授课教案七：第7章行政过程

1、第七章 行政过程第一节 行政决策决策是行政管理最为重要和最基本的功能之一。随着政治现代化过程中公民参与的增多，民主、宽容精神的弘扬，管理科学的演进，对决策理论的研究也日益重视。在现代行政活动中，无论是制定战略，确定目标，拟定要求，还是组织领导，选拔干部都离不开决策。正如美国决策理论的创始人赫伯特西蒙所指出，“管理就是决策”。行政管理就是整个行政系统的决策活动。因此，如何从实际出发，综合运用现代科学的技术手段，在科学预测的前提下，切实地把握决策对象的本质和发展规律，从各种备选方案中作出最佳选择，是行政优化的前提条件。一、行政决策理论阐释（一）行政决策的含义行政决策是指国家行政机关工作人员在处理国

2、家行政事务时，为了达到预定的目标，根据一定的情况和条件，运用科学的理论和方法，系统地分析主客观条件，在掌握大量有关信息的基础上，对所要解决的问题或处理的事务作出决定。行政决策作为决策的一个特定存在形式，具有一般决策的共性，同时国家行政管理的权力运行的特殊性，决定了行政决策具有区别于其他决策形式的特征，主要表现在以下几个方面：1行政决策的主体是国家行政机关或在国家机关中占据合法职位的政府官员。行政决策是行政权力的运用，体现的是国家意志和利益。它以国家权力为依托，根据国家的法律和党的路线、方针、政策而制定。因此除经上级国家机关、法律以及其他社会规范授权外，行政机关和政府官员以外的任何其他机构和社会

3、组织、个人，一般不拥有行政决策权力。2行政决策的广泛性和多样性。行政决策的内容涉及整个国家和社会的一切公共事务，包括政治、经济、科技、文化和社会等各个领域。在解决问题的过程中，往往要涉及很多机构，动用大量的人力、物力、财力，这是任何其他组织如社团、企业决策所无法比拟的。3行政决策目标的非营利性。行政决策是以公共事务为决策对象，目的是实现对国家和社会的有效管理，它不是以营利为主要目的，而是实现对社会价值的权威性再分配，以更好地确立公正平等的社会关系。4决策实施具有强制性。行政决策是国家行政机关代表国家行使管理社会的一种职能，它以国家权力为后盾。行政决策一旦做出，便具有特殊的权威性和强制性，对所有

4、在行政管辖区域内的机关、团体、企事业单位和个人都具有普遍的约束力。（二）行政决策的地位和作用从一定意义上说，行政决策是行政活动的先导，一切行政管理过程和行政活动都离不开行政决策。行政决策在行政管理中具有极其重要的作用，主要表现在以下几个方面：1行政决策是行政活动的中心环节。从动态上看，行政过程就是一定的组织行为和个人行为的过程，而决策是行政行为的前提条件和中心环节。整个行政过程就是不断地进行决策和实施决策的循环往复的过程。无论哪一级行政机构，无论哪一类行政人员，都要涉及行政决策的问题。如果没有及时有效的行政决策，任何行政机构或行政人员都将无法履行其行政职能，实现其行政任务。2行政决策是行政领导

5、的重要基础。众所周知，衡量行政领导的两个标准：一是决策；二是用人。行政领导的素质高低，可以用其决策水平来衡量。当代社会对行政机构的要求越来越高，行政领导的责任在于果断地制定政策，以满足客观的社会需求。3行政决策是衡量行政活动有效性的关键环节。现代科学技术迅猛发展，社会生活日益膨胀，各种新问题、新要求、新矛盾层出不穷。面对出现的新情况、新问题，传统的行政活动显然已不合时宜，因此要求政府不断更新决策，增强行政组织的创新能力，提高行政效率，努力实现行政决策的科学化。（三）行政决策的基本原则行政决策的基本原则是从行政实践中总结出来的行政决策活动固有规律的概括，是行政决策行为的准绳，它适用于现代各国行政

6、决策活动。1系统原则。运用系统分析的理论和方法进行决策活动，这是现代行政决策的客观要求。把决策的诸多问题放在所处的大系统中去观察，认清整体与局部、局部与局部、整体与层次、内部与外部等各要素之间的互动关系，使决策达到整体化、综合化要求。2信息原则。行政决策的正确化程度取决于行政决策过程中信息情报资料的全面性和准确性的程度。因此，决策者不仅要充分地掌握信息，而且还要将信息进行加工和处理，从而为决策者制定科学决策提供可靠的决策依据。3预测原则。行政决策是规划未来的行政目标和行动，必然有预测。行政决策必须采用科学方法，依据可靠信息，对决策问题的未来发展以及将出现的环境变化和决策方案实施的结果作出正确预

7、测和评估，并准备预防对策，以便一旦出现新情况可以及时修正。4可行原则。决策是为了解决特定的决策问题，是为了执行、实施从而带来某种预期的结果。因此，决策必须切实可行。充分考虑相关的人力、物力和财力的承受条件，还要考虑这项决策在政治、经济和技术上是否可行，权衡其中的利弊，从而保证决策的顺利实现。5择优原则。决策的关键在于择优。由于客观环境变化纷繁复杂，如何从众多已拟定的方案中选择最佳的行动方案，这是决策者应面对的一项重要工作。择优原则的实行是实现行政决策科学化的重要保证。6弹性原则。行政现象是随着社会经济的发展而变化的，任何一个行政决策构成要素的变化，都会影响其相关要素的变化。因此决策要适应事物的

