第五章非经营性国有资产

1、第五章 非经营性国有资产本章关键词非经营性国有资产 行政单位国有资产 事业单位国有资产国有资产管理体制 资产产权登记 资产评估本章内容提要 非经营性国有资产，一般指的是各级行政事业单位所占有、使用、管理的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总和。包括国家拨给行政事业单位的资产，行政事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产等，主要存在于国家机关、人民团体、科教文卫、体育、军队、警察等公共部门。2006年5月30日财政部公布了行政单位国有资产管理暂行办法，明确了行政单位国有资产实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的

2、管理体制；坚持资产管理与预算管理相结合、资产管理与财务管理相结合、实物管理与价值管理相结合的原则；同时，该办法还对行政单位国有资产管理的任务、内容、资产处置的程序等加以规范。2006年6月7日财政部公布了事业单位国有资产管理暂行办法，明确了事业单位国有资产的管理实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制；实现了事业单位国有资产管理与预算管理、资产管理与财务管理、实物管理与价值管理相结合；规范事业单位国有资产的配置、使用和处置程序，建立事业单位资产管理信息系统。第一节 非经营性国有资产概述一、非经营性国有资产的内涵非经营性国有资产，一般指的是各级行政事业单位所占有、使用、管理的，依

3、法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总和。包括国家拨给行政事业单位的资产，行政事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产等，主要存在于国家机关、人民团体、科教文卫、体育、军队、警察等公共部门。随着我国非经营性国有资产存量规模的不断增长，在我国，非经营性国有资产的管理日益受到重视，不少地方政府也根据各地实际情况在其管理体制和管理模式上进行了积极的探索。但由于非经营性国有资产的来源比较复杂，种类繁多，其性质和主要用途也不尽相同，所以在管理中存在着不少的问题，急需加以研究和解决。财政部于2006年下半年先后公布了行政单位国有资产管理

4、暂行办法以及事业单位国有资产管理暂行办法（以下简称办法），这两个办法的实施标志着我国非经营性国有资产管理工作迈上了新的台阶，对促进我国非经营性国有资产管理向制度化，科学化方向发展具有十分重要的意义。二、加强非经营性国有资产管理的必要性行政单位国有资产管理办法和事业单位国有资产管理办法的出台，标志着我国非经营性国有资产管理工作进入了一个崭新的阶段，将对我国的社会主义市场经济体制及节约型社会、和谐社会建设产生深远的影响。（一）加强非经营性国有资产管理是健全国有资产管理体制，完善社会主义基本经济制度的必要举措行政单位、事业单位资产是国有资产的重要组成部分，但长期以来我们对国有资产的认识和运作往往偏重

5、于国有企业经营性资产，对行政、事业资产关注不够。1998年至今，财政部门、主管部门、国资监管机构、政府机关事务管理机构等部门均从不同角度对行政、事业单位国有资产进行了监管，并取得了一定成效。但由于具体监管职责不很清晰，造成行政、事业单位国有资产管理具体工作中，存在着职责交叉和管理的真空，使得行政、事业资产监管成为国有资产管理体制中十分薄弱的环节。因此，加强行政、事业资产管理，是当前形势下健全我国国有资产监管体制，完善社会主义基本经济制度的一项必要举措。（二）加强非经营性国有资产管理是完善公共财政体制，切实转变政府职能的客观需要按照公共财政的要求，市场在资源配置中发挥基础性作用，政府应主要负责提

6、供公共产品和公共服务，这也正是社会主义市场经济条件下政府职能由传统的管理型向服务型转变的核心要求。近年来，财政部门积极推进部门预算改革、国库集中收付改革等各项财政改革，不断完善公共财政框架体系，从财政资金的管理层面实现了公共财政改革的重大突破。但由于在资产管理方面还缺乏有效的措施和手段，很大程度上制约了公共财政功能的发挥，也限制了政府公共服务水平的进一步提高。为此，各级财政部门必须拓展政府理财领域，通过加强行政、事业单位国有资产管理，合理配置和有效利用国有资产，充分发挥其在行政、事业单位履行职能方面的物质基础作用，以实现公共财政的目标要求，切实推进政府职能转变。（三）加强非经营性国有资产管理是

7、理顺收入分配关系，构建社会主义和谐社会的基础环节健全的收入分配制度和规范的收入分配秩序，是社会稳定、和谐的前提和保证。随着我国经济规模的不断扩大和公共财政建设步伐的加快，国家对公共事业的保障力度将进一步加大，行政、事业单位国有资产的规模也将快速增长。从完善行政、事业资产管理体制入手，强化对行政、事业资产的监管，可以切实推进事业单位津贴补贴规范工作和工资制度改革，从源头上遏制津贴补贴发放混乱的现象，为构建社会主义和谐社会提供保证。（四）加强非经营性国有资产管理是降低事业运行成本，建设节约型社会的必然要求建设节约型社会，首先应从降低政府和事业单位运行成本做起。因此，必须强化节约意识，加强管理，采取

