自我保障能力强 ,他们对缴款的积极性不大 ;穷人需要社会保障 ,但他们的收入水平有限 ,缴款不多也会大

3、大影响其生活 , 因此 ,他们对社会保障税也会抵制 。第二组利益集团中 ,某些贡献者预期这种贡献与自己的 受益明显不对称 ,会在行动上抵触 。而基于人口的老龄化 、失业者数量的次第积累 、预期医 疗压力等原因 ,受益者的队伍在扩大 ,他们强烈要求享受相应的保障 。由此 ,可以预期 ,社会 保障税的征收将面临巨大推力和阻力 ,这会使政府处于一种极其尴尬的处境 。不同“阶层” 之间经济利益不平衡 ,这是一个政治问题 。其二 ,社会保障税税源不足的障碍 。社会保障税的专项税特征与社会保障税的实际税 源不匹配 。社会保障税是一种所谓的专项税 ,是支出与收入对应明显 、整体有偿性明晰的税 收 。社会保障

4、税的实际税源与全社会的社会保障需要之间是否匹配 ,便成为开征社会保障 税的一大约束条件 。在我国 ,有着极大的社会保障需要 。尤其在我国当前条件下 ,底子本身 就很薄 ,又遭逢诸如下岗人员增多 、老龄化社会临近 、公费医疗改革等现实问题 ,需要给予保 障的人员正呈现逐年扩大的趋势 ,社会保障的压力也会逐年增大 。巨大的“受益者”群体对 保障义务主体施加着强大的压力 。但在另一方面 ,社会保障税的税源现状并不乐观 。在我 国 ,有诸多企业微利或亏损 。且不说有待盘活的国有企业 ,即使是构成我国新经济增长点的29民营企业 ,也大多存在于不稳定的盈亏状态中 。开征社会保障税 ,要求所有应税企业较未开

5、征前多增加相当于工资总额 20 % 30 %的税收负担 ,这部分税收全部由企业负担必然导 致企业可支配利润的减少 ,如果转嫁给职工则相应减少工人的收入水平 。从工薪阶层而言 ,每月减少 5 %甚至更多的收入 ,在基数并不很大的情况下是一种可怕的现实 。况且 ,这种负 担还有可能逐渐增大 ,一旦改税 ,还极有可能成为扩大政府支出的一个潜在诱因 。再者 ,那些自认为出险概率较小的供款人提供资金的积极性不高 ,他们会想办法逃避这 种义务 ,而那些有较高的出险机会的供款人或者是缺乏足够的资金实力 ,或者是希望“搭便 车”,最后的结果是社会保障资金缺少根本的保障 。由此 ,太多的人需要 ,而太少的人愿意

6、和有能力供给 ,在贡献者与受益者之间 “、所征”与“所用”之间存在着相当大的脱节和矛盾 。这样的一项税收必将遭遇很大的阻力 。其三 ,社会保障能力不足的障碍 。国家社会保障能力还没有充分具备 。我们将“国家社 会保障能力”定义为一国政府基于本国经济发展水平和财力状况 ,均衡考虑社会保障需要和 人民供款能力 ,在社会保障资金征缴力度 、调剂权威和确保保障款发放信用等方面的表现 。 这一指标也是能否开征社会保障税的一个重要条件 。有足够能力则理所当然应该开征 ,不具备足够能力则应该采取过渡措施或变通措施 。在走出了数千年旧中国“一穷二白”、积贫 积弱的面貌之后 ,新中国呈现一个白手起家 、百业待兴

7、的态势 ;国力薄弱 ,各项资金缺口都很 大 ,虽经改革开放 ,距离某些发达国家的富足还差得远 。施行一些力所能及的小规模 、小范 围的保障措施还可以勉力为之 。如果做出开征社会保障税的决断 ,变小范围保障为大规模 保障 ,变社会保障为政府保障 ,变自愿参保为强制征缴 ,政府是否具有这样的能力运作全国性的社会保障工程 ,在实际上还是一个未知数 。 国家社会保障能力的一个重要表现是其调剂能力 。因为社会保障税不能不涉及到一个经济发达地区向欠发达地区资金转移支付的问题 ,各地区间发展差距越明显 ,需要国家均衡 调用资金的力度越大 。而这种省际之间的统筹不能不受国家控制力 、中央地方财政关系的 影响