8、变化，保持弹性，备好应变性计划和措施，注意信息反馈，及时调整。7民主原则。行政决策民主化是指广开言路、集思广益，让公众行使参与国家事务的权利，由决策群体、智囊团、民众三方面有机结合的决策过程。行政决策者必须深入群众、深入实际，吸收民众的智慧，才能使行政决策更充分体现民意。（四）行政决策的类型根据不同的划分标准，可以对行政决策进行不同的分类：1按照行政决策主体地位高低的不同，可分为高层决策、中层决策和基层决策。高层决策一般指国家决策，主要表现为方针、政策、目标、计划及重大方案的制定，是为解决全局性的与外界环境关系密切的重大问题而制定、抉择的活动。这类决策通常也称为“宏观决策”。中层决策在我国一般

9、又称为地方决策，是指省、市、县行政决策机关作出的决策，通常只涉及各自管辖范围内的社会事务，具有局部性、执行性、联结性等特点，通常称为“中观决策”。基层行政决策特指县以下的行政机关对其管辖内的行政问题作出决策，主要是解决日常实际工作中的具体问题，具有战术性和技术性的特点，通常称为“微观决策”。2按照决策的性质可分为战略决策和战术决策。战略决策是指为解决行政管理中影响全局、具有长远意义的重大问题进行的决策活动，具有规划性、法规性等特点。战术决策是指为解决行政管理中局部性、阶段性、技术性的问题所进行的决策活动，也称为辅助性决策。它是实现战略决策的手段。战略战术划分具有相对性。地方行政决策对中央行政决

10、策来说是战术决策，但对基层决策来说又是战略决策。3根据决策主体的决策方式不同，可分为经验决策和科学决策。经验决策是指决策者根据个人或集团的经验知识、胆略和直觉来认识和判断决策对象、决策环境而进行的决策活动，具有过程简单、信息处理量有限、主观随意性大等特点。科学决策是指在科学理论指导下，遵循科学的原则和程序来认识和判断决策对象、环境、目标、行动方案，采用现代科技手段和方法进行的决策活动。科学决策并非是万能的，在许多领域中还不能替代经验决策，只有把两者结合起来，才能切合实际地作出最佳的决策。4根据决策问题出现机会的情况不同，可分为程序化决策和非程序化决策。程序化决策是针对一些经常出现的问题进行决策

11、，有一套可以遵循的程序，如行政首长处理日常行政事务所做的决策。非程序化决策是指过去没有出现过的一些问题或极其重要和复杂的问题进行决策。这种类型的决策既无决策的惯例可遵循，又无规章制度的具体规定，必须依靠行政决策者的智慧和胆略进行创新。5依据行政决策本身的形式可分为确定型决策、风险型决策和不确定型决策。确定型决策是指有一个确定的决策目标，面对一种可确定的决策条件，每个决策方案的后果是可以确定的决策活动。风险型决策是指有一个确定的决策目标，面对的决策环境条件不能完全控制，但还能测定出其出现的概率，对决策后果有一定把握，但仍须承担风险的决策活动。不确定型决策是指在决策时没有或只有相当零散的统计资料，

12、对未来将发生的情况无任何概率可循，无任何经验可依，决策者对此毫无把握，任何一个选择都要冒一定风险的决策类型。二、行政决策体制（一）行政决策权力的配置行政决策体制专指用制度加以固定的承担行政决策任务的机构和人员的职权、结构和相互关系的总称。它是政治决策体制的组成部分，也是行政体制的重要组成部分。行政决策过程各个阶段和各项职能应由哪些机构来承担，应由哪些人员参加，各机构和人员应如何合理分工才能实现行政决策的职能等等，这些问题都由行政决策体制来解决。1首长制和委员会制。根据最高决策权力配置的主体，可以区分为首长制和委员会制。首长制，也称“独任制”，即最高决策权配置为一个人所独掌。现代美国式总统制、法

13、国式半总统制均属首长制。中国自1982年宪法规定，政府机构的决策体制采取行政首长负责制。首长制的特点在于，政府最高首脑可以就政策问题向政府或其他组成人员征求意见，但拥有最终决定权，并对这种决策负实际责任。首长制的优点：决策迅速及时、果断有效，有利于政府责任明确化、具体化，政府行政效率高。其缺点是：容易导致权力滥用、独断专行，使公共决策的民主化、科学化受到影响。委员会制，又称“合议制”，即最高决策权配置给由两人以上组成的委员会，决策方案最终由委员会根据少数服从多数的原则来决定。委员会制的优点：能够集思广益、吸纳多方的意见，协调一致制定政策，有利于决策的民主化，也有利于发挥委员们的积极性。其缺点是

