财政支农现状与问题分析

1、随着我国公共财政政策框架的逐步建立，财政支农工作面临着新的机遇与挑战。 我国财政支农工作存在总量投入不足、 政策导向作用不强、 科技投入占比低、 支 农方式不佳、管理体制不完善， 资金使用效果不明显等问题， 因此要借鉴国际经 验，完善我国财政支农政策。这些政策包括：逐步加大国家财政支农力度，建立 多元化支农体制， 优化财政支农结构， 调整财政支农方向以及完善财政支农管理 体制。财政支农现状与问题分析2 财政支农的现状与成效2.1 改善了农业生产条件，促进了农村各项事业发展2004 年以来，围绕中央一号文件的主题，从促进农民增加收入、提高农业 综合生产能力、 推进社会主义新农村建设、 发展现代农

2、业、 加强农业基础设施建 设等方面， 一系列强农惠农的财政政策陆续实施。 这些财政政策总体上可分为两 类，即以“少取”为特征的税收政策和以“多予”为特征的支出政策。其中，以 “四减免” 为主的税收政策成功地实现了全面取消农业税、 切实减轻农民负担的 目标，以“四补贴”为主的支出政策则有效地增加了农民收入， 促进了粮食生产， 改善了农业生产条件。同时，通过支持“六小工程” 、“两免一补”、“三奖一补”、 新型农村合作医疗和农村劳动力转移培训阳光工程等惠农政策， 促进了农村基础 设施建设和农村社会事业发展 2。 2010 年，财政增加了直接补贴额度，扩大了 补贴范围，加强了补贴力度，提高了粮食最低

3、收购价，增加了防汛抗旱、动物防 疫和农业基础设施建设投入， 支持了农村金融服务的发展， 进一步调动和保护了 农民种粮积极性，促进了农业生产发展。此外，还通过支持“家电下乡” 、“万村 千乡市场工程”、加大农村财政减贫力度等方式，拉动了农村消费。2.2 促进了农业增产增效、农民增收致富在促进农业生产方面， 2008 年财政预算安排了 165 亿元用于对粮食生产大 县的奖励，提高了农民生产的积极性。同时，预算安排资金 1022.8 亿元用于农 村基础设施建设， 增强了农村基础设施抵御自然灾害的能力。 在促进农民增收方 面， 2009 年对农民的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补贴达 到

4、 1274.5亿元，直接增加了农民收入 3。在 2009年，我国粮食产量 10616亿斤， 实现“七连增”，且从 2008年以来连续四年产量超过 1万亿斤。 2004年至 2009 年六年共增产粮食 2002亿斤，年均产量超过 1 万亿斤，达到 10042亿斤。高产 创建万亩示范片达到 5000 个，比去年增加了 2400个，覆盖了所有农业县， 部分 主产区已开始展开整乡整县整建制试点， 使大面积平衡增产成为了可能； 农民人 均纯收入同样保持 5 年连续增长，农民人均纯收入首次突破 5000 元大关实际增 幅 6%以上，与 1978年相比增加了近 35倍，增速达 8.0%高于近 5年 7.5%

5、的平均 水平，达到了改革开放以来的最高水平 4。2.3 提升了农村公共服务水平，促进农村社会的和谐稳定2009 年财政预算安排农村社会事业发展资金 2723.2 亿元，比 2008 年增长 96.5%，其中，支持农村教育、文化、卫生事业发展方面的支出 611.4 亿元，用于 农村最低生活保障制度建立和完善的支出 90 亿元 5。由于财政支农资金重点投 向农村社会领域， 农民享受的公共服务水平明显提高， 从而提高了资金投入的有 效性。到目前为止，我国约有 1.4 亿农村中小学生享受了免除学杂费和免费教科 书政策， 1100万名家庭经济困难寄宿生享受了生活补贴，逾 8.15 亿农民被新型 农村合作

6、医疗覆盖， 4284 万农村困难群众享受到最低生活保障。2.4 启动了农村潜在的巨大需求据测算，农民消费每人增加 1000元，全国就能增加内需 9000 亿元，而增加 “三农”投入，转化为消费的比例大约为 40%。更为具体的测算数字尤其令人振 奋： 2009年国家计划投入农机具购置补贴 100 亿元，可增加农机工业销售产值 约 635 亿元；从 90 亿元增加到 150 亿元的“家电下乡” 补贴，可以拉动内需 1000 多亿元；在被称为“超市下乡”的“万村千乡市场工程”中，中央财政投入已带 动地方财政和社会投资约 180 亿元，吸纳农村人口就业约 110万人，增加农村市 场消费近 900亿元；

7、从2008年到 2010年，中央和地方各级政府要在 3年内向农 村投放 1100亿元的偿债资金， 这笔资金直接增加农村需求 1000 多亿元，考虑到 产生的乘数效应，总共将拉动农村内需 4000 多亿元 6。2.5 财政支农资金增长机制不断完善目前，我国新增教育、 卫生和文化支出主要用于农村； 耕地占用税税率提高 后新增收入主要用于“三农” ；土地出让收入用于农业土地开发和新农村建设； 新增建设用地土地有偿使用费用于基本农田建设和保护、耕地开发、土地整理； 从水电和矿产资源开发收益中安排资金扶持“三农” ；利用以奖代补、贷款贴息 等手段，优化农村金融资源配置和吸引农民资金投入。 此外，随着财政

