如何开展政府与社会资本合作：理论、实践与思考

1、如何开展政府与社会资本合作如何开展政府与社会资本合作： 理论理论、实践与思考、实践与思考 1 如何开展政府与社会资本合作：理论、 实践与思考 0101 以PPP模式推进项目的基本理念（WHAT） Part OnePart One 2 如何开展政府与社会资本合作：理论、 实践与思考 1、什么是政府与社会资本合作（PPP）？ 3 通俗说法通俗说法：政府把自己干不了（“钱不够”）、干不好（“效率低”）的事 交给市场去干，“专业的人干专业的事”。 正式定义正式定义（之一）：政府与社会资本合作（Public-Private Partnership, PPP）， 或称“公私合作”，是政府（“公”）与社会资

2、本（“私”）为提供公共产 品或服务，基于合同而建立的全过程合作关系，一般以授予特许经营权为基 础，以利益共享和风险共担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发 挥双方优势，提高公共产品或服务的供给质量和效率。 政府（“公”）社会资本（“私”） 提供 公共产品和服务 如何开展政府与社会资本合作：理论、 实践与思考 2、PPP热潮为什么兴起？ l 不堪重负的地方政府债务不堪重负的地方政府债务 2015年年底，我国地方政府债务余额约16万亿元，占 全国GDP的23.6%，已经超美国地方政府13%16%的负 债率上限，蕴藏较大风险。 l 新型城镇化带来的庞大资金需求新型城镇化带来的庞大资金需求 根据

3、国务院研究发展中心的预测，到2020年，我国城 镇化带来的投资需求约42万亿元，主要包括经济和社会 基础设施。 l 供给侧结构性改革的时代呼唤供给侧结构性改革的时代呼唤 供给侧结构性改革是时代命题。公共产品和服务关系 民生福祉，改善其供给质量和效率的要求呼唤更加有效 率的投融资方式。 形势所需 时代所要 4 如何开展政府与社会资本合作：理论、 实践与思考 3、PPP模式有何优势对政府？ l提高供给质量与效率提高供给质量与效率 增强公共产品和服务的供给能力， 提高供给质量和效率 优势 l平滑财政支出平滑财政支出 有效弥补当期财政投入不足， 有利于减轻当期财政支出压力， 平滑年度间财政支出波动，防

4、 范和化解政府性债务风险 l加快城市建设进度加快城市建设进度 “用明天的钱办今天的事”， 实现基础设施和公共服务的提 前供给 l提升治理能力提升治理能力 转变政府职能，提升政府治理 能力现代化水平（按合同办事、 契约精神） PPPPPP模式的实质模式的实质 政府通过给予社会资本长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。 5 如何开展政府与社会资本合作：理论、 实践与思考 3、PPP模式有何优势？ 6 如何开展政府与社会资本合作：理论、 实践与思考 3、PPP模式有何优势对政府？ 7 有轨有轨 文教文教 机构机构 生态生态 旅游旅游 城市城市 绿廊绿廊 商业商业 设施设施 工业工

5、业 产业产业 孵化孵化 平台平台 7 政府的投入政府的投入 即期对项目的少许资本金投入 +特许经营期平滑的财政补贴 政府的收益政府的收益 城市空间的有效串联 沿线土地的快速增值财政收入增加 高品质的城市廊道打造 线路与“文商旅”融合的城市景观带 TOD引领的新区开发与建设 城市品位与形象的跃升 小小投入，大、快、高大、快、高回报！ 如何开展政府与社会资本合作：理论、 实践与思考 3、PPP模式有何优势？ 8 如何开展政府与社会资本合作：理论、 实践与思考 3、PPP模式有何优势对社会资本？ 9 拓展外地市场，在本地 市场饱和时有业务和利 润来源 输出建设管理服务，赚 取建设管理业务利润 输出运

6、营筹备服务，赚 取运营筹备业务利润 输出运营服务，赚取运 营业务利润 输出文商旅策划、信息 化等专业服务，赚取相 应利润 培养人才，锻炼队伍， 精细化管理，品牌效益 如何开展政府与社会资本合作：理论、 实践与思考 4、PPP，我们应如何与政府方合作？ 10 要点一：考察当地的财政承受能力（要点一：考察当地的财政承受能力（FAAFAA） 根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521号），“每一 年度全部全部PPP项目需要从预算预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出一般公共预算支出比例应当不超过 10%”。“紧箍咒” 如何 考察 当地过去五年的财政总收入、一般公共预算收入（主