14、：决策迟缓，责任分散，容易导致“议而不决，决而不行”，增加决策的成本。2集权制和分权制。根据决策权使用的特点，可以区分出集权制和分权制。集权制，即决策权均集中于上级行政机关，下级机关只能依上级机关的意旨和决策指令行事。集权制的优点：公共决策能够做到统筹兼顾、政令统一。其缺点是：政策适应性差，不利于因地制宜，并易于导致上级决策机关的独断专行以及政策上的“一刀切”，压制地方积极性。分权制，即各级决策机关在各自的管辖范围内拥有独立的决策权，上级机关无权干预下级机关的决策活动。分权制的优点：各级决策机构由于情况比较明了，获得信息较为准确，能够因地制宜地进行决策，因而政策的针对性强。其缺点是：由于各级决

15、策机关从各自的利益出发分散决策，加大了政策协调的难度。（二）行政决策体制的构成1行政决策中枢系统。决策中枢系统是现代行政决策体系的核心部分，其主要职责是在信息系统提供信息的基础上，综合分析各种现实条件和因素，确定决策目标，选择决策方案。决策中枢系统由掌握决策权的行政机关和行政领导者组成。决策中枢系统的能量取决于这样一些因素：（1）决策人员本身的素质，包括知识、智慧、能力、经验以及作风和性格等等，因此必须注重决策人员的选拔和素质培养；（2）决策人员的群体结构，包括群体知识能力结构、人际关系结构以及组织结构等等，因此必须注重行政组织群体结构的优化。2行政决策信息系统。决策信息系统是行政决策组织体系

16、的基础。决策信息系统的工作一般包括四个基本环节：（1）获取信息。行政系统的外部环境以及行政系统内部本身对行政体系提出了什么要求，行政系统为满足这些需求又面临着哪些问题和困难等等，都取决于行政系统对信息的获取。（2）处理信息。在信息获取后，必须对信息进行筛选、提炼和加工。（3）储存信息。信息的储存是行政体系的一项基础工作。它是把有用的信息储存起来，形成一个信息资料库，以供随时参考使用。（4）传输信息。通过特定的渠道，把信息传递给所需要的部门和人员。3行政决策智囊系统。也称“思想库”、“智囊团”。决策智囊系统是行政决策软技术的组织保证。它是由多位学科专家、学者组成的专门协助决策中枢系统进行正确决策

17、的辅助性机构。现代行政决策智囊团首创于英国，兴起于美国，并在西欧和日本迅速发展。1913年，英国成立了咨询工程师协会，它可以被看作是现代行政决策智囊团的雏形。美国在1918年创立了布鲁金斯学会，1919年创建了胡佛研究所，这两个综合性研究机构是现代行政决策智囊团的先驱。二次大战结束后，在西方国家出现了组织形式更加高级的综合智囊服务机构，其中著名的有美国兰德公司、斯坦福战略情报研究所、日本野村综合研究所、三菱综合研究所、英国的伦敦战略研究所等等。三、行政决策的基本方法行政决策方法是指行政决策者及决策支持系统在制定行政决策过程中运用一系列现代化的科学理论，针对决策的每一过程所采用的方法、手段、技术

18、的总称。（一）行政决策的“硬方法”，是指在决策中运用的数学化、模型化、计算机以及相应的电子数据处理系统和行政信息系统等现代化手段。它主要包括：1数学模型。这种方法一般适合于程序化决策。凡属于常规性、例行性的行政决策可以编成计算机程序，每次不必重新设计数学模型。通过此方法可以大大提高行政决策的效率，但由于现代行政活动日益复杂，数学模型所要求的基本变量如决策问题、决策环境和时间因素等都很难完全量化，因此它并不是万能的。2决策模拟。即在决策方法拟定以后，给它创造一定条件，通过某种方式的实验以有形的结果对方案进行分析、评估和修改，最后全面付诸实施。决策模拟是一个专业性技术很强的决策方法，在实际运用中有

19、很多限制，特别是不少行政活动的事难以进行实验模拟，但无论如何，它为决策优化开辟了广阔的前景。（二）行政决策的“软方法”，是指在行政决策中遵循政治科学、行政科学以及心理学、管理学、行为科学等基本原理，并通过一定的组织手段、充分发挥出人的智慧和才能，从而使决策尽可能优化。这种方法一般称之为专家创造力法。主要包括：1头脑风暴法（Brainstorming），又称畅谈会法。它是由美国著名工程学家奥斯本于1939年首创。1935年奥斯本在其著作中提出了实施头脑风暴法的四项原则：（1）在会上，对别人提出的意见不许进行反驳或下结论。（2）欢迎和鼓励个人独立思考，广开言路，以便集思广益。（3）追求数量，所提的

20、意见或建议越多越好。（4）寻求意见的改进和联合，可以补充、发展和完善相同的意见，从而使某一方案更加完备。2德尔菲法（Delphi Technique）。这是一种直觉预测法。该法通常利用信函调查方式，请有关专家就有关政策问题和各种政策方案独立地发表各自的看法，而后将这些专家的意见汇总整理后告知各位专家，请各位专家在了解其他专家的意见后再补充修正以前的预测方法，以求得到一个比较一致且可靠性程度较高的预测性意见。该方法最大的优势在于能让专家在不受他人影响的情况下自由地、独立地发表意见。当然这种方法也存在一些问题，如专家常常难以回答自己并不在行的问题；最终专家可能会屈从于专家集体的意见；匿名回信会降低