8、政策从“稳 健”转为“积极”，调整和优化财政支出结构的重要性愈发明显，而加大对“三 农”的投入是优化支出结构的首要安排， 是积极财政政策促进现代农业发展、 推 进农村综合改革、 促进农村社会全面进步的物质载体。 由此可见， 财政支农资金 规模进一步扩大， 有利于建立健全稳定的财政支农资金增长机制， 有利于贯彻落 实积极的财政政策 7 。3 财政支农支出存在的问题3.1 财政支农资金投入不足 尽管近年来政府财政支农资金投入的增长幅度较大， 但与中国农业的重要地 位和发展要求相比，政府对农业的支持总量仍是低水平的。虽然中国的财政支农支出的绝对规模扩张了，但其相对规模却没有明显改 善，远远没有达到我

9、们财政支持三农的现实需求， 规模与现实需要存在较大差距。 20 世纪 90 年代以来，虽然国家财政支农支出的绝对额从 1990 年的 307.84 亿元 增加到 2009 年的 7620.41 亿元，但财政支农支出占财政支出比重整体上却呈现 下降趋势， 1990年为 9.98%，2009 年下降到了 8.81%8 。因此，财政农业投入的 上升空间还很大。3.2 财政支农资金投入结构不合理 政府财政农业支出用于人员供养及行政开支部分大体维持在 70%左右，而用 于建设性的支出比重不高。 在财政农业建设性资金中， 用于大中型带有社会性的 水利建设比重较大， 而农民可以直接收益的中小型基础设施建设的

10、比重较小。 在 政府农业投入中，一些关系农业发展全局的基础性、战略性、公益性项目，如农 业品质改良、重大病害控制、社会化服务体系建设等，或者没有财政立项支持， 或者缺乏足够的投入保障。 财政支农支出中用于农业科技的投入数量小、 比重低， 对农村社会发展方面的投入远远不够， 农村教育、卫生等社会事业发展严重滞后。3.3 政府财政支农资金管理体制不完善 从中央和地方财政承担农业投入的结构看， 大多以地方财政的投入为主。 地 方财政一直占据着财政支农支出的主体地位， 说明中国财政支农支出主要由地方 财政负担。 从世界各国中央财政支农支出的份额看， 许多国家中央财政在财政支 农中担负着主要责任，比较而

11、言，中国中央政府财政承担的财政支农职责偏小。财政农业支出实行分块管理， 部门分割严重， 有限的资金不能形成合力这种 体制造成了政府各部门之间职责不清，多头管理，力量分散，不利于统一监督、 管理和协调，不能形成合力 10。3.4 财政支农方式不佳，政策工具缺乏灵活性 财政支农方式不佳突出表现在农业补贴过多地用于流通环节。 2010 年中央 财政用于“三农”的支出合计 8579.7 亿元，增长 18.3%。其中，支持农业生产支 出 3427.3 亿元，对农民的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴 支出 1225.9亿元，促进农村教育、卫生等社会事业发展支出 3350.3 亿元，农产 品储

12、备费用和利息等支出 576.2 亿元，占“三农”支出的比重分别为 39.95%、 14.29%、39.05%和 6.72%。3.5 财政农业税费改革滞后，不利于推动农业现代化经营 合理科学的农业税费制度也是财政支农的一个重要手段。 近些年，国家为减 轻农民负担所进行的农业税费改革取得了一些成效， 但遗憾的是， 这一改革从解 决“三农” 问题的全局角度出发而进行的统筹安排与思考不足， 没有将减轻农民 负担同促进农业现代化经营及农村地方政府支农的财权、 事权改革紧密结合， 其 改革滞后性明显，这十分不利于农业现代化经营方式的推广。4 完善财政支农支出的政策建议4.1 加大财政支农力度，健全支农资金

13、增长机制增加财政对农业的投入， 这是促进农业生产稳定发展， 实现国家农业发展目 标，从而实现农民收入增加的必要条件。 增加财政对农业的投入， 既要求财政不 仅要在支农绝对数量上保持稳定增长，也要在相对增长率上保持稳定增长。4.2 优化财政支农资金结构，加大对农村公共品的供给有关研究表明， 农业科技投入的边际回报率最高， 农村教育投资和农村公共 基础设施投资的边际回报率次之， 农牧户自身投资的边际回报率最低。 因此，我 国财政支农资源极为有限的条件下， 优化财政支农结构显得尤为重要。 普及农村 义务教育， 培养新型农民有助于提高农村劳动力科技文素质和技能水平、 提高农 业生产率，最终提高农村居民收入。4.3 要加强对财政支农资金监督的力度 首先，加强地方人大和上级财政部门对支农资金的投入及管理的监督与审 查。为避免地方和基层财政部门挤占、截留、挪用项目资金，财政部门应积极完 善逐级拨款制度， 加强对下级财政部门资金的审计和监督， 确保资金及时足额到 位。其次，改革和完善立项及资金分配办法。 立项时要引进竞争机制， 公开招标， 择优扶持， 同时建立健全项目执行及资金使用的激励、奖惩及风险机制等 14。另 外，还要发挥广大农民群众对