7、要是税收收入）、政 府性基金预算收入（主要是土地出让收入）总量、增速？ 未来较长时间的财政总收入、一般公共预算收入、政府性基金预算收入总 量、增速？ 已入库（指通过FAA论证、已列入地方PPP项目目录和纳入财政部综合信 息平台）项目数量？将来的年度PPP项目发展规划？ 当地过去五年和未来较长时间一般公共预算支出的总量、增速？ 估算项目所需的政府可行性缺口补助（VGF）是否超出了当地目前和未来 的财政承受能力？ 如何开展政府与社会资本合作：理论、 实践与思考 4、PPP，我们应如何与政府方合作？ 11 要点二：考察当地的客流情况、票价水平要点二：考察当地的客流情况、票价水平 客流和票价是影响票款

8、收入的两个核心要素，也是影响政府可行性缺口补贴额大小的关 键。 人口增长趋势？ 经济活跃程度？ 线路周边有无大规模开发计划？ 是否有知名旅游景点？ 周边城市经济发展水平？ 航空、铁路发展情况？ 客流预测风险分配机制设计？ 客流 居民人均收入和消费水平？ 居民用于公共交通支出占收入比例？ 现行公共交通票价政策？ 现行公交票价补贴政策？ 票价调整机制设计？ 有无其他构成竞争的公交方式？ 与景区联动的套票机制设计？ 票价 如何开展政府与社会资本合作：理论、 实践与思考 12 5、PPP，社会资本内部又该如何合作？ 要点一：各方是否都出资？出资比例如何？要点一：各方是否都出资？出资比例如何？ 背景背景

9、：（1）联合体内部成员出资的问题很大程度上决定了后续各方的权责划分和交易模式的问题。 （2）目前政府采购中有时要求所有成员出资，有时则不作要求。（三亚没有要求，泉州则要求各成员必须出资） 参与方出资比例参与方出资比例对项目的控制力对项目的控制力盈利模式盈利模式风险程度风险程度 完全不出资较弱 项目公司或联合体成员购买 服务盈利 较低 少量出资 （不控股） 一般股权分红+购买服务盈利一般 出资并控股较强股权分红较高 分析：分析： 应注意：应注意：对于工程承包商、机电承包商来说，由于其在施工阶段即可获得丰厚工程利润，因此此类参与方 对于项目分红风险并不敏感；对于运营商则不然。 思考：思考：决策出资

10、比例前应充分权衡项目的盈利情况、风险以及是否希望对于项目有绝对控制权等因素。 如何开展政府与社会资本合作：理论、 实践与思考 13 5、PPP，社会资本内部又该如何合作？ 要点二：明确的权责关系划分要点二：明确的权责关系划分 投资阶段投资阶段设计阶段设计阶段建设阶段建设阶段运营阶段运营阶段 施工方 各参与方在投资阶 段均有可能进行投 资，因此很多项目 不存在财务投资人。 负责项目的管线、绿化 迁改，土建施工等 基于运营方的要求 提供维保服务 机电供应方 负责机电设备的安装和 调试 运营方 应基于保证运营安全 和效率进行设计管理 对涉及运营安全和效率 的土建和机电设备进行 建设管理 负责项目运营

11、管理 和维保管理 财务投资方 参与方参与方 项目阶段项目阶段 背景背景：（1）PPP项目潜在的几类参与方如下表，不同项目中会由不同类型的几方进行组合参与投标。 （2）采购人通常不会接受财务投资方单独投标或作为联合体牵头方。 分析：分析： 思考：思考：（1）对于PPP项目来说政府更加重视运营期的经济和社会效益，因此运营方在应在整个项目阶段具有较强的掌控。 （2）运营方对项目的掌控又会由于出资比例的不同以多种形式体现。例如：直接管理或者通过购买服务方式等。 如何开展政府与社会资本合作：理论、 实践与思考 14 5、PPP，社会资本内部又该如何合作？ 要点三要点三：收益的：收益的分配分配 项目阶段项

12、目阶段 背景背景：（1）各方收益分配主要是基于不同前述的不同股权比例下和不同的权责分工下来进行设计。 （2）以下仅从运营商的视角进行讨论。 （1）运营商在完全不出资的情况下 运营商在设计、建设和运营期，以向项目公司和工程承包商提供服务（咨询、委托等）的方式，获取购买服 务的收益。（参考三亚项目经验） （2）运营商在少量出资的情况下 运营商可以通过股份分红获得部分收益，但是仍需要通过购买服务获得收益。 （3）运营商在控股出资情况下 运营商收益依靠股权分红+物业开发来获得收益。（参考港铁模式） 思考：思考：运营方利益的保证更大程度上依赖于购买服务。但是对于具备物业开发能力的运营商来说，分红+物业开

