[财务管理]预算审查监督讲座PPT幻灯片

1、1,预算审查监督,学习中华人民共和国预算法,陆四龙,2,首先衷心地祝愿各位：,在生命中的每一天 好运接二连三 心情四季如春 生活五颜六色 七星高照八方来财 一切烦恼丢在九宵云外 人生十全十美。,开 题 篇,3,宪法和法律赋予各级人大及其常委会一项重要的权力就是 审查批准监督政府的预算决算的权力。 人大审查批准监督预决算也是一项难度很大的事。 我们人大流传一句话， 外行听不懂 内行说不清 老百姓也流传着一句话： 党委说了算 政府算了说 人大说算了 政协算说了,预算审查监督篇,4,我们要依法治国，所以人大及其常委会履行职权只能在法律界定的范围内进行。 人大进行预决算审查批准监督的最基本的法律依据是

2、 中华人民共和国预算法。 预算，也称国家预算、政府预算，它是指政府财政收支计划。 预算的本质是集中一部分社会资源保证政府履行职能和满足社会公共需要。 它涉及财政收支的征收、分配、使用、管理和监督等方面，涉及聚财、用财、理财的根本理念和根本制度。,5,1994年3月22日，八届全国人大第二次会议通过了中华人民共和国预算法，并决定1995年1月1日起施行。 当然，与我国预算制度有关系的法律、法规还有很多，比如宪法、1999年12月25日九届全国人大常委会第十三次会议通过的全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定(以下简称“决定”)、国务院关于预算法的实施条例和关于实行分税制财政体制的决定、各省

3、自治区直辖市关于财政预算方面的规定等。 今天，我们主要围绕预算法来讲我国的预算制度，同时也提出一些预算管理中需要完善和研究的问题。,6,中华人民共和国预算法，共十一章七十九条，包括总则、预算管理职权、预算收支范围、预算编制、预算审查和批准、预算执行、预算调整、决算、监督、法律责任、附则，可以说涵盖了整个预算的全过程。,一、预算的一般规定,预算法总则是对预算的一般问题作出的规定，主要涉及预算级次、预算组成、预算年度、预算原则，规定了政府（财政）预算、部门预算、对下级政府返还或者补助、上解收入、分税制等基本概念。 政府预算是反映一个预算年度政府组织收入和安排支出的规模、结构，体现了政府的活动范围和

4、方向。,7,政府预算组成有纵向的和横向的。 所谓纵向预算组成，是指各级预算汇总组成国家的预算。地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级政府总预算组成。 所谓横向预算组成，是指本级预算的组成。中央政府预算由中央各部门预算组成，各部门预算由本部门所属各单位预算组成，单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。 总预算由本级预算和汇总的下一级预算组成，没有下一级预算的，总预算就是本级预算，如乡镇预算。本级预算是指按财政体制规定在本行政区域内组织的财政收入和安排的财政支出的计划。,8,乡镇财政预算,乡镇行政事业单位预算,县级预算,县级财政预算,县级行政事业单位预算,县级部门预算

5、,市级预算,市级财政预算,市级部门预算,市级行政事业单位预算,乡镇部门预算,省级预算,省级财政预算,省级部门预算,省级行政事业单位预算,中央级预算,中央级财政预算,中央级部门预算,中央级行政事业单位预算,乡镇级总预算,汇总下一级预算,汇总下一级预算,汇总下一级预算,汇总下一级预算,县级总预算,市级总预算,省级总预算,中央级总预算,每年 政府 向人 大提 交的 预算 草案 包括,预算报告,预算收支表,部门预算,乡镇级预算,9,预算级次指预算的层级。即预算有多少层、层与层之间的关系。 预算法规定，国家实行一级政府一级预算，设立中央；省、自治区、直辖市；设区的市、自治州；县、自治县、不设区的市、市辖

6、区；乡、民族乡、镇五级预算。,中央级预算,省级预算,市级预算,县级预算,乡镇级预算,10,国外的预算级次一般分为三级，中央、省(州)、县(地方政府)。我国五级预算级次划分有自己的实际情况，我们国家是一个单一制统一的国家，是一个人口众多、幅员辽阔的大国，划分预算级次非常必要。通过分级，既要强调分级负责，体现事权与财权的统一，也要强调下级服从上级，体现集中统一和政令畅通。 上世纪90年代初，乡镇财政发展迅速，建立乡镇一级预算的呼声很高。从当时的情况看，建立乡镇一级预算是有条件的、必要的。 但是由于乡镇经济发展不平衡，所以预算法同时还规定了，不具备条件的乡镇，可以暂不设立预算。从这几年财政体制的运行