8、有效措施维护事业资产的安全完整、防止国有资产流失，并对现有存量资源进行有效整合，使其发挥最大使用效益，坚决杜绝资产的闲置浪费。同时，根据行政、事业单位履行职能的需要，结合存量资产使用状况，合理安排预算，实现以存量制约增量、以增量激活存量，从而有效降低政府运行成本，节约社会资源，加快推进节约型政府、节约型社会建设。三、我国非经营性国有资产管理体制根据党的十六大提出的建立“分级代表、分级监管”和“三个统一、三个结合”的新型国有资产管理体制，即“在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律、法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责

9、任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。逐步建立事业单位国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立与健全严格的责任制度，建立合理高效的非经营性国有资产管理体制是该类资产良性运营的重要保证。新办法规定，行政事业单位国有资产实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制，在此基础上，各级财政部门、主管部门和行政事业单位各司其职、各负其责。（一）明确非经营性国有资产管理体制的层次结构虽然各地非经营性国有资产的管理模式不尽相同，但新办法的出台无疑为我们理顺有关该类资产的管理体制提供了良好的思路。新办法明确了在公共财政模式下三层次的非经营性国有资产管理体制是一种十分有效的管理体系

10、。所谓三层次的管理体制，即财政部门主管部门（资产管理机构或资产经营公司）行政事业单位的自上而下的管理体系。在此模式中，各级财政部门就代表国家行使非经营性国有资产所有者的职权，是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门，对行政事业单位国有资产实行综合管理；主管部门（资产管理机构或资产经营公司）受财政部门的委托，负责对本部门所属事业单位的国有资产实施监督管理；行政事业单位对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。这种各级财政部门、主管部门和行政事业单位各司其职、各负其责的管理模式明确了国家与各级行政事业单位之间的职能关系，有利于实现非经营性国有资产的合理配置和有效使用。（二）非经营性国有资产分级

11、分类监管模式新办法明确了在三层次的管理体制之下，各级财政部门究竟采取何种管理模式，设置何种管理机构来实现对非经营性国有资产的综合管理。我国现行的非经营性国有资产管理模式比较简单，行政单位与事业单位的国有资产分别由不同的管理机构进行管理，行政单位的国有资产由财政部门委托给政府机关事务管理局监管，而事业单位国有资产由各财政部门委托给事业主管部门监管。（三）明确非经营性国有资产管理的基本原则行政、事业单位国有资产管理活动，应当坚持资产管理与预算管理相结合的原则，推行实物费用定额制度，促进事业资产整合与共享共用，实现资产管理和预算管理的紧密统一；坚持所有权和使用权相分离的原则；坚持资产管理与财务管理、

12、实物管理与价值管理相结合的原则。”1资产管理与预算管理相结合的原则。预算管理与资产管理是互为前提和基础，既相互促进，又相互制约。一方面，财政预算是资产形成的主渠道,预算管理水平的高低决定着资产配置的合理性。事业单位资产的日常维持运转和价值补偿主要依靠预算安排来实现，其增量更直接来源于单位的年度预算。预算安排的不合理，将造成资产配置的不公平，导致资产的闲置浪费，降低资产使用效益。另一方面，资产存量是核定单位预算的重要基础，资产管理水平影响着预算资金分配的科学性和有效性。只有在准确掌握单位资产存量、建立科学的资产配置标准体系的基础上，才能结合单位履行职能的需要，科学核定单位资产收益、资产配置、资产

13、消耗等预算。2所有权与使用权相分离的原则。所有权属于国家，使用权在单位。所有权是财产主体对财产客体的排他的最高支配权，是财产权的核心。占有权是对财产的实际控制权。使用权以占有权为前提，不占有就不能使用。当所有权与财产分离后，所有人的所有权与使用权发生分离。所有权与使用权分离的情况下，收益权可以由法律规定由所有人和使用人共同享有。对国有企业来讲，所有权和经营权分离是政企分开的要求；而对事业单位来讲，所有权和使用权相分离是政事分开的要求。事业单位国有资产的所有权由财政部门代表国家来行使，占有使用权由事业单位行使，二者必然要求分离。3资产管理与财务管理、实物管理与价值管理相结合的原则。资产管理是财务