13、发 的模式更容易获得超额收益。 分析分析： 如何开展政府与社会资本合作：理论、 实践与思考 6、PPP模式有哪些主要的运作方式？ 社 会 资 本 风 险 承 担 程 度 社会资本参与程度 高 高低 完全公有化 委托运营（O&M） 管理合同（MC） 转让-运营-移交（TOT） 建设-运营-移交（BOT） 改建-运营-移交（ROT） 建设-拥有-运营（BOO ） 完全私有化 注：根据财金2014113号文编制 （适用存量项目） （适用存量项目） （适用存量项目） （适用增量项目） （适用存量项目） （适用增量项目） 外包类外包类特许经营类特许经营类私有化类私有化类 15 如何开展政府与社会资本合作

14、：理论、 实践与思考 7、PPP模式有哪几种付费机制？ 政府 项目公司 最终使用者 政府付费 付费 提供服务 政府 项目公司 最终使用者 使用者付费 付费提供服务 政府 项目公司 最终使用者 政府可行性缺口补 助+使用者付费 付费提供服务 可行性缺口 补助* *可行性缺口补助是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴 、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。 16 如何开展政府与社会资本合作：理论、 实践与思考 0202三亚有轨电车三亚有轨电车PPPPPP项目实操经验分享项目实操经验分享 Part TwoPart Two

15、 17 如何开展政府与社会资本合作：理论、 实践与思考 一、项目基本情况：一、项目基本情况：项目概况 三亚有轨电车示范线工程线路全长约8.37km，皆 为地面线路，共设车站15座，最大站间距931m， 最小站间距343m，平均站间距593m。 采用100%低地板超级电容有轨电车，最高运行 速度70km/h。 4座岛式站台、11座侧式站台，站台长度40m。 车辆段位于三亚火车站东侧，占地4.53ha。 作为三亚首条轨道交通线路，串联了三亚核心旅 游资源及重要对外枢纽，是该通道的公交骨干线， 不仅能有效解决沿线居民的部分出行问题，也成 为三亚湾游客出行观光的一条靓丽风景线。 18 如何开展政府与社

16、会资本合作：理论、 实践与思考 一、项目基本情况：一、项目基本情况：关键时点 三亚有轨电车示范线PPP项目从2015年11月立项到2016年6月选定社会资本，共历 时8个月的时间。 2015.032015.03 三亚交通局 委托北京城建 集团开展工可 报告研究 2015.112015.11 三亚交通局 委托南京卓远 为PPP项目咨 询单位 2015.122015.12 三亚市政府 批复PPP项目 实施方案 2016.012016.01 广州有轨电 车公司与中国 交建集团接洽 项目合作 2016.042016.04 广州有轨电车 公司与中国交建 集团签订联合 体协议 2016.092016.09

17、 三亚有轨电 车示范线第一 根桩基灌注完 成 2016.072016.07 三亚有轨电 车示范线工程 于7月9日在三 亚火车站东侧 工地奠基开工 2016.062016.06 广州有轨电车公 司与中国交建集团 联合体以评标分 86.71分中标，高出 第二名21.6分，中 标价为25.5亿元 2016.052016.05 广州有轨电车公司与中国 交建集团联合体通过项目资 格预审，其它三家通过资格 预审的分别为北京城建集团 、中铁二十五局、上海基础 建设发展公司与苏州有轨电 车联合体 中标三亚有轨电车示范线中标三亚有轨电车示范线PPPPPP项目标志着广州地铁成功开拓外地城市轨道交通项目标志着广州地

18、铁成功开拓外地城市轨道交通PPPPPP市场！市场！ 19 如何开展政府与社会资本合作：理论、 实践与思考 二、主要交易结构：二、主要交易结构：投资结构 项目总投资：项目总投资： 14.6914.69亿元亿元 项目资本金：项目资本金： 3.673.67亿元亿元 项目外部融资：项目外部融资： 11.0211.02亿元亿元 国开基金：国开基金： 1 1亿元亿元 市公交集市公交集 团：团： 1 1亿元亿元 中标社会中标社会 资本：资本：1.671.67 亿元亿元 国开行等国开行等 金融机构金融机构 工程直接费用： 9.21亿元 工程建设其他费用： 1.72亿元 基本预备费用： 1.09亿元 专项费用：