7、情况看，有不少人认为从管理效率和成本分析，我国五级预算级次划分值得研究。,11,预算年度是指预算的起止时间之间的跨度。预算法规定，我国的预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。 国外预算年度很不相同，有从1月1日开始的，有从4月1日开始的，也有从7月1日或10月1日开始的。 我们的预算年度从1月1日就开始执行了，但全国人代会一般在3月初才举行，3月中旬结束，等预算依照法律规定的时间批复到部门、单位，就到了4月。预算年度起讫时间与预算批准时间不一致，使得我们的预算缺乏严肃性、权威性。 为弥补这个不足，预算法第四十四条规定，预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以

8、先按照上一年同期的预算支出数额安排支出。 但还是没有从根本上解决问题，操作上也不好把握。因此，预算年度引起的问题也需要认真加以研究。,12,预算原则是指预算编制、审批、执行、监督的一般性规定。预算法总则中规定的原则包括四点： 一是一级政府一级预算； 二是各级预算应当做到收支平衡； 三是国家实行中央和地方分税制； 四是非经法定程序不得改变经本级人民代表大会批准的预算等。 作为预算管理方面的一部基本法，在预算法总则中还应当对涉及预算编制、审批、执行、监督的一般性原则作出明确规定。,13,所以在“决定”中，对一些原则作出了补充，如 一是要坚持先有预算，后有支出，严格按预算支出的原则； 二是在每个财政

9、年度开始前将中央预算草案全部编制完毕； 三是对中央预算的审查，应当按照真实、合法、效益和具有预测性的原则进行等。 总体上讲，这些原则规定还不够全面。有些原则还可以提出来考虑，如完整性原则，政府全部收支要列入预算；透明度原则，预算应当公开透明；会计年度独立原则，一个预算年度的预算应当在本年度支出；公共财政原则等。,14,预算法不像一般的专业法律，往往只有一个执法主体，预算法涉及的对象，既有政府又有人大，政府系统内既有中央政府又有地方政府，人大内，既有代表大会又有常委会。 概括讲，划分预算管理职权，主要是合理配置权力机关、行政机关、预算主管机关之间的职权。 总的来说，政府负责编制，人大负责审查和批

10、准；政府负责执行，人大负责监督。 权力机关之间没有领导关系，国务院对各级政府是领导关系。,二、关于预算管理职权,15,如预算法第十三条明确规定，县级以上各级人大批准本级预算和本级预算执行情况的报告，也就是讲，各级人大需要议决的只是同一级政府的那一级预算，即本级预算； 第十四条则规定，国务院组织中央和地方预算的执行，监督中央各部门和地方政府的预算执行，改变或者撤销中央各部门和地方政府关于预算、决算的不适当的决定、命令。 至于预算法提出的地方预算总预算，只是规定地方预算的组成，体现了预算管理体制的层面划分，各级人大对总预算只进行审查而无需批准。,16,(一)人大方面预算管理职权 宪法、预算法都分别

11、规定了全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会的预算管理职责。职责规定的基本原则体现了分级管理和下移一级管理。 全国人民代表大会：审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告；批准中央预算和中央预算执行情况的报告；改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议。 全国人民代表大会常务委员会：监督中央和地方预算的执行；审查和批准中央预算的调整方案；审查和批准中央决算；撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议。,17,县

12、级以上地方各级人民代表大会:审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；批准本级预算和本级预算执行情况的报告；改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议；撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。 县级以上地方各级人民代表大会常务委员会:监督本级总预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级政府决算（以下简称本级决算）；撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。 设立预算的乡、民族乡、镇的人民代表大会:审查和批准本级预算和本级预算执行情况的报告；监督本级预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准