14、管理的重要组成部分。现行事业单位财务规则中，将资产管理作为专门一章做了详细规定和阐述。从单位内部管理的角度看，资产管理也不能脱离财务管理，并要做到账账相符、账实相符，实物与资产账、资产账与财务账都应衔接一致。4实物管理与价值管理相结合的原则。价值管理侧重于以货币形式记录单位占有、使用资源的规模、消耗和结构，与经费的收支紧密相连；实物管理则是从资产具体形态的购置、使用、处置等各个环节入手，对资产实施全方位的管理、维护。在配置环节，实物资产既要能满足工作和业务活动需要，又要经济、节约，资产价值要及时准确入账，按制度规定真实予以反映；在处置环节，实物资产的毁损、灭失都要证明齐全、手续齐备，资产价值则

15、要按照财务制度规定及时进行账务处理，做到账实相符；在资产使用环节，不仅要考虑实物形态的资产运行和维护，同时要考虑其价值链条。此外，事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借等行为，还涉及国有资产权益、收益的财务管理。第二节 行政单位国有资产管理一、行政单位国有资产的含义（一）行政单位国有资产的内涵行政单位国有资产，是指由各级行政单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，即行政单位的国有（公共）财产。行政单位国有资产包括行政单位用国家财政性资金形成的资产、国家调拨给行政单位的资产、行政单位按照国家规定组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产，其

16、表现形式为固定资产、流动资产和无形资产等。（二）行政单位国有资产的特征由于行政单位占用的国有资产与经营性国有资产使用的目的不同，所以具有与经营性国有资产不同的特征，主要表现在以下几个方面：1占有、使用国有资产的行政部门具有非生产性。行政单位所占有、使用的国有资产分布于社会的非生产领域，资产占有、使用单位不直接从事物质生产活动，这些单位对资产的使用不直接生产出物质财富，其使用资产的目的，是为了保证各项行政工作的顺利进行，保证整个社会的正常运转。2行政单位对国有资产的占有、使用具有服务性和非增值性。行政单位占有、使用国有资产的作用主要在于保证国家整个行政工作的顺利进行，以实现社会系统的正常运转。这

17、就决定了行政单位占有使用国有资产不能以营利为目的，而只能为社会提供公共服务。因此，对行政单占有、使用的国有资产不能要求其增值，管理的重点是保证其实物形态的完整性，从而最大限度的发挥其服务效能。3对行政单位占有、使用的国有资产的增值补偿具有非直接性。行政单位国有资产的补偿、扩大，不可能依靠单位自身的积累获得，而只能依靠国民收入的再分配，通过财政预算拨款补足。这反映了行政单位对国有资产的使用是一个非生产的消费过程，但又是社会再生产过程中不可缺少的部分。因此，在其他条件一定时，经营性国有资产与行政单位占有和使用国有资产的规模之间彼此制约，各自的补偿及资金的扩充也是相互制约的。如果盲目扩大行政部门占用

18、的国有资产规模，就会阻碍经营性国有资产的正常发展。为此，在行政单位对国有资产占有、使用的过程中，必须做到节约、高效的使用，在不影响行政机关正常工作的前提下，尽量使经营性国有资产增长总量高于行政部门占用的国有资产增长总量。二、行政单位国有资产管理的主要任务（一）建立和健全各项规章制度行政单位占有和使用国有资产的管理，应当建立包括产权登记、产权界定、产权纠纷调处、资产使用、资产处置、资产报告和监督考核等一系列规章制度，使行政单位国有资产管理工作经常化、规范化。（二）推动国有资产的合理配置和有效使用行政单位占有使用的国有资产，应当允许合理的流动，优化资源配置。通过合理流动，有效地对现有的存量行政性国

19、有资产进行优化配置，以发挥出国有资产的最大效益。（三）保障国有资产的安全和完整行政单位进行国有资产管理的基本任务，就是保障所占有和使用的国有资产的安全性和完整性，防止国有资产的流失。为此，行政部门应当建立完整的资产实物账、卡，以全面反映国有资产的存量状况；严格管理制度，健全管理手续，明确使用责任；建立统计报告制度，及时掌握资产使用增减变动的情况；随时解决管理中发生的问题，保全国有资产。（四）监管尚未脱钩经济实体的国有资产，实现国有资产的保值增值对于行政单位所属经济实体的国有资产，主管行政单位负有监管职责，防止在经济实体脱钩转制过程中出现国有资产流失。三、行政单位国有资产管理的内容（一）资产配置

20、行政单位国有资产配置应当遵循以下原则：第一，严格执行法律、法规和有关规章制度；第二，与行政单位履行职能需要相适应；第三，科学合理，优化资产结构；第四，勤俭节约，从严控制。对有规定配备标准的资产，应当按照标准进行配备；对没有规定配备标准的资产，应当从实际需要出发，从严控制，合理配备。财政部门对要求配置的资产，能通过调剂解决的，原则上不重新购置。经批准召开重大会议、举办大型活动等需要购置资产的，由会议或者活动主办单位按照本办法规定程序报批。行政单位购置纳入政府采购范围的资产，依法实施政府采购。行政单位资产管理部门应当对购置的资产进行验收、登记，并及时进行账务处理。行政单位购置有规定配备标准的资产，