19、 2.68亿元 20 如何开展政府与社会资本合作：理论、 实践与思考 二、主要交易结构：二、主要交易结构：参与主体 三亚市有轨三亚市有轨 电车示范线电车示范线 PPPPPP项目参项目参 与主体与主体 市城投公司 （支付国开基金收益并 回购其股权主体） 市交通局 （项目实施机构） 广州有轨、中交 （中标社会资本） 国开基金 （出资方） 市轨交公司 （项目公司） 市公交集团 （政府方出资代表） 市城投公司、市公交集团作为项目公司股东不参与项目分红 21 如何开展政府与社会资本合作：理论、 实践与思考 二、主要交易结构：二、主要交易结构：运作模式 本项目采取BOT模式运作 三亚市政府三亚市政府 市交

20、通局市交通局 市公交集团市公交集团 授权 国开基金国开基金 三亚城投三亚城投 根据投资协议 支付收益并回 购股权 市轨交公司市轨交公司 中标社会资中标社会资 本本 中交中交 广州有轨广州有轨 增资入股增资入股 出资 组建 提供融资 国开行、农国开行、农 行等金融机行等金融机 构构 市财政局市财政局 政府补贴 （1.109亿元/年） 授 予 特 许 经 营 权 特 许 经 营 权 期 满 移 交 公开招标 （联合体） PPP协议 融资、建设：融资、建设：2 2年年运营维护、移交：运营维护、移交：2323年年 合作期限：25年，合作范围：融资、建设、运营维护、移交 22 如何开展政府与社会资本合作

21、：理论、 实践与思考 二、主要交易结构：二、主要交易结构：特许经营权 中标社会资本与国开基金增资入股项目公司且项目公司取得新的营业执照后，根据市交通局与 项目公司签订的特许经营协议，市交通局作为三亚市政府的授权单位，授予项目公司本项 目25年的特许经营权： 融资、建设、运营筹备 特许经营权特许经营权 1 提供客运服务、维护设备，收取票务收益2 根据适用法律和特许经营协议规定，在本项目设施范围内直接或间接从事 广告、通讯、商业等非客运服务业务并获得收益 3 运营期每年收取运营服务费 4 特许经营期限届满，项目公司将本项目所涉全部项目设施完好、无偿的移 交给交通局或者三亚市政府指定的其他机构 5

22、三市政府/交通局授权的其他经营活动 6 23 如何开展政府与社会资本合作：理论、 实践与思考 二、主要交易结构：二、主要交易结构：各方回报机制 LOREM 国开 基金 02 社会 资本 01 LOREM 施工、运营成本节约性利润 运营收入（票务收入+非票务收入） 政府补贴=影子票价(7.79元)-客票票价（3元）* 客流量-非票务收入。23年当中政府每年补贴 1.109亿元。 1.2%/年的固定投资收益，投资收益由三亚 城投支付，股权由三亚城投逐年回购 回报 机制 24 如何开展政府与社会资本合作：理论、 实践与思考 二、主要交易结构：二、主要交易结构：广州有轨与中交之间的交易结构 联合体协议

23、关于双方责权利划分： 广州有轨电车公司广州有轨电车公司 出资选择权：出资选择权：社会资本出资的社会资本出资的5%5% 涉及运营安全的系统（轨道、车辆、机涉及运营安全的系统（轨道、车辆、机 电设备、牵引供电等）的招标、设计、电设备、牵引供电等）的招标、设计、 项目管理，向项目公司提取建设管理报项目管理，向项目公司提取建设管理报 酬酬 同等条件下，项目公司优先采购广州有同等条件下，项目公司优先采购广州有 轨电车公司的信息化系统轨电车公司的信息化系统 包干价形式负责运营筹备包干价形式负责运营筹备 负责项目运营，并提取运营管理报酬负责项目运营，并提取运营管理报酬 中交集团中交集团 出资义务：出资义务：

24、社会资本出资的社会资本出资的95%95% 中交负责本项目车站、区间（含联络中交负责本项目车站、区间（含联络 线）、车辆段及停车场（含出入线）的线）、车辆段及停车场（含出入线）的 土建工程、建筑装饰工程、路基工程、土建工程、建筑装饰工程、路基工程、 桥梁工程、给排水、消防、燃气工程的桥梁工程、给排水、消防、燃气工程的 建设工作，并对上述工程的进度、质量、建设工作，并对上述工程的进度、质量、 安全负责。安全负责。 25 如何开展政府与社会资本合作：理论、 实践与思考 二、主要交易结构：二、主要交易结构：广州有轨与项目公司之间的交易结构 项目公司向有轨购买五类服务： 01 04 05 02 03 建

