行政法与行政诉讼法：第三章 行政行为概述

1、第三章 行政行为概述,本章重点： 1、行政行为的内涵及特征 2、行政行为的分类 3、行政行为的效力 4、行政行为的合法要件,本章内容,第一节 行政行为的概念和分类 第二节 行政行为的内容和效力 第三节 行政行为的成立与合法要件 第四节 行政行为的无效、撤销与废止,第一节 行政行为的概念和分类,一、行政行为的概念及内涵 二、行政行为的法律特征 三、行政行为的分类,一、行政行为的概念及内涵,（一）行政行为的概念,是指行政主体 运用行政职权 所作出的对外具有法律意义、产生法律效果的行为。,（二）行政行为的内涵,1、主体要素。行政行为的实施主体是行政主体 2、职权要素。行使行政职权、履行行政职责的行为

2、 3、法律要素。产生一定行政法律后果 4、外部要素。实施对象是行政相对人,二、行政行为的法律特征,（一）执行性从属法律性,（二）公共性维护国家和社会公共利益,（三）单方性单方意志性,（四）强制性 强制他人服从,（五）处分性引起行政法律关系的变动,（六）裁量性具有一定裁量性,（七）无偿性以无偿为原则，以有偿为例外,三、行政行为的分类,（一）抽象行政行为和具体行政行为 （二）内部行政行为与外部行政行为 （三）羁束行政行为与自由裁量行政行为 （四）依职权的行政行为与依申请的行政行为 （五）单方行政行为与双方(多方)行政行为 （六）要式行政行为和非要式行政行为 （七）行政立法行为、行政执法行为与行政司

3、法行为 （八）作为行政行为与不行为行政行为,（一）抽象行政行为和具体行政行为（以行政相对人是否特定和行政行为是否能够普遍适用为划分标准 ）,1、抽象行政行为 又称“制定行政法律规范的行为”，是指特定的行政机关制定和发布普遍行为准则的行为。不以特定的人和事为管理对象，具有普遍约束力，能够反复适用。,2、具体行政行为 是指在行政管理过程中，行政主体针对特定的对象，就特定的事项作出的处理决定。直接影响相对人的权益。,实践中区分的困难,某市政府年初颁发全市节约用水规定，其中某条文规定本年度用水量在千万吨以上的用水大户该年必须减少10%的用水量，其他用水量在千万吨以下的各用水户该年必须减少8%的用水量，

4、而所谓的用水大户只有两家。,某县城只有一家啤酒批发商店，县政府为保护地方经济作出一个决定：凡本地啤酒批发商不得经营外地啤酒，否则，处罚3万元。,（二）内部行政行为与外部行政行为（以行政行为的作用对象及其法律地位为标准）,1、内部行政行为 是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行为。,2、外部行政行为 是指行政主体对国家和社会公共事务实施行政管理活动的过程中，针对公民、法人或其他组织所作出的行政行为。,内部行政行为与外部行政行为的区分,主体及行为对象上： 内部：主体是否具有行政主体资格，法律没有明确的要求；行为对象人只能是公务员或另一行政机关、行政机构及其他行政

5、主体。 外部：主体必须具有行政主体资格，法律有严格的要求；行为对象人是公民、法人和其他组织。,针对事项和法律依据上 内部： 单纯内部事项，法律依据为内部组织法。 外部：社会事项，法律依据为外部行政法规范。,内容及法律效果上 内部：内容是关于内部组织关系、隶属关系、人事关系等方面，一般都影响对象人的职务、职责、职权； 外部：内容都是有关社会管理方面的关系，一般都影响对象人所享有的法律权利和义务。,救济途径上 内部：不得适用行政复议程序和提起行政诉讼； 外部：在符合法律条件下，可适用行政复议程序和行政诉讼程序。,（三）羁束行政行为与自由裁量行政行为（以行政行为受法律、法规的约束程度为标准划分）,1

6、、羁束行政行为， 是指法律、法规对其范围、条件、标准、形式、程序等作了较详细、具体、明确规定的行政行为。行政主体必须严格依照法律规范的规定进行，没有自行选择、裁量的余地。,2、自由裁量行政行为： 是指法律、法规仅对行为目的、范围等作了原则性规定，而将行为的具体条件、标准、幅度、方式等留给行政机关自行选择、决定的行政行为。,羁束行政行为与裁量行政行为的主要区别,羁束行政行为一般只发生合法性问题，受依法行政原则的约束； 自由裁量行政行为主要涉及合理性问题，受合理行政原则的约束。,对于羁束行为，相对方不服，可向法院提起行政诉讼，对于自由裁量行为，如果不是显失公正，人民法院不予受理。,人民法院审理行政