21、一些专家对预测的责任感。3列名小组法（Nominal Group Technique）。这种方法要求列名成员不直接接触，即使围桌而坐，也只是用书面方法提意见，接着由小组组织者将每个人的意见综合成一份材料公布，公布时隐去提意见者的姓名，然后再进行公开讨论。4时间序列分析（Time Series Analysis）。这是一种归纳式外推或后推预测法。它主要根据事物从过去到现在随时间而变化的形态，来为今后该种事物的演变趋势作预测。这种预测方法通常用于政策方案规划单位在外部信息匮乏时所进行的中短期预测。其分析的步骤：（1）收集过去的资料，至少要收集过去34年的资料，最好是过去10年的资料。（2）分析资料

22、，具体涉及事物在过去长时期内的变动趋势、年度或季节性变化特点，几年中的周期变化状况以及一些不规则的变化状态，最终最关键的是要发掘事物的长期趋势。（3）根据时间和事物变化之间的相关性来建构数学模型。（4）利用所建立的模型推测事物未来的长期趋势并进行适当的修正。该方法最适于对事物相对稳定发展状况下的预测分析，而不太适合对那些变化无常的事物的预测。总之，把决策方法划分为两大类只是相对的。行政决策中的“硬方法”和“软方法”是相互补充、相辅相成的一个整体。行政决策的“硬方法”不能脱离“软方法”去发挥作用，同样软方法也要得到硬方法的辅助才能发挥作用。四、行政决策的科学化与民主化伴随着全球范围内的现代化浪潮

23、，许多前所未有的政策问题大量涌现，使行政决策的范围不断扩大，难度日益增加，这就从客观上要求公共决策过程实现科学化和民主化。（一）行政决策过程的科学化为了提高行政决策的效率，实现决策过程的科学化是非常重要的。所谓决策过程的科学化，就是决策者及其他决策参与者尊重客观规律，采用合理的决策程序，从实际出发充分利用现代科学技术知识和方法，对政策问题及其产生的客观环境，实事求是地进行分析，并以此为基础对未来做出预测、判断和抉择。行政决策的科学化具体表现在：1定性决策和定量决策相结合的发展趋势。随着计算机技术、通讯技术、人工智能技术的广泛运用，定量决策成为行政决策的重要发展趋势。但是，定量决策也有局限性。这

24、是因为在行政决策过程中许多信息本身很难用数据来量化，因此在决策过程中必须借助专家学者的智慧、才智和领导者的决策能力，最终达成决策的优化。所以，定性决策和定量决策相结合是实现行政决策科学化的重要手段。2短期决策和长期决策相结合的趋势。由于行政工作的现实性特点，行政机关往往面临着大量的行政事务需要进行决策，这就使某些决策具有短期性的特点。但在许多情况下，决策者必须将决策的时限延伸到遥远的未来，从而增强行政决策的预见性。长期决策就是我们通常称之为的战略性决策。对政府而言，一项政策的制定往往会涉及到全社会和公民的整体利益，其中还会涉及到各种复杂因素。所以，充分预见到现实决策中的各种未来趋势，并制定相应

25、方案，是现代社会对政府的必然要求，也是体现政府决策科学化的重要方面。（二）行政决策过程的民主化行政决策过程的民主化，是指保障公民和各种社会政治团体以及政策研究组织能够充分参与公共决策过程，保障政策内容尽可能地反映广大人民群众的根本利益要求。在决策系统及其运行过程中形成民主的体制、程序和氛围。决策过程的民主化具体表现在： 1行政决策权的分散趋势。这种趋势表现在两方面：一方面，行政决策权的下放倾向主要表现为中央政府将原先由自身掌握的某些权力下放给地方政府来行使，扩大地方政府的决策权限。另一方面，行政决策的主要负责人将原先独自享有的决策权交由行政下级来行使，增加了行政下级的决策权限。通过行政决策权的

26、下放，能充分调动各级地方政府和行政组织内部下级行政人员的工作积极性和创造性，体现决策的民主化。2在决策的目标确立后，直接决策者要及时征求各部门、各地方的意见和建议，尤其要认真听取政策执行部门的意见。在征求意见时，力求广泛而全面，除了听取政策执行部门的意见外，还要通过听证会等各种制度化形式，征求广大民众的意见。3在实际的决策过程中，要有一个反复研究和拟订、修改政策方案的过程。面对瞬息万变的社会，专家的参与决策就显得十分重要。通过组织高水平的专家团体，经常性地让专家参与各种决策，为行政决策提供最优化的选择。第二节 行政执行行政执行是公共行政组织或国家行政机关最基本的活动，各种公共政策、法律法规等都

27、是通过行政执行活动完成。可以说，公共行政学研究的各种问题最终都要涉及到行政执行活动，因此，行政执行是公共行政学研究中最早提出持续至今的课题之一。一、行政执行理论阐释（一）行政执行的含义所谓行政执行是指政策执行主体为了实现公共政策目标，通过各种措施和手段作用于公共政策对象使公共政策内容变为现实的行动过程。（二）行政执行的作用与意义行政执行是行政管理活动中极为重要的环节。其地位和作用表现在以下几个方面：1行政执行决定了行政决策方案能否实现以及实现的程度。行政执行活动，是实现行政决策的有效途径。通过行政执行不仅可以完成决策目标，同时还可以通过行政执行人员的创造性活动弥补决策中的不足之处，更好地体现决