13、本级决算；撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。,18,(二)政府方面预算管理职权 预算法规定了各级政府间、一级政府内预算管理职权。职责规定的基本原则体现了分级管理和行政一体管理，与人大职权的主要区别在于：人大没有上下级领导关系，而是法律监督和工作指导关系，但国务院作为最高行政机关，对地方各级政府是领导关系。这种区别决定了预算管理职权的不同。 国务院：编制中央预算、决算草案；向全国人民代表大会作关于中央和地方预算草案的报告；将省、自治区、直辖市政府报送备案的预算汇总后报全国人民代表大会常务委员会备案；组织中央和地方预算的执行；决定中央预算预备费的动用；编制中央预算调整方案；监督中央各

14、部门和地方政府的预算执行；改变或者撤销中央各部门和地方政府关于预算、决算的不适当的决定、命令；向全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会报告中央和地方预算的执行情况。,19,县级以上地方各级政府:编制本级预算、决算草案；向本级人民代表大会作关于本级总预算草案的报告；将下一级政府报送备案的预算汇总后报本级人民代表大会常务委员会备案；组织本级总预算的执行；决定本级预算预备费的动用；编制本级预算的调整方案；监督本级各部门和下级政府的预算执行；改变或者撤销本级各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的决定、命令；向本级人民代表大会、本级人民代表大会常务委员会报告本级总预算的执行情况。 乡、民族乡、镇

15、政府:编制本级预算、决算草案；向本级人民代表大会作关于本级预算草案的报告；组织本级预算的执行；决定本级预算预备费的动用；编制本级预算的调整方案；向本级人民代表大会报告本级预算的执行情况。,20,在一级政府内，预算管理职权主要涉及财政主管部门与其他部门之间的关系，职权划分的原则体现了对政府职权的具体化、体现了财政部门的主导作用。对此预算法第十六、十七、十八条都作了具体规定。 预算管理职权在“决定”中又作了细化。由于1998年全国人大常委会成立了预算工作委员会，同时预算法实施中存在一些突出问题需要完善法律，所以补充的内容尽管不多，但有较强的针对性。 这样一些补充规定，很好地丰富了预算法的相关内容，

16、也比较容易操作。使人大与政府、人大与常委会的预算管理职权更加清晰，更加具体化了。,21,补充内容主要有五点： 一是规定国务院财政部门应当及时向全国人大财经委和全国人大常委会预算工委通报有关中央预算编制的情况，在全国人大会议举行的一个半月前，将中央预算初步方案提交财经委； 二是中央预算执行过程中，需要动用超收收入追加支出时，应当编制超收收入使用方案，由国务院财政部门及时向财经委和预算工委通报情况，国务院应向全国人大常委会作预计超收收入安排使用情况的报告； 三是中央预算安排的农业、教育、科技、社会保障预算资金的调减，须经全国人大常委会审查和批准； 四是国务院有关部门应当及时向财经委、预算工委提交落

17、实全国人代会关于预算决议的情况； 五是经委员长会议专项同意，预算工委可以要求政府有关部门和单位提供预算情况，并获取相关信息资料及说明，经委员长会议专项批准，可以对各部门、各预算单位、重大建设项目的预算资金使用和专项资金的使用进行调查。,22,预算法中对预算收支范围的规定涉及预算收入、支出项目，中央与地方预算收支划分，预算收支在中央与地方之间的项目划分和分配办法的备案，专用基金的设立，上下级预算资金的独立性等等。 预算法中对收入、支出所包括的项目采取列举法，收入包括哪几项，支出包括哪几项，并且主要是按功能进行分类。 中央与地方预算收支划分很原则，第二十条规定，预算收入划分为中央预算收入、地方预算

18、收入、中央和地方共享收入，预算支出划分为中央预算支出和地方预算支出。 总体上讲，这些规定与当时的情况是适应的，因为预算法是1994年由全国人大通过的，而全国实行分税制财政体制改革也才是从1994年开始的，各项改革还只是初步的，有些情况还把握不准，在预算法中只能作些原则性规定。,三、关于预算收支范围,23,1、 分税制财政管理体制。在1994年以前，我们的财政管理体制从统收统支到统一领导、分级管理，再到划分收支、分级包干，实行过多种体制。1993年底，国务院决定，从1994年1月1日起对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。 分税制体制改革的基本原则和主要内容主要有四点： 一