7、案件是对具体行政行为的合法性进行审查，对行政行为是否适当，原则上不予审理。,（四）依职权的行政行为与依申请的行政行为（以行政主体可否主动作出行政行为为标准划分）,1、依职权的行政行为 是指行政主体依法定职权主动实施的行政行为。这种行为不需要相对人的申请。,2、依申请的行政行为 是指行政主体依据公民、法人或其他组织的申请而实施的行政行为。,二者的主要区别,1、在依职权行为的场合，行政机关违法行政或不履行法定职责，漠不关心，不当延误相对方可提起行政诉讼； 在应申请作为的场合，行政机关对相对方的申请不予答复，相对方可提起行政诉讼。,2、针对依职权的违法行政，相对方提起的是违法撤销之诉； 针对依申请的

8、不作为行政，相对方提起的是请求作为之诉。,3、针对依职权的行政行为，法院审查判断的标准应是该行为是否违法，证据是否确凿，程序是否合法，最终的判决是合法的行政行为应维持，违法的应撤销。,针对依申请的行政行为，法院审查判断的标准应是相对方提出的申请是否合法，该申请是否符合法定条件，行政机关是否具有法定职责，对相对方的请求行政机关应如何处理等。最终的判决是行政机关是否应当作为，是否应履行职责。,（五）单方行政行为与双方(多方)行政行为（以行政行为成立时参与意思表示的当事人的人数为标准划分）,1、单方行政行为 是指依行政主体单方意思表示，无须征得相对人同意即可成立的行政行为。,2、双方（多方）行政行为

9、 是指行政主体为实现行政管理目标，与相对方协商达成一致而成立的行政行为;,区分二者的目的,确认行政复议的被申请人和行政诉讼的被告，并利于认定和追究行政法律责任。,当两个以上的行政主体联合作出某项行政行为时，它们是共同被申请人或共同被告，并共同承担责任；,当行政主体和非行政主体联合作出某项行政行为时，由行政主体作为被申请人或被告，并承担主要责任。,在行政合同行为中，虽然是双方意思表示一致而成立，但由于行政合同行为的特征，其被告只能是行政主体一方。,（六）要式行政行为和非要式行政行为（以行政行为是否具备一定的法定形式为划分标准）,1、要式行政行为 是指必须具备某种法定的形式，或遵守法定程序才能生效

10、的行政行为。如行政处罚裁决必须以书面形式作出，并加盖公章才能生效。,2、非要式行政行为 是指不需特定方式和程序，就可以成立的行政行为。 一般在情况紧急或不影响对方权利的情况下，才能采取。,行政复议或行政诉讼过程中审查行政行为形式要件合法性时：不必要审查非要式行政行为的形式要件；必须审查要式行政行为的形式要件 。,（七）行政立法行为、行政执法行为与行政司法行为（以行政权作用的方式和实施行政行为所形成的法律关系为标准划分）,1、行政立法行为 是有权的行政机关依法定权限和程序制定行政法规和规章的行为。 以行政机关为一方，以不确定的行政相对方为另一方。,2、行政执法行为 是指行政主体依法实施的直接影响

11、公民、法人或其他组织权利和义务的行为，或者对个人、组织的权利和义务的行使和履行情况进行监督检查的行为。它形成的法律关系至少以行政主体为一方，以被采取措施的相对方为另一方。,3、行政司法行为 是指行政机关作为争议双方之外的第三者，按照准司法程序裁决特定的行政争议或民事争议的活动。它所形成的法律关系是以行政机关为一方，以发生争议的双方当事各人为一方的三方法律关系。,（八）作为行政行为与不行为行政行为,1、作为行政行为 是指以积极作为的方式表现出来，如行政奖励，行政强制行为。,2、不作为行政行为 是指以消极不作为的方式表现出来。如游行示威法中的“逾期不通知的视为许可 ”,第二节 行政行为的内容和效力