28、策的经济效益和社会效益。2行政执行结果是检验决策正确与否的依据。毛泽东曾经说过：“认识情况的过程，不但存在于军事计划之前，而且存在于军事计划建立之后。当执行某一计划时，从开始执行起，到战局终止，这是又一个认识情况的过程，即实行过程。此时，第一个过程中的东西是否符合实况，需要重新加以检查。”对于行政决策来讲，也是如此。如果决策目标通过执行未得到令人满意的效果，而且也已排除了行政执行不力的因素，那么结果可以证明原决策是有缺陷的，甚至是错误的。3行政执行能使原决策得到修正、补充和完善。在实际的行政活动中，经常需要决策者和决策的执行者就决策中出现的重大问题进行反复磋商、协调，力图最大限度地实现决策目标

29、。有时一项重大决策出台前，先要在小范围内进行试点，并同时总结执行经验，发现问题，为即将出台的重大决策提供基础。4行政执行活动及其执行结果，是形成新的行政决策的重要依据。一项决策执行结果的好坏，将会在很大程度上影响行政目标的实现。这就要求行政决策必须以事实为依据，尤其要以前一项决策执行后所反馈的信息为依据，才能使组织中的决策更为科学、更为准确。（三）行政执行的特点由于国家行政组织的特殊性，整个行政执行过程呈现出既复杂但又井然有序的过程。这一过程主要有以下几方面的特点：1依法行政。这是行政执行最基本的特点，是由行政组织作为一种执行机关的地位决定的。它要求行政组织对立法机关负责，在宪法和法律的授权和

30、规定范围内实施管理。2政策执行。行政执行不仅是执法过程，同时也是执行政策的过程。政策执行的内容比依法行政的内容更深入、更广泛，它既包括法律化和法规化两个层面，还特别在宪法和法律明确规定了执政党的领导地位的同时，突出了执政党的政策在行政执行中的重要影响。3法律和政策原则的具体化。依法行政和政策执行是法律原则和政策原则具体实施的过程，包括具体化和对象化两个方面。行政执行的过程使法律和政策的原则规定越来越具体，越来越有对象指向性，最终在某项具体工作或某个具体个人身上体现出来。4逐级决策和实施。法律和政策原则的具体化和对象化是通过逐级实施的过程完成的。如我国现行工资制度的具体实施需经过国务院、省市部委

31、、市地司局、县、基层单位，最终落实到具体的个人。因此，行政执行活动是一项具体的、细致的和规范性的工作。5法律和政策原则灵活性。由于法律原则和政策原则不可能完全概括现实中的具体问题，因此在实际的执行过程中，允许在不违背基本原则的情况下，有一定的灵活性。但政策规定和政府规章在执行过程中灵活性运用的范围越大，产生偏离政策原则的可能性也就越大。6执行效果与具体执行者的素质和绩效有直接联系。由于行政执行者的素质、能力不同，同样的法律和政策原则会有不同的执行效果。因此政策执行者素质和能力的高低在很大程度上影响了政府组织的效能。二、行政执行的程序行政执行是一项复杂的管理活动，为了有效地做好执行工作，就必须制

32、定行政执行工作程序，并做到各个环节之间的有效协调。行政执行工作的基本程序包括行政执行的准备阶段、实施阶段和总结反馈阶段。（一）行政执行的准备阶段。为了更好地完成行政执行的任务，必须事先做好充分的准备工作。依据行政活动进行的先后次序，可以包括：1制定工作计划。制定工作计划就是把行政执行活动通过计划的方式固定下来，使之成为规范和衡量行政执行活动的依据。行政计划主要包括行政执行任务的目的和要求、完成工作任务的时间、地点、手段、方法、步骤以及人力、物力、财力的分配与安排等。把行政决策纳入预定的框架中，使行政执行更有把握。2筹备执行。（1）思想动员。即通过宣传教育等方式使执行人员对某项即将被执行的决策有

33、一个清楚的认识，从而在思想上达成共识，并变为自觉行动的过程。行政决策作用的对象主要是公民，所以要通过各种渠道广泛深入地开展宣传活动，以此获得民众对政府政策的理解和支持。（2）物质准备。物质准备主要指必需的财力和必要的物力两方面的准备。执行者应根据政策执行中的各项开支编制预算，并经过有关部门的批准，以落实经费。（3）组织准备。组织准备工作是行政执行的保障机制，组织是决策执行的主要力量和责任承担者。组织准备主要包括以下几个方面：首先，确定行政执行机构。对于常规性、例行性决策的执行，应由常设的执行机构承担。但有时也可用提高常设机构地位的方式或改组机构的方式来保证决策顺利进行。但如果遇到非常规性或紧急

34、而重大的决策，则可组建临时性的执行机构，但一般在决策目标实现后及时撤消。执行机构的确定应做到权责明确、分工合理。此外，执行机构的设置还要有良好的沟通协调机制，可以建立团队合作型的执行机构。其次，选人用人。这是组织准备工作中的一项重要内容。对决策执行者的素质要求具有专业管理方面的知识、技术和实践经验，具有较强的政策理解能力、沟通协调能力，善于用人、善于处理人际关系，讲求工作效率等。（二）行政执行的实施阶段。实施阶段是行政执行过程中最为关键的实质性阶段。行政决策的贯彻落实主要由指挥、协调、沟通和监控等具体环节组成。这些具体环节使计划逐步付诸于实践，最终实现决策的基本目标。在决策的实施过程中，应注意