21、除国家另有规定外，按下列程序报批：1行政单位的资产管理部门会同财务部门审核资产存量，提出拟购置资产的品目、数量，测算经费额度，经单位负责人审核同意后报同级财政部门审批，并按照同级财政部门要求提交相关材料；2同级财政部门根据单位资产状况对行政单位提出的资产购置项目进行审批；3经同级财政部门审批同意，各单位可以将资产购置项目列入单位年度部门预算，并在编制年度部门预算时将批复文件和相关材料一并报同级财政部门，作为审批部门预算的依据。未经批准，不得列入部门预算，也不得列入单位经费支出。（二）资产使用行政单位应当建立健全国有资产使用管理制度，规范国有资产使用行为。行政单位应当认真做好国有资产的使用管理工

22、作，做到物尽其用，充分发挥国有资产的使用效益；保障国有资产的安全完整，防止国有资产使用中的不当损失和浪费。行政单位对所占有、使用的国有资产应当定期清查盘点，做到家底清楚，账、卡、实相符，防止国有资产流失。行政单位应当建立严格的国有资产管理责任制，将国有资产管理责任落实到人。行政单位不得用国有资产对外担保，法律另有规定的除外。行政单位不得以任何形式用占有、使用的国有资产举办经济实体。在本办法颁布前已经用占有、使用的国有资产举办经济实体的，应当按照国家关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定进行脱钩。脱钩之前，行政单位应当按照国家有关规定对其经济实体的经济效益、收益分配及使用情况等进行严格监管。财政部

23、门应当对其经济效益、收益分配及使用情况进行监督检查。行政单位拟将占有、使用的国有资产对外出租、出借的，必须事先上报同级财政部门审核批准。未经批准，不得对外出租、出借。同级财政部门应当根据实际情况对行政单位国有资产对外出租、出借事项严格控制，从严审批。行政单位出租、出借的国有资产，其所有权性质不变，仍归国家所有；所形成的收入，按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。对行政单位中超标配置、低效运转或者长期闲置的国有资产，同级财政部门有权调剂使用或者处置。（三）资产处置行政单位国有资产处置，是指行政单位国有资产产权的转移及核销，包括各类国有资产的无偿转让、出售、置换、报损、报废等。行政单

24、位需处置的国有资产范围包括：闲置资产；因技术原因并经过科学论证，确需报废、淘汰的资产；因单位分立、撤销、合并、改制、隶属关系改变等原因发生的产权或者使用权转移的资产；盘亏、呆账及非正常损失的资产；已超过使用年限无法使用的资产；依照国家有关规定需要进行资产处置的其他情形。行政单位处置国有资产应当严格履行审批手续，未经批准不得处置。资产处置应当由行政单位资产管理部门会同财务部门、技术部门审核鉴定，提出意见，按审批权限报送审批。行政单位国有资产处置应当按照公开、公正、公平的原则进行。资产的出售与置换应当采取拍卖、招投标、协议转让及国家法律、行政法规规定的其他方式进行。行政单位国有资产处置的变价收入和

25、残值收入，按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。行政单位分立、撤销、合并、改制及隶属关系发生改变时，应当对其占有、使用的国有资产进行清查登记，编制清册，报送财政部门审核、处置，并及时办理资产转移手续。行政单位联合召开重大会议、举办大型活动等而临时购置的国有资产，由主办单位在会议、活动结束时按照本办法规定报批后处置。（四）资产评估行政单位有下列情形之一的，应当对相关资产进行评估：行政单位取得的没有原始价格凭证的资产；拍卖、有偿转让、置换国有资产；依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。行政单位国有资产评估项目实行核准制和备案制。实行核准制和备案制的项目范围、权限由财政部门另行规

26、定。行政单位国有资产评估工作应当委托具有资产评估资质的资产评估机构进行。进行资产评估的行政单位，应当如实提供有关情况和资料，并对所提供的情况和资料的客观性、真实性和合法性负责，不得以任何形式干预评估机构独立执业。（五）产权纠纷调处产权纠纷是指由于财产所有权、经营权、使用权等产权归属不清而发生的争议。行政单位之间的产权纠纷，由当事人协商解决。协商不能解决的，由财政部门或者同级政府调解、裁定。行政单位与非行政单位、组织或者个人之间发生产权纠纷，由行政单位提出处理意见，并报经财政部门同意后，与对方当事人协商解决。协商不能解决的，依照司法程序处理。（六）资产统计报告行政单位应当建立资产登记档案，并严格