8、。有没有能力搞这种省际社会保障资金的转移支付 ,是衡量一国能否开征社会保障税的一个重要标准 。因为如果仅在省内进行统筹 ,无异于确立了一个以省为运作单元的重要 规费 ,改不改税意义不大 。其四 ,社会保障税制度基础的障碍 。在我国开征社会保障税的制度基础尚不坚实 。在 我国 ,关于社会保障的法律基础还很薄弱 。1999 年 1 月 22 日发布并施行的社会保障费征 缴暂行条例是最高级次的法律文本 ,立法档次还不很高 ,法律的规范性还不够 。而且 ,在该条例中 ,对社会保障费的征缴规程大多因袭了中华人民共和国税收征管法的思路 ,但缺乏 相应的权力和刚性 。另外 ,因为“各方面意见差距很大”,政府

9、开征社会保障税的日程可能推 迟 。政府在开征社会保障税的问题上持慎重态度 ,从中国政府决策人尚没有明言应该在近 期开征社会保障税这一点可以证明 。即使社会保障法能如期出台 ,社会保障税的立法和 开征也还存在一个缓冲期 。其五 ,社会保障税理论研究与实际运行的障碍 。开征社会保障税的理论和实践准备尚 不充分 。在我国 ,关于社会保障税的探讨已有十几年 ,从不同角度取得了丰富的研究成果 。 但从当前学术界和税收管理层仍在投入相当的精力用于这项研究的事实推测 ,这种理论准 备还不很充分 。比如说 ,几乎没有人不同意“从长远来看 ,应该在我国开征社会保障税”这一 观点 ,但“长远有多远”“、条件在什么

10、情况下成熟”则很少有人回答清楚 。再比如 ,一些人士30强调开征社会保障税是看中了税收的强制性 ,而在事实上 ,社会保障税的专项税性质决定了它是一个强制色彩较淡的税收 。最不应该强制的税收被我们寄予了过高的强制期望 ,这在 理论上似乎很难解释 。即使从理论成熟角度而论 ,开征社会保障税也需在我们将开征社会保障税的若干理论 和操作问题澄清之后 。经验的积累也十分重要 。在我国社会保障体系的建立过程中 ,已经尝试过多种运作形 式 ,如公费医疗 、合作医疗 、离退休保障制度 、待业保险基金 、城市最低生活费保障 、社区服 务 、社会统筹与个人帐户相结合 、社会保障费税务征缴等 ,从最终指向开征社会保

11、障税这一 方向而论 ,这些运作形式都成为过渡措施 。目前 ,全国许多地方正在接受和尝试采用社会保障费税务征缴办法 ,在“税务管征收 、财政管资金 、社保管核准 、银行管发放”的模式上进行着 有益的探索 。其六 ,社会保障税税制设计的障碍 。社会保障税的税制设计存在不确定性 。开征社会 保障税后 ,对于原来未曾列入社会保障征缴范围的企业和个人而言 ,需要负担至少相当于企 业工资总额的 20 %以上 、个人工资额的 5 %以上的税收 。对一个盈利水平一般的企业或收入水平一般的职工而言 ,这可能相当于再加征一道企业所得税或个人所得税 。这对于我国 众多积重难返 、正待走出“拐点”的企业而言 ,可能会

12、是当头一棒 。因为税负的提高而刺激社 会矛盾 ,将是一件得不偿失的事情 。其严重性己经超出了税收 、经济的范围 ,需要慎重再慎 重 。况且 ,从长远来看 ,社会保障税税负还会上升 。按照一般惯例 ,社会保障税的税目税率 要依征税前的基本面貌而设计 。但从长远来看 ,税目要增加 ,税率要提高 。这便影响到税法内容的稳定性 。在税目税率各方面过于弹性化 ,如委托性条款或留有余地的条款 ( 如“每二 年增加一个百分点 ,最后达到 8 %”这样的条款) ,将使一项税收呈现过大的不确定性和欠严 肃性 。对于那些当前还无从测算清楚的社会保障项目如医疗保险 ,在全国有多大的稳定需求 和多大的供款空间 ,还不