35、充分的授权。此外，还要对决策执行过程中的各环节实行严格的监督管理，确保决策实施的各项活动能够得到保质保量地完成，降低行政系统的执行成本，最终达到较为理想的实施效果。（三）行政执行的总结阶段 这是行政执行的最后一个阶段，也是为制定新的决策做准备。对行政执行活动的总结工作主要包括三方面：1对执行情况的检查。可以运用定性和定量分析相结合的方法，检查核实行政执行中任务完成的质量是否达到了预期的目标要求，以及决策实施工作的进度和效果等。2对执行情况的评定。即依据一定的要求和标准，在情况检查的基础上，对执行部门和执行人员的工作给予一定的事实判断和价值评判。评定要以事实为依据，而不是以领导者的主观意志为依据

36、。这里需要注意的问题是：由于对执行情况的评定往往涉及评判者本身的主观意识和组织乃至社会的道德价值传统，因此不确定性较大。3对行政执行情况的分析和总结。在行政执行中既有成功的经验，也有失败的教训。因此，从理论的高度总结经验教训，并把总结的结果反馈到决策中心，对今后的行政执行活动起到一个参考借鉴的作用，进一步提高行政决策的科学性。三、行政执行的方法行政执行的方法是十分重要的。行政执行方法主要有以下几种：（一）行政方法。行政方法是指行政机关为执行公共政策所采取的手段。行政方法具有以下特点：（）权威性。行政机关以国家权力为基础，强调垂直领导关系和下级服从上级的权威性，从而保证政策执行在组织内部的顺利进

37、行。（）强制性。行政机关要求各级行政人员必须服从上级命令和政策规定，坚决落实执行任务，做到令行禁止。强制性体现了政策在执行过程中应体现大多数人员的利益要求。（）具体性。决策执行的行政方法是就某一具体问题，完成某一具体任务而做出的，因此其内容、对象、时间、范围、限度、措施等都是具体的。（二）法律方法。法律方法是指通过各种法律、法令、规章、司法、仲裁等工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整决策执行过程中各种关系的方法。法律手段的运用一是通过有关部门对违法行为进行制裁；二是政府机关依法制定和实施行政法规、制度等以调整社会关系并对政策执行活动进行控制和监督。法律手段具有稳定性、规范性和程序性特点。依

38、法行政是决策执行法治化、制度化、规范化的根本条件。（三）经济方法。经济方法是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利执行的方法。行政执行主体将政策与物质利益挂钩，强调权责一致，权利与义务相统一，以调整政策执行及目标群体的行为，调动政策执行人员的积极性和主动性，尽可能减少政策执行中的阻力。（四）思想政治教育方法。思想政治教育方法是注重人性，把各种政策内化为人们的信念，引导政策对象自觉地、主动地去执行公共政策。目前常用的思想政治教育方法包括制造舆论、说服教育、协商对策、批评与表扬等方式。（五）技术方法。技术方法是指采用先进的科

39、学技术和科技产品，如办公自动化和电子政务等来执行公共政策。1999年1月，中国电信和国家经贸委经济信息中心主办了“政府上网工程启动大会”。会议通过了由48个国家部委（办、局）信息主管部门共同倡议发起的中国政府上网工程倡议书，正式启动了政府上网工程。目前我国政府网站的内容主要有网上发布信息、网上采集信息、网上采购、网上工程招标、网上征税等。政府上网工程的实施，有利于实现政务公开，建立政府与公民之间的互动机制，也提高了政府公共政策执行的能力和效率。第三节 行政机关的知识管理一、 行政机关知识管理的理论阐释（一）知识管理的含义知识管理是指组织为处理新的知识运用方式与旧的知识运用方式之间的冲突，所为之

40、变变革管理。换言之，我们将知识管理的讨论限定在机关组织管理的范围，单纯当成一种管理概念来说，公共组织或许没有市场竞争的直接压力，但却有民众期望改善的伦理责任，而知识管理是机关组织有目的有计划的，针对知识的获取、分享与运用的一种管理作为。（二）知识组织的理论1、组织知识即决策例规组织通过经验的选择、诠释与记忆活动，形成组织知识，再从过去有限的经验事例中以模拟的方法来处理现在所遇到的问题。组织知识并非一成不变，环境刺激直接影响成员个别的认知模式与自处之道，当个别的认知习惯与理性行事标准改变后，即对成员在组织生活中的参与态度和抉择行为造成一定的影响。2、组织知识即行动理论行动理论（theory of

41、 action）是指一套机关上下用来认知情势、判断问题、采取对策的道理，一套行动与结果间的合理关系。换言之，行动理论即成员对组织意象的动态认知，成员不断地尝试从组织系络中确认自我，验证个人发展与组织发展相结合的可能性，建立组织生活对自己的意义，进行一种实践反思的探索。这种方式探索往往源自于成员个人对组织行动理论的认知差距，一般而言，当个人行动的结果和预期的结果不相符时，会想办法调整自己对组织行动理论的认知错误，使“心中想的”与“实际发生的”趋于一致。3、组织知识即信息处理的样态从组织沟通的观点来说，组织被视为一种信息处理的系统，也是一种赋予信息意义的系统。组织学习的机制与环境认知的形态有关，如