27、按照财政部门的要求做出报告。财政部门、行政单位应当建立和完善资产管理信息系统，对国有资产实行动态管理。行政单位报送资产统计报告，应当做到真实、准确、及时、完整，并对国有资产占有、使用、变动、处置等情况做出文字分析说明。财政部门与行政单位应当对国有资产实行绩效管理，监督资产使用的有效性。财政部门应当对行政单位资产统计报告进行审核批复，必要时可以委托有关单位进行审计。 经财政部门审核批复的统计报告，应当作为预算管理和资产管理的依据和基础。财政部门可以根据工作需要，组织开展资产清查工作。进行资产清查的实施办法，由县级以上人民政府财政部门另行制定。财政部门可以根据国有资产统计工作的需要，开展行政单位国

28、有资产产权登记工作。产权登记办法，由开展产权登记的财政部门制定并负责组织实施。（七）行政单位国有资产检查监督管理财政部门、行政单位及其工作人员，应当认真履行国有资产管理职责，依法维护国有资产的安全、完整。财政部门、行政单位应当加强国有资产管理和监督，坚持单位内部监督与财政监督、审计监督、社会监督相结合，事前监督、事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项检查相结合。财政部门、行政单位及其工作人员违反本办法的规定，擅自占有、使用、处置国有资产的，按照财政违法行为处罚处分条例处理。第三节 事业单位国有资产管理一、事业单位国有资产的含义与范围事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织

29、利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”占有、使用国有资产的社会团体和民办非企业单位的国有资产管理比照事业单位国有资产管理的相关规定。“各级”是指包括中央和地方各级政府管辖的事业单位。按照现行规定，事业单位实行分级登记管理，县级以上各级人民政府机构编制管理机关所属的事业单位登记管理机构负责实施事业单位的登记管理工作。“各类”是指包括各种类型的事业单位。事业单位类型众多，从涉及的行业来划分，有教育类、科技类、文化体育类、卫生类、经济建设类、农林水气类，等等，从经费来源划分，主要包括财政补助和经费自理两大类。事业单位国有资产管理仅限定在“国有资产管理活动”。虽然事业单

30、位本身和其举办资产来源均属于国有，但在事业单位的业务和经济活动中必然也会涉及一些非国有资产，而这些“非国有资产”不属于本办法规范的范围。企业化管理并执行企业财务会计制度的事业单位应由财政部门按照企业国有资产监督管理的有关规定实施监督管理；参照公务员管理的事业单位和社会团体则应执行行政单位国有资产管理的相关规定。二、事业单位国有资产的管理体制事业单位国有资产的管理实行“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用”的管理体制。（一）国家统一所有事业资产是以国有资产初始投入，并由国家财政资金不断补偿积累形成，因此属于国家所有。事业单位国有资产的使用目的是提供公共服务或公共产品，公共产品的非竞争性、非

31、排他性的特点决定了其资产的国家所有和国家提供。（二）政府分级监管各级政府代表国家对本级事业资产实施监管。一级政府一级财权一级事权，各级政府代表国家行使着所有者权利。中央政府和地方政府的财权分离后，一级政府一级财权，每级政府都承担着对等的财权和事权，每级政府都要为本辖区的公共服务和公共产品的满足和发展提供必要的财力支持和管理支持，所以，政府分级监管是财权和事权统一的体现，也是资产管理与预算管理、财务管理相结合的体现，是资产管理的内在规律的要求。（三）单位占有使用事业单位拥有对本单位资产的占有使用权和事业法人的自主经营权，并在国家资产管理的法律、行政法规的规范下，占有、使用国有资产；国有资产管理部

32、门不能随意干涉事业单位正常的业务活动。但是，事业单位享有占有、使用权，并不意味可以任意安排资产的使用方向。国家配备给事业单位资产是保证其完成事业发展任务的重要资源，单位若将资产用于对外投资、出租、出借等经营活动，则必须经过财政部门的批准。三、事业单位国有资产管理的内容（一）事业资产国有资产的配置事业单位资产配置的根本宗旨是为了满足事业单位履行职能和促进事业发展的需要。配置的主体可以是财政部门或主管部门，也可以是事业单位自身。配置方式或途径主要有购置和调剂两种。1事业单位资产配置的标准。事业单位资产配置标准的制订，依据三点基本原则：（1）分类制订。由于事业单位涉及行业多、资产类型复杂，制定配置标

33、准时应按不同行业、不同类型、不同规模、不同地区等多种类别来分别制订；（2）以资产信息报告和资产使用绩效为基础。配置标准应该在全面、准确、详细收集资产实物量、价值量信息，科学评价资产使用绩效的基础上测算、修正后生成；（3）为预算管理精细化服务。各级财政部门要结合当地经济和事业发展实际情况及事业单位履行职能需要，以促进预算安排的科学合理和财政资源的优化配置为目标，逐步建立和完善本级事业资产配置的标准体系。2事业资产配置的必要条件。一个事业单位是否需要配置资产应当具备三个必要条件：现有资产无法满足事业单位履行职能的需要；难以与其他单位共享、共用已有资产；难以通过市场购买产品或者服务的方式代替配置资产