12、,一、行政行为的内容 二、行政行为的效力,一、行政行为的内容,（一）授予权利和撤销权利 （二）赋予能力和剥夺能力 （三）限制权利和暂停能力 （四）科以义务和免除义务 （五）确认法律地位和证明法律事实,指行政行为所包含的意思表示以及行政行为所要达到的目的。,二、行政行为的效力,（一）行政行为的效力内容 （二）行政行为效力的开始与终止,（一) 行政行为效力的内容,1、行政行为的公定力 指行政行为一经作出，不论是否合法，即被推定为合法、有效，要求所有机关、组织或个人予以尊重。,公定力与先定力的区别,公定力是一种经推定或假定的法律效力。行政行为除非明显、重大违法，在经法定程序由法定机关使之失效前，都应

13、对其做合法的推定。 表现为一种尊重义务，它要求一切机关、组织或个人对行政主体所做的行政行为表示尊重，不能任意予以否定。,先定力实际上就是行政行为的单方性。内容上，先定力是行政主体的意志对行政相对人意志的一种支配力；时间上，先定力发生在行政行为成立以前，是行政意志形成过程中即行政行为实施过程中的一种法律效力；主体上，先定力只能针对行政相对人，并且，先定力并不是一种推定的而是实在的法律效力。,2、行政行为的确定力不可变更力 指行政行为一旦做出，非依法定方式和程序不得改变或撤销。,对双方都有约束：行政主体不得任意改变自己所作的行政行为自缚力 ；相对人不得任意 请求改变已生效的行政行为。,3、行政行为

14、的拘束力 指行政行为成立并生效后，其内容便对行政法律关系双方当事人产生约束限制的效力 。相对人及行政主体都要遵守。,对相对人的要求：不能越出行政行为所确定的权利范围，自觉履行行政行为确定的义务。,对行政主体的要求 ：不能再就同一事项做出不同的行为 ；有责任保护相对人按行政行为的内容所进行的活动不受侵犯 。,4、行政行为的执行力 指行政行为的内容得以实现的法律效力，主要表现在权利主体有权要求义务主体履行特定的义务 。,执行力是以行政相对人负有义务为前提。 执行力包括行政相对人自行履行义务和强制执行。,强制执行;有权的行政机关依法直接对相对人采取强制措施加以执行，或者由行政机关依法向法院申请，由法

15、院采取强制措施加以执行。,2011年司考卷二,49.关于具体行政行为，下列哪一说法是正确的？ A.行政许可为依职权的行政行为 B.具体行政行为皆为要式行政行为 C.法律效力是具体行政行为法律制度中的核心因素 D.当事人不履行具体行政行为确定的义务，行政机关予以执行是具体行政行为确定力的表现,（二）行政行为效力的开始与终止,1、行政行为效力的开始 (1)告知生效 (2)送达生效受领生效 (3)即时生效 (4)附条件生效附款生效、迟延生效,2、行政行为效力的终止 因一定法律事实的出现而消灭 (1)行政行为的有效期限届满 (2)附有效力存续条件的行政行为，条件消失 (3)行政行为所确定的任务已经完成

16、 (4)行政行为所针对的对象消失 (5)行政行为被依法废止或撤销,第三节 行政行为的成立与合法要件,一、行政行为的成立要件 二、行政行为的合法要件,一、行政行为的成立要件,（一）行政行为的成立标志 1、抽象行政行为的成立标志： 签署公布。（告知）,2、作为的具体行政行为的成立标志： （1）最后决定正式作出 （2）行政决定告知行政相对人,3、不作为的具体行政行为的成立标志 （1）有法定期限的，期限届满即成立； （2）无法定期限的，60日期满即成立； （3）紧急情况的，即时成立。,（二）行政行为的成立要件,1、主体要件：存在行政主体,具体行政行为的成立还应包括： 存在行政相对人：没有具体的行政相对

17、人就不是具体行政行为。 送达要件：行政主体必须将具体行政行为的内容送达相对人以使其知晓。,2、意思要件：行政主体有凭借国家行政权力产生、变更或消灭某种行政法律关系的意图，并有追求这一效果的意思表示。,3、功能要件：即行为主体实施的行为能直接或间接导致行政法律关系的产生，变更和消灭。,4、客观条件：行为主体在客观上有行使行政职权或职责的行为,二、行政行为的合法要件,(一)主体合法 1、行政机关合法 2、人员合法 3、委托合法,（二）权限合法 对越权的限制： 1、事项管辖权限制 2、地域管辖权限制 3、时间管辖权限制 4、手段上的限制 5、条件上的限制 6、委托权限限制,1、行政行为所依据的事实，