42、果我们假定环境是一种客观的实体，则环境信息决定吾人的理解，组织借信息获取和分配的活动来学习；而信息搜集的标准、探求信息的活动频率、信息的数量与性质，均能影响组织学习的进行。二、行政机关知识管理系统（一）知识的形成行政机关组织知识的形成基于以下这样的情景，公务员面对崭新的业务，不可能信赖凭空想象出来的作业规定。经历多次的错误尝试后，从失败的经验中学习到行得通的问题处理方式，这个诀窍不但是个人知识，也终将例规化为标准作业程序。成熟的例规法制化后，知识应用就成为过去经验再现的一种活动，将所有不同的状况都视为同一问题来处理，而部门的专业化发展就是精炼并维护已经建立起来的知识领域。（二）知识的储存及应用

43、为了发挥职能专业化的效益，作业的标准化是必经的途径，标准化可以减少试误的成本并确保作业的质量和效率。标准化的具体表现就是各种类型的文书、法规与档案资料，标准化的要求使行政机关偏好可通过阅读、言传、指导的单向方式来沟通传递的外显知识。因为职能结构与标准化的关系，知识有计划的被分门别类地储存在各部门，而为了维持部门作业的一贯性与公平性，各部门必须严守知识领域的专业戒律，形成行政机关的“书牍知识主义”：部门根据业务区分各自拥有独门绝活的法规汇编。在这种情况下，个人的知识（洞见）被刻意忽略，管理者也会压抑人员对法规知识不适用的质疑。（三）知识的传播与承续 组织各层级之间，造成“知识分享的区隔”：策略层

44、是与外在环境保持互动的开放系统，管理层是半开放系统，操作层则是与环境变异无涉的封闭系统；层级间的决策功能各异，决策价值观不同，因而知识内容的性质各异，也没有交流的必要。在层级节制的权力分配形态下，谁拥有决策的权力，就拥有做决定的知识；但同一层级各单位之间发生知识冲突的时候，谁的主张应该被采纳的时候，诉诸权威就是最好的化解办法。因此，决策知识权向上集中，机关首脑不但是组织知识正当性的仲裁者，也是组织最后的拥有者。（四）知识的更新 组织知识的内容不可能一成不变，不论从人员个体还是组织整体的层面来说，当绩效落差发生，将刺激组织知识的解构与再建立。行政机关的知识更新的特质可以从以下几个方面分析：首先，

45、从外在环境来看，由于法定组织框架的更动不易，而行政机关又偏好以职能结构来降低环境的不确定性，于是形成一种为机关所创订的简单稳定环境特质。其次，从行政机关经验学习的社会习惯来说，例规化的知识除了具有稳定组织目标的作用外，还可能产生惰性的现象：组织面对环境变化还是根据经验法则“边看边找”，一方面搜集资料寻找问题的原委，另一方面按照过去的老办法试着处理，以至于低估了环境变化的可能影响。最后，组织政治的角力也会提高知识更新的门槛。第一道门槛：由于决策知识向上集中，知识更新活动将挑战机关首脑的知识专有权。第二道门槛：知识的更新还得经历组织内得势团体利害关系的层层过滤。第三道门槛： 法规更迭、做法改变将加

46、重人员适应的负担，容易形成刻意的抗拒。三、机关知识管理的策略（一）核心能力模式机关核心能力在哪里？凡是有助于机关任务的实现，确保机关的预算规模，满足人民对机关期望的知能表现皆属之。机关组织推动知识管理的基本构想：（二）知识管理活动的清单1、知识的获取（1）对新创立的机关来说，组织知识即机关首长个人的学习，随着规模的扩大、垂直与水平的分化、职能授权的结果，将发生知识管理的需要。（2）对于机关的新政策构想或执行新的任务业务，需要通过专家研究、实验试行的方式来快速获取知识。（3）机关通过有计划的自我诊断来发现运作问题，作为策略调整或方法更新的参考。（4）机关收到内外在环境改革压力的影响，进行全面性的

47、任务重整。（5）对于人员优良、士气高昂的机关来说，员工吸收新知识、改善工作的自发努力，即为组织知识获取的最佳渠道。 （6）机关可能针对重要的施政业务进行自办或委外的研究计划，以开发新的服务项目，并获取可靠的有用知识。（7）机关向其他成功的组织或企业学习，或借鉴外国经验、引进相关制度和方法。（8）机关根据策略需求招募新的员工，或通过技术转让合同要求人员代训。（9）机关亦可创设部门或机制，进行定期的知识探搜活动，包括环境监看、舆情调查、研考（展）部门、机关整体绩效评估。2、知识的分派与交流达夫特和休伯归纳了以下五种命题：（1）知识传递的惯性定律。传递知识获得奖酬的可能性愈高，知识分享的可能性愈高。