19、是按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围； 二是将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税； 三是分设中央与地方两套税务机构；四是实行中央对地方的税收返还和转移支付制度。,24,中央财政固定收入包括：关税，海关代征消费税和增值税，消费税，四家国有独资商业银行和三家政策性银行以及一些特殊行业企业所得税，集中交纳的营业税、城市维护建设税，中央企业上交利润等。 地方财政固定收入包括：除集中交纳行业之外的营业税、城市维护建设税，地方企业上交利润，城镇土地使用税，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，农业特产税，耕地占用税，契税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。 中央与

20、地方共享收入包括：增值税、资源税、证券交易税、所得税。增值税中央分享75，地方分享25；资源税按不同品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入；证券交易税中央分享97，地方分享3；所得税以2001年作为基数，增量部分2003年中央分享60，地方分享40。1994年实行分税制体制时，外贸企业出口退税按国务院批准的基数，增量部分地方负担25。,25,2、转移支付，即中央对地方返还或者补助。搞分税制改革，一个重要前提就是要保持各地方的既得利益。为保持既得利益，中央确定对地方实行税收返还，返还数额以1993年为基期年核定，当年中央从地方净拿走多少收入就全部返还给地方，并以此作为基数

21、，1994年以后，返还数额在这个基数上逐年递增，递增率按各地增值税和消费税(习惯称“上划两税”)的平均增长率的1：03系数确定，也就是上划两税每增长1，中央对地方的税收返还增长03。 补助是指我们经常讲的财政转移支付和少量的体制性补助。财政转移支付是以各级政府的财政能力为基础、以实现各地公共服务的均等化为目标而实行的财政资金转移或财政平衡制度。,26,财政转移支付的基本形式包括有条件转移支付和无条件转移支付。专项转移支付就是有条件转移支付，是既给钱也指定用途。无条件转移支付就是财力性转移支付，像定额补助、民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等都是一种对地方财力的补助。 中央

22、对地方税收返还和补助支出包括三部分：中央对地方税收返还；中央对地方转移支付；中央对地方体制性补助。总体上讲，中央对地方转移支付这些年有很大增长，帮助地方解决了很多实际问题，但仍然存在一些问题，如制度不是很规范，专项转移支付比重偏大，科学性有待提高等。,27,由于基金收支、债务收支以及实行综合预算管理后，预算收支项目增加了，规模扩大了，管理制度变化了，所以预算法收支范围的有关规定需要完善。 如预算外资金问题，预算法只规定了各级政府、各部门、各单位应当加强对预算外资金的管理，各级人民代表大会要加强对预算外资金使用的监督。 实际上，通过实行综合预算管理后，现在基本就没有预算外资金这个概念了，都纳入到

23、预算管理了，不同的地方情况可能有所不同，尽管完全纳入预算管理还需要一个过程，但预算外资金的项目和规模都比前些年少多了，也在逐步纳入预算管理。预算收支方面的问题也是下一步修订预算法应当考虑的一个重要方面。,28,预算编制是预算的基础，如果编得不科学、不合理、不规范，执行时就难以做到按预算来执行，预算审查监督就会流于形式，执行的效果就不会很理想。所以不管是人大，还是政府，不管是中央，还是地方，这些年都重点抓了预算编制改革，取得了阶段性成果。 根据法律规定，预算编制是政府的职权，所以有关预算编制的规定主要是对各级政府及政府内各部门、单位提出的要求。从程序上规定了政府向人大提交预算草案的时间、内容。预

24、算法中对预算编制主要就编制原则、收入编制、支出编制、赤字及债务、预备费、结余等作出规定。这些方面都是预算编制中的基本要素。,四、关于预算编制,29,一是时间要求，也是程序上的要求。预算法实施条例规定，国务院于每年11月10日前向省级政府和中央各部门下达编制下一年度预算草案的指示。在人代会会议举行的一个月前，财政部门要将中央预算草案的主要内容提交人大财经委进行初步审查。 由于实行了部门预算改革，加上人大预算审查工作机构逐步健全，时间要求上有变化。现在中央预算编制实际上从5月份就开始了，编制时间达到八个月。编制部门预算现在是实行“两上两下”，充分体现了部门编制部门预算的作用，也体现了财政部门汇总平

