城市公立医院综合改革试点实施方案

1、城市公立医院综合改革试点实施方案为确保我市公立医院综合改革工作顺利开展， 根据国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见 （国办发X38 号）和自治区人民政府关于城市公立医院综合改革试点的实施方案 （X政办发 X95 号）精神，结合我市实际，制定本实施方案。一、改革要求、目标和范围（一）总体要求。深入贯彻落实党的十九大精神，按照国家、自治区医药卫生体制改革的决策部署， 统筹推进我市城市公立医院改革试点，强化政府办医责任， 全面推进管理体制、 补偿机制、价格机制、人事编制、收入分配、医疗监管等体制机制改革，充分发挥公立医院公益性质和主体作用， 着力解决群众看病就医问题， 满足人民群众基本

2、医疗服务需求。完善医疗服务体系，构建合理就医秩序，优化医疗资源布局，进一步推进医疗、医保、医药“三医”联动。（二）总体目标。落实政府的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任，充分发挥市场机制作用，建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制， 推进区域医疗机构协同发展， 强化公立医院社会责任，构建起布局合理、 分工协作的医疗服务体系和分级诊疗就医格局，群众就医负担明显减轻，满意度明显提升。 X 年，全市城市公立医院综合改革试点全面推开， 现代医院管理制度初步建立， 医疗服务能力明显提升， 就医秩序得到改善， 城市三级医院普通门诊就诊人次占医疗卫生机构总诊疗人次的比重降低， 医疗费用不合理

3、增长得到有效控制，个人卫生支出占卫生总费用的比例降低到30%以下，公立医院药占比（不含中药饮片）总体降到30%左右，百元医疗收入（不含药品收入）中消耗的卫生材料降到20 元以下。（三）改革范围。城市公立医院（市级及相关城区的一、二、三级公立医院），包括综合医院、中医医院（含中西医结合医院）、妇幼保健院和专科医院， 以及辖区内其他性质的公立医院。具体名单见附件 1。二、主要任务（一）改革公立医院管理体制。1. 建立高效的政府办医体制。 推行政事分开、 管办分开和全行业管理。成立由常务副市长任主任，分管副市长任副主任，市政府有关部门、部分人大代表和政协委员， 以及其他利益相关方组成的市公立医院管理

4、委员会，履行政府办医职能，负责公立医院的发展规划、章程制定、重大项目实施、财政投入、运行监管、绩效考核等，并明确办事机构，下设办公室在市卫生计生委，承担管理委员会日常工作。条件成熟时，成立医疗健康投资公司，作为资本运作投融资平台，逐步构建以市属公立医院资产管理为基石， 以大健康产业投资等为依托的医养结合体系产业链，打造“健康 X”。卫生计生行政主管部门要创新管理方式，从直接管理公立医院转为行业管理，强化政策文件、行业规划、标准规范的制定和监督指导职责。 （市卫生计生委、编委办、国资委、财政局、发展改革委负责。排在第一位的部门为牵头部门，分别负责为各部门按职责分别牵头，下同）2. 完善公立医院法

5、人治理结构和管理机制。 落实公立医院人事管理、内部分配、运营管理等自主权，实行重大决策、重要干部任免、重大项目实施、大额资金使用等集体讨论决定，并按规定程序执行，落实职工代表大会表决通过医院岗位设置方案、 岗位管理制度、 工资分配方案等民主管理权。健全院长选拔任用制，明确院长任期。在突出专业化管理能力的基础上试行院长聘任制。 实行院长年度、 任期目标责任考核与问责制， 并将院长任期目标责任考核结果与院长薪酬挂钩。逐步取消公立医院的行政级别， 各级卫生计生行政部门负责人一律不得兼任公立医院领导职务。 对于资产多元化、 实行托管的公立医院以及医疗联合体等可在医院层面成立理事会。 （市编委办、卫生计

6、生委、人社局分别负责，市发展改革委、财政局、审计局配合）3. 加强医院成本核算和控制。 实施精细化管理， 推进全面预算管理制度，公立医院实行总会计师制度，推进财务会计规范化管理，防止医院高能耗运行。加强医疗质量安全管控，规范临床检查、诊断、治疗、用药和植（介）入医疗器械等行为，推进预约诊疗、临床路径管理、优质护理。 建立医院内部分诊制度和转诊绿色通道，实现门诊“一站式”服务，优化医疗服务流程， 改善患者就医环境和就医体验。（市卫生计生委、财政局、人社局负责）4. 健全考核评价机制。卫生计生行政部门或专门医院管理部门制定公立医院绩效考核办法，以公益性为导向，包含医疗服务数量、质量、效率、均次费用