48、（2）工作量愈大，传递知识的意愿愈低，延迟传递和扭曲的可能性愈高。（3）知识传递的渠道愈长、关卡愈多，愈容易发生扭曲。（4）当知识与个人绩效表现愈有关系，曲解的可能性愈高。（5）个人职务的裁量权愈大，则愈有发生知识扭曲。3、知识的诠释与分享知识分享的过程也是一种将具体事件转化为共同理解框架并形成认识的过程。这种分享机制的设计要点在于：（1）容纳不同部门专业背景的特点，但需进行开放、实事求是的对话，已达成协议。（2）沟通的媒介愈丰富、愈多样化，诠释共识缔结的效果愈佳。（3）善用反制学习的力量，鼓励人员抛弃旧有的知识来思考，并架设犯错风险的保护网，对知识的更新具有极佳效果。4、组织的记忆组织记忆是

49、知识管理的心脏，组织记忆的好坏在于其所储存的知识是否一目了然、容易取用，在于知识内容是否能顺利转化为可用的办法。组织将知识储存在职务手册、作业程序、办事例规等文书纪录，以供日常工作参考。为使各部门分散储存的知识错落有致，必须建立有效的信息管理系统或决策支持系统，以统合知识的存取应用。此外，组成机关内外的专家系统，亦有助于知识的更新与应用。（三）创造性的学习1、经验学习的陷阱（1） 经验知识对思考的黏着效应（2） 经验知识的问题解决逻辑（3） 经验知识造成不完整的学习2、创造性学习的方法（1） 有意识地跳开既有的想法（2） 说故事（3） 隐喻的作用3、从创意到创新知识管理需要以创意思考的员工做基

50、础。【阅读参考】组织内的决策关于组织怎样决策，社会科学家所揭示的不可反驳的发现是，组织决策过程只有最低的理性。西蒙提供了部分原因，因为他阐述了几乎所有的组织内的决策只是满意（satisficing）决策，也就是决策不会最大化，它们只是满意（satisfy）与足够（suffice），或者（合起来讲）是“满足”（satisfice）。西蒙把满意的概念与他的有限理性（bounded rationality）的概念紧密地联系在一起，或者说有限理性意味着人类心智的理性能力，当与期望所能领会和解决问题（至少是经济学和管理学传统理论家所期望的）的广泛性和复杂性来比较时，就被局限于微小的和简单的意图之中。心理

51、学家乔治米勒（George Miller）测量出在同一时间，人类心智最大能够区分7种不同事物，但是超过这个数字后，心智便会产生混乱。人们倾向于使用启发式思维（或经验法则）来做出决策（这种思维难免有缺陷），以及把他们的决策立足于对现状的知觉，而非立足于已知变量的客观比较。人们在做决策时，倾向于保护现状防止损失，而非规划获得利益的偏见，因此，对于稳定的偏好高于变迁。事实上，实证研究认为决策者偏好那些能够保护他们预期损失的信息，而不是那些能够用来获得收益的信息。在一个团体背景下所做成的决策，似乎窄化了决策者进一步思考更多的选择方案，至于在群体思维（groupthink）下所促成的决策，可能是比较不良

52、的决策，在个人怎样决策方面，环境扮演了很大的角色。当然，组织构成了个体决策者的主要环境氛围。两位著名的组织理论家对决策问题进行了分类，在分类中，他们把组织成员是否同意或不同意事物的因果关系，以及是否同意或不同意组织应该作为，与决策策略联系在一起。例如，在一个由专门人才构成的官僚体制中，理论上，每个人会同意有关的因果关系（“如果你填好了表格，那么就会得到你的社会保障支票”），而且他们也会同意决策的结果（“社会保障对社会是有价值的”）。在这样的官僚体制中，决策是以计算性的方式做成，也就是说很少或没有有关价值的内部争议，而决策依据共享的技术认知做成。其他类型的组织需要其他类型的决策策略，所有这些策略

53、更多地具有政治性，并且更多地依赖于权力而不是理性。这里我们可以通过图表展示社会使用什么种类的检验来评价各种组织，同时也显示了这些组织所使用的决策策略是什么。根据因果关系与结果而成的社会评价与组织决策合意的标准与偏好的结果明确标准与有共识的结果不明确标准与无共识的结果对原因与结果的信念 同意社会运用效率检验来评价组织组织运用可计算的决策例如：研究实验室社会运用社会检验来评价组织组织运用可妥协的决策例如：国会不同意 社会运用工具检验来评价组织组织运用可判断的决策例如：国防部 社会运用社会检验来评价组织组织运用鼓舞/权威的决策例如：查尔斯戴高乐的法国第五共和国（本部分选自美 尼古拉斯亨利：公共行政与公共事物（第八版），中国人民大学出版社2002年版。）【案例及思考】广州地铁3号线总体方案的诞生一 广州地铁3号线总体方案的战略思想广州市地铁3号线的规划是秉着保护旧城、开发新城、拉开城市布局的城市发展战略而制订的。广州市的城市规划从长远出发，提出广州市作为市中心城市要通过交通、信息、科技把珠江三角洲城市联结起来，充分发挥广州的辐射作用。而地铁3号线的建设将成为贯彻此战略的重要组成部分。地铁3号线的规划是以广州市新城市中轴线规划研究、广州市天河区五山分区