25、衡的职责。 全国人大常委会的监督决定规定，在人代会会议举行的一个半月前，财政部门就要将中央预算的初步方案提交人大财经委，比预算法规定的“一个月前”提前了半个月，这主要是为了更充分地发挥预算审查专门工作机构的作用，让工作机构提前介入，我们叫“预先审查”，弥补了大会审查预算时间有限的不足。同时，监督决定还明确要求，在每个财政年度开始前将中央预算草案全部编制完毕。,30,二是依据要求。预算法实施条例规定了政府及各部门、各单位编制预算的依据。我们现在强调要实行零基预算方法。编制预算时，既要考虑需要，也要考虑可能，再就是要有标准。 所谓需要，就是法律法规、宏观政策导向的需要，就是为完成工作职责、任务的需

26、要；所谓可能，就是财力平衡状况，财力的可能；所谓标准，就是预算的基准，我们经常讲的定员定额就是一种预算标准，但主要是指基本支出的标准，项目支出标准还很欠缺，所以绩效评价体系就不好建立。 三是内容要求。这有两个方面，一个是内容本身，再一个就是结构。,31,预算的内容很重要，大家反映的“说不清”、“看不懂”，这与预算所表述的内容和表述的方式有关系。按照预算法实施条例的规定，本级预算收入应当要将中央对地方税收返还、财力性转移支付、体制性补助以及一些跨年度的专项转移支付资金的预计数额纳入预算，统筹考虑其财力的分配使用，以利于地方人大实施有效监督。所以，预算内容一定要完整，要反映政府所有的收入和支出，要

27、反映各级政府财政利益的调整关系，即上解支出、补助收入，要反映预算年度间的衔接，即上一年度结余用于本年度安排的支出，要反映收支的差额。 预算的结构是指复式预算和预算科目。所谓复式预算是把财政收支按其性质分别编为两个或两个以上相对独立的预算。预算法实施条例第二十条规定，各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。但实际上我们一直没有按照这个要求编制复式预算，而是按照经常性预算、建设性预算的口径编制“复式”预算的，并且也只是根据这两大类把数字“搬家”，没有达到编制复式预算的目的。,32,在编制预算中有个科目问题。我们目前的预算科目分类、款、项、目四级，既

28、有按功能分类的，如一般公共服务、公共安全、教育、科学技术、农林水事务支出、等，也有按经济性质分类的，如工资福利支出、商品服务支出、对个人和家庭的补助等，也只能大概地的看出干什么事、花多少钱。在我们的监督决定中，这个方面也有些完善，如规定中央本级预算的经常支出按中央一级预算单位编制，中央预算建设性支出、基金支出按类别以及若干重大项目编制，中央财政对地方总的补助性支出按补助类别编制等。 3、收入编制。预算法规定各级预算收入的编制，应当与国民生产总值的增长率相适应。预算收入就是对国民收入分配政府拿到的部分，因此编制收入预算应当参照国民生产总值的增长水平。从经济规律和法律规定上讲，这是合理的。但近些年

29、来这条规定与实际情况不相符合，财政收入增长幅度大大高于GDP的增长幅度，预算超收收入较多。收入实际增长率比预算安排增长率都高出了一倍左右，全国超收额达到几千亿。预算留有适当余地是可以理解的，但年年超收过多，预算编制的科学性、准确性、严肃性就存在问题。,33,4、支出编制。预算法中规定的几条仍然很有现实意义，如规定预算支出编制应当量入为出，贯彻厉行节约、勤俭建国的方针，应当统筹兼顾、确保重点，要安排必要的资金用于扶助经济不发达的民族自治地方、革命老根据地、边远、贫困地区发展经济文化建设事业，应当按照本级政府预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于难以预见的特殊开支等，我们一直坚持这么做了。

30、不过现在看来只这几点还不够。 5、赤字及债务。预算法规定中央政府公共预算不列赤字，地方各级预算要收支平衡、不列赤字，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。这样的一些规定，总体上体现了稳固的理念。我们这么大的国家，经济发展还相对落后，地区之间发展还很不平衡，国际竞争日趋激烈，不可预见性因素在增加，建立一个稳固的财政是非常重要的。不少地方按规定没有编制赤字预算，但实际上的预算赤字是较普遍的，当然还有名目繁多、规模不小的显性、隐性债务。有人提出来，为缓解地方债务问题，能不能给地方开一个可以发债的“正门”，予以疏导。需要进一步研究。,34,预算编制是政府的职权，审查批准是人大的职权，