18、其证据是合法取得并充分有效; 2、行政行为所采用的是法定的手段或合理的手段; 3、行政行为在法定的幅度范围内做出; 4、行政行为符合社会公共利益; 5、行政行为符合合理原则的要求。,(四)程序合法,1、必须符合与该种行政行为性质相适应的程序要求； 2、必须符合程序的一般要求,(三)内容合法（适当）,(五)意思表示真实,第四节 行政行为的无效、撤销与废止,一、行政行为的无效 二、行政行为的撤销 三、行政行为的废止,一、行政行为的无效,(一)行政行为无效的条件 1、行政行为具有特别重大的违法情形或具有明显的违法情形,该具体行政行为没有任何事实根据,该具体行政行为没有任何法律依据,2、行政主体不明确

19、或明显超越相应行政主体职权的行政行为,3、行政主体受胁迫作出的行政行为,4、行政行为的实施将导致犯罪,5、没有可能实施的行政行为,(二)行政行为无效的法律结果,1、行政相对人可不受该行为拘束，不履行该行为为之确定的任何义务，并且对此种不履行不承担法律责任。,2、行政相对人可在任何时候请求有权国家机关宣布该行为无效。,3、有权国家机关可在任何时候宣布相应行政行为无效。,4、行政主体通过该行为从行政相对人处所获取的一切（如罚没款物等）均应返还；所加予相对人的一切义务均应取消;对相对人所造成的一切实际损失，均应赔偿。同时，行政主体通过相应无效行政行为所给予相对人的一切权益，均应收回。,被行政行为改变

20、的状态应尽可能恢复到行为以前的状态。,二、行政行为的撤销,（一）行政行为撤销的条件,1、行政行为合法要件缺损,2、行政行为不适当,（二）行政行为撤销的法律结果,1、通常使行为自撤销之日起失去效力，但根据社会公益的需要或行政相对方是否存在过错等情况，也可使行政行为的撤销效力追溯到该具体行政行为作出之日起。但当事人在撤销决定作出之前一直要受该具体行政行为的约束。,2、行政行为的撤销是因行政主体的过错引起，而依社会公益的需要又必须使行政行为的撤销效力追溯到行为作出之日起，那么，由此造成相对方的一切实际损失应由行政主体予以赔偿。,3、行政行为的撤销是因行政相对方的过错或行政主体与相对方的共同过错所引起

21、的，行政行为撤销的效力也应追溯到行为作出之日。,4、已给予相对方的利益均要收回；相对方因此遭受到的损失均由其本身负责；国家或社会公众因已撤销的行政行为所受到的损失，应由行政相对方依其过错程度予以适当赔偿；行政主体或其工作人员对导致行政行为撤销的本身的过错则应承担内部行政法律责任。,辨析：撤回与撤销有何不同？,1、主体不同 撤回权主体仅限于作出行政行为的行政主体自身。撤销权主体不限于此，还包括有权机关依法定监督程序的撤销。,2、对象不同 撤回 针对合法行政行为作出。撤销 针对违法行政行为作出。,3、救济不同 因撤回造成相对人利益损失的，给予补偿。因撤销造成损失的，给予赔偿。,无效的行政行为和可撤

22、销的行政行为的主要区别,无效的行政行为自始至终无效，行政相对人可不受该行政行为的约束；,可撤销的行政行为只有在被撤销之后才失去效力。尽管这种失效可以一直追溯到行为作出之日，但行政相对人却在撤销决定做出之前一直要受该行为约束。,可撤销的行为不一定必然被撤销，行政相对人超过申请复议或提起行政诉讼的时限即不能申请撤销相应行为，除非行为机关主动撤销或有权机关通过法定监督途径撤销。,09年司考卷二,41.经甲公司申请，市建设局给其颁发建设工程规划许可证。后该局在复核中发现甲公司在申请时报送的企业法人营业执照已经超过有效期，遂依据行政许可法规定，撤销该公司的规划许可证，并予以注销。甲公司不服，向法院提起诉讼。市建设局撤销甲公司规划许可证的行为属于下列哪一类别？（） A.行政处罚 B.行政强制措施 C.行政行为的撤销 D.行政检查,三、行政行为的废止,(一)行政行为废止的条件 1、法律变更：行政行为所依据的法律