34、，或者通过市场购买的方式成本过高。事业单位履行职能需要且难以与其他单位共享、共用已有资产的情况下，如果市场提供的产品或服务能满足事业单位需要，并且购买该产品或服务的支出比购置所需资产的支出更加经济，应通过购买市场服务的方式来满足履行职能的需要。3事业资产的整合和共享共用。我国事业单位占有大量的事业资源，但重复建设、共用共享程度低、使用效率不高的问题比较突出。在不断加大社会事业投入的同时，只有从根本上解决事业资源重复、分散，使用效率低下问题，才不会造成大规模的浪费。推进事业资产整合与共享共用面临着许多困难，如体制的局限，部门、单位、地方之间的利益局限等。因此，需要财政部门、事业单位主管部门、事业

35、单位三方共同促进事业资产整合与共享共用。其中，财政部门主要负责建立事业单位国有资产整合、共享、共用机制；主管部门主要负责优化本部门事业资产配置，促进本部门事业资产共享共用；事业单位则负责本单位存量资产的有效利用，积极参与大型仪器、设备等资产的共享、共用和公共研究平台建设工作4事业资产购置的审批手续。事业单位向财政部门申请用财政性资金购置规定限额以上资产的（包括事业单位申请用财政性资金举办大型会议、活动需要进行的购置），无论是否属于政府采购范围，在单位编制年度部门预算前，都应先编制资产购置计划。经财政部门审批同意的资产购置计划方可列入单位的年度部门预算“一上”草案。经财政部门批准的资产购置计划，

36、作为财政部门批复部门预算的依据。资产购置的预算资金安排，由财政部门在批复部门预算时统筹财力综合考虑。为解决用项目经费购置资产与预算管理相脱节的问题，事业单位的主管部门或其他部门向事业单位拨付的项目经费，不论项目以何种方式管理，有关部门对项目评审完成后，在下达经费前，应当将涉及规定限额以上的资产购置事项报同级财政部门批准。在审定项目时，拨付项目经费的有关部门负责对项目确需资产进行审核。然后，财政部门负责对资产配置的方式进行审核，根据现行资产状况决定是以购置的方式，还是以调剂或共享的方式来配置资产。（二）事业资产对外投资、出租、出借、担保事业单位对国有资产的占有使用权，是为了满足和保障其履行职能、

37、发展事业的需要。从理论上讲，事业单位占有使用的资产不应用来对外投资或出租、出借、担保。国家允许利用事业资产进行经营活动，是基于弥补事业单位财政经费供给不足和许多事业单位自身具有创收能力、可以通过投资等方式来满足自身事业发展需要的现实考虑。当前事业单位经营行为较为普遍，但由于缺乏有效的管理控制，违背了政策初衷，暴露出很多问题，在一定程度上扰乱了社会主义市场经济秩序和收入分配秩序，造成了国有资产大量流失。事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等应当进行必要的可行性论证，并提出申请，经主管部门审核同意后，报同级财政部门审批。法律、行政法规另有规定的，依照其规定。其中，“法律、行政法规另有规定

38、的，依照其规定”是指担保法、土地法、证券法、公司法等相关法律及其他行政法规对事业单位有关对外投资、出租、出借和担保等行为及审批程序另有规定的，应当依照其规定执行。鉴于实际工作中事业单位对外投资或出租、出借、担保事项较多的现状，为体现加强管理和提高效率并重的要求，财政部门可以结合实际设定审批限额标准，在限额标准以下的由主管部门审批，同时抄报财政部门备案。（三）事业资产有偿使用收入管理事业单位国有资产有偿使用收入包括事业单位对外投资取得的投资收益，以及利用国有资产出租、出借或提供担保等取得的收入，不包括事业单位国有资产处置取得的收入。考虑到事业单位类型多、收入来源多元化等复杂情况，且事业单位改革总

39、体方案尚未出台，在当前没有对事业单位国有资产有偿使用收入全部实行“收支两条线”管理。事业单位对外投资收益以及利用国有资产出租、出借和担保等取得的收入应当纳入单位预算，统一核算，统一管理。国家另有规定的除外。“纳入单位预算，统一核算，统一管理”是现行财务制度对事业单位收入管理的统一规定。（四）事业资产处置事业单位国有资产处置，是指事业单位对其占有、使用的国有资产进行产权转让或者注销产权的行为。处置方式包括出售、出让、转让、对外捐赠、报废、报损以及货币性资产损失核销等。事业单位国有资产处置应包括事业单位的全部财产，即不仅包含实物资产，而且包含无形资产，以及应收账款、对外投资形成的股权等货币性资产。