7、、社会满意度、经济效益、医疗技术水平发展、完成公益卫生服务任务情况及社会效果等考核指标， 考核结果向社会公开，并与政府投入、医保额度分配、院长薪酬、任免、职工薪酬总额等挂钩。（市卫生计生委、人社局、财政局负责）5. 优化医院收入结构。 在市卫生计生行政部门建立监管平台， 重点加强对药占比、门急诊次均费用增幅、出院者人均费用增幅、检查和化验收入占医疗收入比重、 卫生材料收入占医疗收入比重、 大型医用设备检查阳性率、患者满意度等指标的监控。按照总量控制、结构调整的办法，改善公立医院收入结构， 提高业务收入中技术劳务性收入的比重，降低药品和卫生材料收入的比重。（市卫生计生委负责）6. 完善多方监管机

8、制。 强化卫生计生行政部门 （含中医药管理部门）医疗服务监管职能，统一规划、统一准入、统一监管，建立属地化、全行业管理体制。强化对医院经济运行和财务活动的会计监督，加强审计监督和内部民主监督。加强医院信息公开，加强行业自律、监督和职业道德建设，引导医疗机构依法经营、严格自律。探索对公立医院进行第三方专业机构评价，强化社会监督。（市卫生计生委、物价局、财政局分别负责，市人社局、发展改革委、食品药品监管局配合）（二）建立健全公立医院运行新机制。7. 破除以药补医机制。实施城市公立医院综合改革试点的医院药品（中药饮片除外）取消加成，实行零差率。改革补偿机制，公立医院补偿由服务收费、 药品加成收入和政

9、府补助三个渠道改为服务收费和政府补助两个渠道。通过调整医疗服务价格、加大政府投入、改革支付方式以及医院加强核算降低运行成本等措施， 改变公立医院收入结构，建立科学合理的补偿机制。医院由此减少的合理收入，按照调整医疗服务价格补偿85、财政专项补偿15的原则进行补偿。落实自治区对城市公立医院综合改革的一次性补助政策。城市公立医院药品加成收入统一以X 年度全区卫生决算报表数据为准。 （市卫生计生委、物价局、财政局分别负责，市人社局、发展改革委、食品药品监管局配合）8. 完善药品和医用耗材集中采购工作。 根据国务院办公厅关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见（国办发 X7 号），以市为单位按照有利

10、于破除以药补医机制、 降低药品虚高价格、 预防和遏制腐败行为、 推动药品生产和流通企业整合重组的原则， 在自治区级药品集中采购平台上自行采购， 成交价格不得高于自治区级中标价格。高值医用耗材通过自治区级集中采购平台进行阳光采购， 网上公开交易，在保证质量的前提下鼓励采购国产高值医用耗材。 优化药品购销秩序，压缩流通环节， 推行从生产到流通和从流通到医疗机构各开一次发票的“两票制” ，鼓励医疗机构与药品生产企业直接结算药品货款、药品生产企业与配送企业结算配送费用，降低虚高价格，保障药品的供应配送和质量安全。 在保证药品安全的前提下， 探索县乡村一体化配送。大力发展现代医药物流，探索由社会零售药店

11、、医保定点药店承担医院门诊药事服务的实现形式和路径。 公立医院优先配备和使用基本药物，并逐步提高使用比例。 （市卫生计生委、人社局、食品药品监管局负责）9. 推进医药分开。 医院在开具电子处方的同时， 对有需要的患者提供标注药品通用名的纸质处方。 建立医院处方共享网络平台， 实现医院处方与有条件的社会零售药店信息共享， 让患者自主选择在医院门诊药房或凭处方到社会零售药店购药。控制医疗费用不合理增长。采取处方点评、 医师约谈等形式控制抗菌药物不合理使用， 强化对激素类药物、抗肿瘤药物、辅助用药及新特药临床使用的监管，抓好辅助性、营养性等高价药品不合理使用情况的监控。（市卫生计生委、人社局负责）（