13、能最终确定 ,税目税率的确定肯定受到影响 。另外 ,对外籍个人以及本国农民的社会保障费征缴和社会保障款发放 ,适用什么样的政策也需要做进一步的研 究 。就此而论 ,许多文章中所设想的“税目不宜过多”、“税负宜低不宜高”等都只是一些理 想化的构想 。其七 ,社会保障税的征管障碍 。“税收崇拜”倾向不切实际 。过分强调税收的有利作用而避口不谈采取税收方式的局限性甚至弊端 ,这不是科学的态度 。税收是可能具有强制性 、 规范性 、稳定性的政府收入形式 ,但在实际执行中 ,有多少凭借所谓的强制性不能解决的案 件不了了之 ? 有多少种不规范甚至违法的作法也出在税收工作之中 ? 将其他收入形式遇到 的阻力

14、无一例外的以税收方式克服 ,这是人们认识上的一个误区 。在中国的税收制度还远 没有达到人们理想那么科学严密的情况下 ,对税收形式投以过高的期望是不现实的 。在税 收管理体制和税收征管能力还没有充分改观的情况下 ,仓促改税是税收管理者也很难适应 的 。与其在执行后再搞一个个的“补丁”或是疲于应付原来预期之外的突发事件 ,还不如先 把前期准备工作做好 。诸多征缴方式的失败可能存在某种根本性的原因 。代之以征税方式并不能从根本上改 变征缴难的现状 ,人们对征税的诸多理想化希望可能并不存在 。强制性的增加可能使税务31机关将社会性的矛盾内部化为征纳矛盾 。在税务官员还没有做好充分的心理准备和业务准备

15、,改掉现行征管操作中的一些极不规范的毛病的情况下 ,猝然开征社会保障税 、将受益者 和供款者的双向压力转向税务当局可能使税务部门卷进矛盾的漩涡之中 。我国的税收管理有其目前暂时难以克服的困难 ,主要表现在地方保护使税收强制性得 不到真正的体现 ;税收征管做法中还有许多相当不完善的地方 ,违背依法治税原则的不规范 征税行为还屡有发生 ;接近现代化的管理手段同税务人员现有素质之间还需要进一步“磨合”;这些都有可能影响社会保障税的税收征管 。其八 ,社会保障资金筹集方式的障碍 。社会保障体系不应该仅由征税来支撑 。即使我们将开征社会保障税做为建立社会保障体系的一种必然选择 ,我们仍然不能将社会保障资

16、 金的筹集渠道仅仅限定为征税一种途径 。据专家分析 ,我国社会保障体系应该是一个广义的三维结构 ,即包括四个层次 (社会救济 、社会服务 、社会保险 、商业保险) 、四支力量 ( 国家 、社会 、单位 、个人) 和四个方面 (主要包括失业 、养老 、医疗和意外事故保障) 。社会保障的形 式很多 ,简单的划分可包括个人联保 (即商业保险) 、单位保障 、行业统筹 、社会统筹和政府包 揽 (即国家保障) 等几种 。每一种形式都有其相对固定的适用范围 、优越性和局限性 ,不能指望以一种“一揽子解决”的方法谋求一劳永逸 。否则 ,在这种情况下改税 ,会出现征集上完全 依赖税务 、发放上完全依靠国家的倾

17、向 。这对于建立我国社会保障体系的初衷是一种背离 。 朱总理曾提出采取国家发行长期债券 、变现部分国有资产 、实现社会保障对象管理和服务的 社会化等措施来弥补仅仅凭一般性的社会保障费的征集满足社会保障需要的不足 。其九 ,社会保障税自身的障碍 。以税收形式征集社会保障资金 ,还会产生诸如累退性 、降低产出和就业水平 、工人实际工资降低等方面的负面影响 。累退性效应使得中低收入阶 层较痛切感受到纳税的“牺牲”感 。降低产出和就业水平是同社会福利所具有的“奖懒罚勤” 倾向相关联的 。工人工资的实际降低是因为他们负担了工薪税 ,或是企业向职工转嫁税收 负担的结果 。这些效应也会在纳税人中产生敏感的反响 。社会保障 (主要是对失业者的保障) 的“奖懒罚勤”倾向是一个国际性的问题 。在高税收高福利的国家 ,经常出现人们不愿意去工作的现象 。道理很简单 ,对于一个理性人 ,高福利 会使懒汉坐享其成 ,高税收则使勤劳致富者丧失工作积极性 。有趣的是 ,这种倾向在我国也 已“露头”。其十 ,国家保障和社会保障认识上的障碍 。发达国家的社会保障税实践正在得出新的 结论 。在许多研究