40、事业单位国有资产处置遵循公开、公正、公平的原则。事业单位出售、出让、转让、变卖资产数量较多或者价值较高的，应当通过拍卖等市场竞价方式公开处置。处置资产的公开主要是指国有资产出售要信息公开透明，避免“暗箱操作”；公正是指国有资产处置严格遵守国有资产管理的有关规定，履行规定的程序；公平是指要对每一个购买者给予相同的待遇，不能有歧视和特殊的优惠。事业单位国有资产的出售、出让、转让、变卖等要逐步市场化。通过竞价、多方案比较，选择、确定受让者，以实现转让资产价值的最大化。对于处置资产数量较多或者价值较高的，必须通过拍卖、产权交易市场以公开竞价方式出售或转让。事业单位国有资产处置收入属于国家所有，应当按照

41、政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。即事业单位资产处置收入要及时、足额上缴同级财政专户或者国库，实行“收支两条线”管理。四、事业单位国有资产产权登记与评估事业单位国有资产管理暂行办法分别对产权登记、纠纷处理、资产评估、资产清查和资产报告等基础管理工作进行了规范，并对事业资产的监督管理责任制等作了明确规定。（一）产权登记 事业单位国有资产产权登记（以下简称产权登记）是国家对事业单位占有、使用的国有资产进行登记，依法确认国家对国有资产的所有权和事业单位对国有资产的占有、使用权的行为，从而明确了事业单位国有资产产权登记的主体是国家，参与者是使用资产的事业单位，登记的内容主要是事业单位国有

42、资产的产权状况。1开展产权登记工作的必要性。事业单位产权登记是施行事业单位国有资产管理的起点和基本手段，产权管理是资产管理区别于其他财务管理活动的主要特征。首先，通过产权登记，可以强化各单位资产的产权意识，明晰单位资产的产权关系，即事业单位资产属于“国家所有”，单位只有占有、使用权；其次，能够明确权利和责任。在明晰产权关系的基础上，通过产权登记，确定了所有者与占有、使用者各自的权利和责任，各尽其职，各负其责，使事业单位国有资产管理工作得到加强。第三，在事业单位办理法人年检、政府采购、改制、资产处置和利用国有资产对外投资、出租、出借、担保等事项时，财政部门或其授权的主管部门核发的事业单位国有资产

43、产权登记证，可以作为本单位占有使用国有资产状况的重要法律凭证。产权登记是实现产权清晰的重要途径，只有清晰界定事业单位国有资产产权，才能为资产的安全完整、合理配置和有效使用奠定基础。通过产权登记，以法律形式确认国家对国有资产的所有权和事业单位对国有资产的占有、使用权，是确保所有权与使用权相分离的有力手段。2办理产权登记单位的范围。凡占有、使用国有资产的事业单位、社会团体和民办非企业单位都必须向同级财政部门或者经同级财政部门授权的主管部门申报、办理事业单位国有资产产权登记；但实行企业化管理并执行企业财务会计制度的事业单位和参照公务员管理的事业单位或社会团体除外。3产权登记的定期检查。对事业单位产权

44、登记情况进行定期检查，可以及时反映事业单位国有资产产权变更和单位的基本情况的变化，使政府管理部门能够随时掌握事业单位资产的真实状况，为各项资产管理活动提供全面、准确的数据。各级财政部门应当在资产动态管理信息系统和变更产权登记的基础上，对事业单位国有资产产权登记实行定期检查。（二）产权纠纷及处理 产权纠纷是指由于财产所有权及经营权、使用权等产权归属不清而发生的争议。事业单位国有资产产权纠纷的处理应本着实事求是，公正、公平的原则依法进行。事业单位与其他国有单位之间发生产权纠纷，由两方当事人先行协商解决。协商无法解决的，向同级或者共同的上一级财政部门申请调解或裁定。财政部门无法调解或裁定的，事业单位

45、可报有管辖权的人民政府处理。事业单位与非国有单位或者个人之间发生产权纠纷的，事业单位应根据情况提出拟处理意见，经主管部门审核后报同级财政部门；经财政部门批准的产权纠纷处理意见，作为事业单位与对方当事人协商解决的依据。协商依然无法解决的，依照司法程序处理。（三）事业单位资产评估资产评估是指按照特定目的对被评估资产某一时点的价格进行评定、估算，从而确定其价格的经济活动。 1事业单位需要进行国有资产评估的事项。事业单位有下列情形之一的，应当对相关国有资产进行评估：整体或者部分改制为企业；以非货币性资产对外投资；合并、分立、清算；资产拍卖、转让、置换；整体或者部分资产租赁给非国有单位；确定涉讼资产价值