12、三）建立医疗价格调整机制。10. 科学制定调价方案。按照总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位的原则，合理制定医疗服务价格调整方案。经科学测算，在降低药品、医用耗材费用和取消药品加成的同时， 逐步降低大型医用设备检查治疗价格，合理提高诊疗、手术、护理、床位、中医民族医等服务项目价格，体现医疗服务合理成本和医务人员技术劳务价值。医疗服务价格、医保支付、 分级诊疗等政策要有机衔接。价格调整要充分调研论证， 在群众整体负担不增加的前提下， 从医保配套改革的实际出发，充分考虑不同患者群众的承受能力。 发挥医保和大病救助、疾病应急救助的保障作用，调整的医疗服务价格纳入医保报销范围。（市卫生计生委、物价局

13、、人社局分别负责）11. 改革医疗服务价格形成机制。逐步理顺医疗服务项目的比价关系，建立以成本和收入结构变化为基础的价格动态调整机制。 推进收费方式改革，逐步减少按项目定价，探索按病种、床日、服务单元等为计价单位的定价方式。 加强医药价格监管， 建立价格监测和预警机制，及时防范价格异动。 加大对价格垄断和欺诈等违法行为的查处力度。（市卫生计生委、物价局分别负责）（四）完善财政投入机制。12. 履行政府举办公立医院责任。落实符合我市卫生发展规划的公立医院基本建设和设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等投入政策， 落实对妇幼保健院、中医院、传染病院、精神病

14、院、妇女儿童医院以及康复医院等专科医院的投入倾斜政策。 对公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助，保障政府指定的紧急救治、救灾、援外、支农、支边和城乡医院对口支援等公共服务经费。 改革财政补助方式， 强化财政补助与公立医院的绩效考核结果挂钩关系， 建立健全政府购买服务机制。 为确保城市公立医院综合改革试点顺利进行，市本级、 X 区财政应按照上级要求落实投入政策，逐步完善财政补偿机制。 （市财政局、卫生计生委负责）（五）推进医保支付方式改革。13. 深化医保支付制度改革。充分发挥基本医保的基础性作用，强化医保基金收支预算，建立以付费总额控制、按病种付费为主，按人头付费、按服务单元付费等复合型付费

15、方式， 探索按疾病诊断相关组（DRGs）付费方式，逐步减少按项目付费。 加快推进临床路径管理，逐步扩大按病种付费的病种数和覆盖面。 X 年底，实施临床路径管理的病例数要达到公立医院出院病例数的30%，实行按病种付费的病种不少于 100 个。（市人社局、卫生计生委分别负责）14. 逐步提升医保保障水平。将符合条件的日间手术和医疗机构中药制剂、针灸、治疗性推拿等中医非药物诊疗技术纳入医保支付范围，鼓励提供和使用适宜的中医药民族医药服务。 医疗机构应控制使用自费药品和自费诊疗项目， X年其费用占比不得高于 5，缩小政策范围内住院费用支付比例与实际住院费用支付比例间的差距。 完善疾病应急救助制度， 全

16、面实施城乡居民大病保险， 探索推行商业健康保险。加强基本医疗保险、城乡居民大病保险、职工补充医疗保险、医疗救助、商业健康保险等多种保障制度的衔接， 进一步减轻群众医药费用负担。（市人社局、卫生计生委， X保险行业协会负责）15. 逐步提高保障绩效。建立健全医保经办机构与公立医院之间的谈判协商和风险分担机制， 控制医疗费用不合理增长。 按定点医疗机构平均月度控制指标拨付医疗费用，缓解定点医疗机构运转压力。充分发挥各类医疗保险对医疗服务行为、 医疗服务费用的调控引导和监督制约作用，逐步将医保对医疗机构服务监管延伸至对医务人员医疗服务行为的监管，有效控制医疗成本。（市人社局、卫生计生委、财政局负责）

17、（六）完善公立医院人事薪酬制度。16. 深化编制人事制度改革。按照我市卫生资源配置标准和医疗机构设置规划，合理核定公立医院床位规模、 人员编制。新增的编制，在市事业编制总量内调剂； 如调剂确有困难的， 可核定聘用人员控制数，作为购买服务的依据。 在控制数内使用的聘用人员不办理入编手续，名单报市机构编制部门备案， 在聘期内与编制内人员在岗位设置、收入分配、职称评定、管理使用等方面享受同等待遇，并依法参加社会保险。实行聘用制度和岗位管理制度， 人员由身份管理向岗位管理转变，定编定岗不固定人员，形成能进能出、能上能下的灵活用人机制。对医院紧缺、 高层次人才，可按规定程序在履行编制核准和经市人社部门批