25、设管理合同，金额暂定 1420万 项目公司购 买有轨五类 服务 运营筹备合同，金额暂定 4320万 委托运营合同，每年运营 成本*12.3%，持续23年 信息化合同 沿线文化、旅游、商业资 源开发与经营合同 26 如何开展政府与社会资本合作：理论、 实践与思考 三、经验总结分享三、经验总结分享 1 1、积极拓展市场、展示自身实力、积极拓展市场、展示自身实力 获知三亚计划建设有轨电车后，2014年初至今，十余次拜访三亚市政府、三亚市交通局，介 绍广州地铁的城市轨道交通建设、运营、经营经验，一方面加强与三亚市政府的沟通，另一方 面展示我司的设计、建设、运营能力，并获得三亚市领导的认可，三亚市委书记

26、、市长先后两 次到广州有轨电车现场调研。 三亚市委书记张琦调研广州有轨电车 27 如何开展政府与社会资本合作：理论、 实践与思考 三、经验总结分享三、经验总结分享 2 2、合理选择合作、合理选择合作伙伴伙伴 2015年底，三亚决定以PPP形式建设有轨电车后，我司立即着手选择合作伙伴， 当时的潜在合作伙伴分别有中国交建、北京城建以及中国铁建。 l 北京城建北京城建：作为工可研究、初步设计单位，获得三亚交通局的认可，在PPP项 目中占得先机，但北京城建想在三亚项目承担运营单位角色，广州有轨电车承 担建设、运营咨询角色，与我司利益最大化的原则冲突。 l 中国交建中国交建：2014年在三亚凤凰岛投资4

27、0亿元，在当地政府有较大影响力。明确 以中交集团名义参与项目投标，迫切希望进入有轨电车市场。虽然中交在有轨 电车行业是一片空白，但我司可以填补该项空白，且具备实现我司利益最大化 的条件。 l 中国铁建中国铁建：以中铁二十五局为主体投标，相比北京城建、中国交建没有优势。 虽然与北京城建合作或许是稳妥的方式，但是基于公司利益最大化以及对自身实力的信心， 最终决定与中国交建开展合作。 28 如何开展政府与社会资本合作：理论、 实践与思考 三、经验总结分享三、经验总结分享 3 3、以中交购买服务方式，最小风险获取最大回报、以中交购买服务方式，最小风险获取最大回报 在投标前，我方通过联合体协议、谈判纪要

28、、备忘录等形式，与中交就建设 管理、运营筹备及运营管理合作模式达成初步一致，为后续合作争取有利形势。 29 如何开展政府与社会资本合作：理论、 实践与思考 三、经验总结分享三、经验总结分享 4 4、为、为PPPPPP方案设计单位出谋划策方案设计单位出谋划策 基于前期PPP研究的基础，将我司的研究成果分享给PPP方案设计单位（南京卓远），在这 个过程中，既可以与咨询公司共同学习进步，又可以实现我司的利益最大化。 除社会资本方，政府代表方股东不参与项目分红 投标人必须具备有轨电车运营经验 让其充分意识到项目运营的重要性（评分标准最终确定为运营方案30分、商务报价30分、 建设方案20分、财务融资及

29、法律方案20分） 30 如何开展政府与社会资本合作：理论、 实践与思考 三、经验总结分享三、经验总结分享 5 5、发挥各自优势，精细化投标、发挥各自优势，精细化投标 发挥广州有轨电车的招标经验及中交的投标经验，广州从评标角度 提出要点，中交从投标角度提出要点，最终结合双方要点整理投标文 件的总体思路。 投标文件编制分工： 运营方案：广州有轨电车负责 建设方案：广州有轨电车搭建框架、中交主编 价格、财务方案交叉审核：建设部分中交主编、广州有轨电车审核 运营部分广州有轨电车主编、中交审核 投标前20天，广州有轨电车 、中交派驻核心团队在三亚合署办公编 制投标文件，保证沟通效率及标书编制质量。 31

30、 如何开展政府与社会资本合作：理论、 实践与思考 三、经验总结分享三、经验总结分享 除了项目带来的直接经济收益，参与该项目至少还有以下收获： 收获 通过三亚示范线PPP项目，占得市场先机，为参与三 亚后续线路项目奠定基础 03 积累PPP运作经验，为广州地铁今后参与PPP项目提 供帮助 通过建设管理、运营服务输出，培养人才队伍 02 塑造公司品牌，提升广州地铁影响力01 与中交成功合作，为共同参与泉州有轨电车等外地 PPP项目奠定基础 04 05 32 如何开展政府与社会资本合作：理论、 实践与思考 03031111号线综合管廊工程号线综合管廊工程PPPPPP项目运作项目运作的思考的思考 Part ThreePart Three 33 如何开展政府与社会资本合作：理论、 实践与思考 34 一、监理公司的收益模式有哪些？一、监理公司的收益模式有哪些？ 实施方案设计中，监理公司作为政府资本代