46、；法律、行政法规规定的其他需要进行评估的事项。2事业单位不需要国有资产评估的情形。事业单位有下列情形之一的，可以不进行资产评估：经批准对事业单位整体或者部分资产无偿划转；行政事业单位下属的事业单位之间的合并、资产划转、置换和转让；发生其他不影响国有资产权益的特殊产权变动行为，报经同级财政部门确认可以不进行资产评估的。经批准的事业单位整体或者部分资产无偿划转后，该部分资产的流向、用途等一般都有明确规定，因而，不需进行资产评估，也不会发生国有资产流失的情况；另一方面，事业单位下属事业单位（包括独资企业）间的合并、资产（产权）划转、置换和转让等行为，不会影响国有资产权益归属，它与报经同级财政部门确认

47、的其他不影响国有资产权益的特殊产权变动行为，都可不进行资产评估。 3几种事业单位资产评估的特殊情况。主要有：（1）涉及股权投资的资产评估。事业单位进行整体资产评估涉及股权投资的，应按照原国家国有资产管理局下发的资产评估操作规范意见（试用）（国资办发199623号）中的有关规定评估股权投资，即“对于控股的长期投资，应对被投资企业进行整体评估，评估人员到现场实地检查其资产和负债，全面进行评估。评估方法以重置成本法为主，特殊情况下也可单独采用收益现值法或现行市价法。对于非控股的长期投资，一般应采用收益现值法进行评估。”（2）所投资企业原股东股权比例发生变动时需评估的资产范围。事业单位所投资企业原股东

48、股权比例变动的情形主要是指增资扩股，一般包括国有控股及参股有限责任公司、股份有限公司以及中外合资合作企业吸收新股东入股，以及上述公司企业原股东改变原出资比例的增资扩股等。涉及上市公司国有股东股权比例变动的，按照国务院和财政部的有关规定执行。事业单位所投资企业原股东比例变动时，需要对占有单位的整体资产进行评估；如果原股东或新吸收的股东以非货币资产增资或出资的，对其追加投资或出资的资产也应进行评估。对于事业单位所投资企业原股东同比例增资扩股的，无需对该企业整体资产进行评估，只需对其股东增资新投入的非货币资产进行评估。（3）转让产权（股权）时需评估的资产范围。事业单位转让产权（股权）是指事业单位将其

49、持有的全部或部分产权（股权）有偿出让的行为。转让上市公司国有股权按照国务院和财政部的有关规定执行。事业单位转让产权（股权）时，需要对所投资企业整体资产进行评估。（4）收购非国有资产时需评估的资产范围。 事业单位收购非国有资产一般包括：收购整体或部分非国有单位产权、存货、固定资产、无形资产、土地使用权等情形。事业单位收购整体或部分非国有单位产权时，需对非国有单位整体资产进行评估。事业单位收购非国有单位部分资产时需对拟收购的部分资产进行评估。（5）接受非国有单位以实物资产偿还债务时需评估的资产范围。事业单位接受非国有单位以实物资产偿还债务，一般是指非国有单位以其存货、固定资产等抵偿其所欠事业单位债

50、务的情形。事业单位接受非国有单位以实物资产偿还债务时，应当对非国有单位用以偿债的资产进行评估。五、事业单位资产清查及资产管理信息系统（一）事业单位资产清查事业单位资产清查，主要是指预算单位全面清查各类财产和债权债务，核实人员状况、收入渠道、支出结构及水平等基本情况，并按国家规定对清出的问题进行必要账务处理和重新核实事业单位占有国有财产的工作。资产清查分两种情形，一种是根据国家或地方政府工作需要统一部署进行的资产清查；另一种是事业单位因特定经济行为需要而开展的资产清查，比如转制、发生重大自然灾害造成资产严重损失等等。在资产清查的组织架构方面，根据国家或地方政府工作统一部署开展的资产清查，由事业单

51、位的主管部门、占有使用资产的事业单位在财政部门的领导下开展本部门、本单位的资产清查工作。主管部门或事业单位组织开展的资产清查，由主管部门或事业单位自行组织开展，但应履行有关立项手续。事业单位有下列情形之一的，应当进行资产清查：根据国家专项工作要求或者本级政府实际工作需要，被纳入统一组织的资产清查范围的，如为了摸清事业单位资产家底，财政部即将在全国部署开展事业单位资产清查；进行重大改革或者整体、部分改制为企业的，如科研院所转企改制过程中，为了摸清资产底数、核实、核定资本金，需要开展资产清查；遭受重大自然灾害等不可抗力造成资产严重损失的；会计信息严重失真或者国有资产出现重大流失的；会计政策发生重大更改，涉及资产核算方法发生重要变化的；同级财政部门认为应当进行资产清查的其他情形。目前正在进行的科研院所改制、文化事业单位转制