18、准后，采取直接考核的方式公开聘用。 （市编委办、人社局分别负责，市卫生计生委配合）17. 合理确定医务人员薪酬水平。完善公立医院绩效考核和绩效工资分配办法，绩效考核结果与医院管理人员和临床医务人员的岗位聘用、职称晋升、个人薪酬挂钩。在市人社、财政部门核定的绩效工资总额内由医院自主合理分配，重点向临床一线、业务骨干、关键岗位以及支援基层和有突出贡献的人员倾斜， 合理拉开收入差距。 建立与岗位工作量、服务质量、 技术能力、医德医风和患者满意度等方面紧密联系的分配激励机制， 着力体现医务人员的技术劳务价值， 做到多劳多得、优绩优酬，调动医务人员积极性。严禁给医务人员设定创收指标，医务人员个人薪酬不得

19、与医院的药品、耗材、大型医学检查等业务收入挂钩。（市人社局、财政局、卫生计生委负责）（七）构建各类医疗机构协同发展的服务体系。18. 优化城市公立医院规划布局。按照国务院办公厅关于印发全国医疗卫生服务体系规划纲要的通知 （国办发 X14 号）和X医疗卫生服务体系规划纲要（X政办发 X52 号）精神，结合我市的城镇化发展水平和群众医疗需求，发布X市区域卫生规划，作为医院建设、财政投入、绩效考核、医保支付、人员配置、床位设置等的依据，增强规划的约束力，定期向社会公布规划执行情况。探索改革妇幼保健机构管理新机制。从严控制公立医院的床位规模，床位使用率在 80%以下的原则上不再进行扩建，对超出规模标准

20、的，要采取综合措施，逐步压缩床位。严禁公立医院举债建设、超标准装修和超规划配置大型医用设备。控制公立医院特需服务规模， 提供特需服务比例不超过全部医疗服务的10%。鼓励公立医院开展医养结合服务。（市卫生计生委、发展改革委、财政局负责）19大力推进资源共享。坚持资源共享和阶梯配置原则，公立医院合理配置适宜设备， 逐步提高国产医用设备配置水平， 降低医疗成本。在统一质量、 控制标准前提下，逐步实行同级医疗机构之间医学检查、检验结果互认。探索整合和利用现有资源，设置专门的医学影像、病理学诊断和医学检验医疗机构， 促进医疗机构之间大型医用设备共享使用。（市卫生计生委负责）20鼓励社会力量参与公立医院改

21、革。 按照我市医疗卫生发展规划，积极探索政府和社会资本（ PPP）模式，鼓励社会力量通过出资新建、技术合作、 参与改制等多种形式投资医疗卫生事业，大力支持社会资本优先举办非营利性医疗机构，加快形成多元化办医格局。 鼓励部分城市二级医院通过迁建、整合、转型等多种途径改造为社区卫生服务机构、专科医院、老年护理和康复医院等机构。经充分论证，可选择部分公立医院引入社会资本进行改制试点，加强有形资产和无形资产的评估，防止国有资产流失，要坚持规范有序、监管有力，确保公开公平公正， 维护职工合法权益。（市发展改革委、 卫生计生委、编委办、财政局、国资委、工商局负责）21全力提升服务能力。 各城市公立医疗机构

22、要落实改善医疗服务行动计划，重点做好预约诊疗、日间手术、信息推送、结算服务、药事服务、急诊急救、优质护理等工作，方便群众就医。X 年力争实现每万人口拥有2 名以上经培训合格的全科医生， 提高基层医疗卫生服务水平，增强基层医疗卫生服务能力。实施健康扶贫工程，保障贫困人口享有基本医疗卫生服务。建立健全医疗纠纷预防调解机制，努力构建和谐医患关系。 推进儿童医疗卫生服务领域改革，合理调整儿科医疗服务价格，提高儿科医务人员的薪酬待遇。 提升中医服务能力，完善中医医院、综合医院中医专科的规划， 鼓励使用疗效确切、 安全、价廉的中医药及适宜技术。（市卫生计生委负责）22加强人才队伍培养。加强住院医师规范化培

23、训工作，X 年起全市三级医院临床岗位新进人员须聘用经住院医师规范化培训合格的人员， X 年起全市二级医院临床岗位新进人员须聘用经住院医师规范化培训合格的人员。积极扩大全科及儿科、妇产科、精神科、急诊科、病理科、麻醉科等我市急需紧缺专业的培训规模，住院医师规范化培训财政专项经费应安排不少于20%的额度优先用于急需紧缺专业的培训。加强公立医院骨干医生培养，打造一批特色优势显著、具有示范带动作用的医学重点专 （学）科，提高重大疑难疾病的诊治能力。加强公立医院院长职业培训。 （市卫生计生委、 人社局、财政局负责）（八）加快建立分级诊疗制度。23. 积极推进分级诊疗服务模式。 逐步构建基层首诊、 双向转

24、诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。鼓励并逐步规范常见病、多发病患者首先到基层医疗卫生机构就诊， 对于超出基层医疗卫生机构功能定位和服务能力的疾病，由基层医疗卫生机构为患者提供转诊服务。落实基层首诊制的同时，逐步完善双向转诊程序，重点畅通慢性病、恢复期患者向下转诊渠道，推进急慢分治格局的形成。城市以三级医院为龙头，与二级医院、社区卫生服务中心建立城市医疗联合体，建立长期稳定、紧密合作的双向转诊机制。 推进和规范医师多点执业，促进优质医疗资源向基层和农村流动， 鼓励公立医疗机构的医师依法到非公立医疗机构多点执业。 到 X 年底前，基层预约转诊占公立医院门诊就诊量的比例达到 20%以上；落实家庭

25、医生签约服务，城市家庭医生签约服务覆盖率达到 15%以上，重点人群签约服务覆盖率达到30%以上。规范签约服务收费，完善签约服务激励约束机制，签约服务费按政策规定支付； 高血压、糖尿病患者规范化诊疗和管理率达到30%以上；明确常见病种出入院标准和双向转诊规范，扩大临床路径覆盖面，力争全部三级医院、 80%以上的二级医院开展临床路径管理工作。（市卫生计生委、发展改革委负责）24. 制定支持分级诊疗的医保政策。对医疗机构落实功能定位、患者合理选择就医机构实施有效的激励引导， 完善不同级别医疗机构的医保差异化支付政策， 适当拉开不同级别医疗机构的起付线和支付比例差距，对符合规定的转诊住院患者可以连续计

26、算起付线。 探索基层医疗卫生机构对慢性病和康复等病种患者按人头打包付费，促进患者到基层就诊。 支持以医疗联合体为单位实行医保付费总额控制，推动医疗联合体内部建立双向转诊机制。 （市人社局、卫生计生委负责）（九）加强医疗卫生信息化建设。25. 全面实施健康医疗信息惠民行动计划。加强医疗卫生信息平台建设，方便居民预约诊疗、分时段就诊、共享检验检查结果、诊间付费以及医保费用的即时结算， 为药品零售企业通过网上信息系统核实患者提供的医师处方提供便利。 建立动态更新的标准化电子健康档案和电子病历数据库。 逐步实现居民基本健康信息和公共卫生、 医疗服务、医疗保障、药品管理、综合管理等应用系统业务协同。全面

27、完成卫生计生业务专网的铺设， 推进居民健康一卡通。 基本完成所有二级以上医院信息化建设，实现 60%的基层医疗卫生机构与上级医院建立远程医疗信息系统。（市卫生计生委、发展改革委、工信委负责）三、工作安排（一） X 年 12 月底前，按照国家和自治区要求，制定任务明确、分工具体、路线清晰、措施到位的城市公立医院改革试点实施方案，经市政府审定后组织实施。（二） X年 2 月底前，由市物价局、人社局、卫生计生委牵头，市发展改革委（医改办）、财政局、民政局等部门配合，制定医疗服务价格改革方案和医保支付政策调整方案， 并以市医改工作领导小组名义报自治区医改办备案，完成启动改革的各项准备工作。（三） X 年 3 月底前，正式启动以取消药品加成、同步实行调整后的医疗服务价格为标志的城市公立医院综合改革试点。（四） X年 4 月至 11 月，按照国