31、体现权力合理分配和相互制衡。随着民主化进程，让人民群众表达意愿、增加社会公众对预算的知情权、参与权和决策权的呼声越来越高，加强人大预算审查监督工作面临的任务很重。 目前，人大常委会成立了预算工委，没有成立预算工委的，也都有专门的预算审查监督工作机构，预算法中有关预算审查监督和批准的内容要很好地丰富。在全国人大常委会的监督决定中，对人大的预算审查监督有些具体化，在预算管理职权中已经提到了。但也还是不够充分。 近年来，我们预算审查批准工作的具体做法可以总结为“三阶段”式，即预算审查工作机构的“预先审查”、专门委员会的初步审查和大会的审查批准。在预算草案的审查中，我们坚持突出四个重点，即突出对预算的

32、真实性、合法性、政策性和合理性进行审查。,五、关于预算审查、批准、执行和调整,35,真实性，就是预算必须真实地反映全部的收支活动，不能虚列收支； 合法性，就是符合法律对预算的要求，如农业、教育、科技等； 政策性，就是预算要体现中央对经济财政的方针政策，体现宏观调控的目标和重点、倾斜的要求； 合理性，就是收支结构要科学合理，预测要接近实际。 在实际工作中，我们建议人大在审查监督预算时，要特别注意各级债务尤其是县乡债务以及不实的结转和结余。预算法规定了人大审查批准，但是很不完善，人大审查批准往往流于形式，是橡皮图章，没有规定对预算草案修正怎么办，不批准怎么办。,36,预算执行很重要。已经批准的预算

33、具有法律效力，应当严格按照批准的预算执行。预算执行涉及到收支管理、金库管理，现在还有国库集中收付、政府采购，技术性很强，需要严格规定并要严格执行。 国库集中收付是这些年来国库制度改革的一个重要成果。集中收付就是建立一种对财政资金实行集中收缴和支付的管理制度，其核心是通过国库单一账户体系对财政资金的运行进行管理。通过财政设立的这个单一账户体系，所有财政资金都在这个体系中运作，财政收入通过单一账户体系直接缴入国库，财政支出按预算通过这个体系由财政集中支付到商品或劳务供应者。这就减少了中间环节，有利于预算的有效执行，有利于深化“收支两条线”改革，有利于提高预算透明度，有利于提高资金使用效益，也有利于

34、防止腐败。 预算法第五十三条规定，预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。但表达的一个意思就是水涨船高，收入多了，支出可以相应增加，只要不出赤字，就不算调整。,37,从预算法实施近十多年的情况看，发生预算调整的很少见，而实际上预算执行结果与预算差异很大是普遍的现象。 在预算上给政府留有适当调控空间是可以理解的，比如，对于部门预算在执行中发生的调整，人大就不要限制得太严格，避免微小变更都要报人大批准。但是，严格按预算

35、支出的原则必须坚持，因此就需要对什么是预算调整加以规范，要概念明确、容易操作。 要具体规定调整、变更、调剂的界限和审批权限。只要这些程序和权限规定好了，预算执行就是按照批准的预算或批准的调整预算执行，或者按照有关规定执行。 我们常常把预算调整看得非常严肃，但行为上是宽松的，预算执行中大量存在预算的变动，这不符合依法理财的精神。 由于预算法规定的预算调整的概念太宽松，每年有大量超收收入而相应增加支出，脱离了人大的审查监督，所以在全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定中，专门规定了一条对超收收入使用的监督，规定国务院要向全国人大常委会报告超收收入安排使用情况。,38,预算法是把决算和监督作为

36、两章写的。我们把两个问题放在一起讲，一是相对突出人大的工作，二是目前在我们国家决算工作和监督工作有很强的关联性。 从程序上看，决算的编制、审核、报送、审批、批复与预算程序类似。决算草案由各级政府、各部门、各单位编制，财政部门负责审核汇总，由各级政府提交本级人大常委会审查和批准，最后由财政部门向本级各部门批复决算，还包括有专款下拨或补助的下一级财政。,六、关于决算和监督,39,决算是预算的执行结果，一个预算年度终了，按照会计原则就要“结账”。所以从本质上讲，进行决算是一种会计要求，并非是一种决策行为。 所以，预算执行过程的监督包括预算支出使用单位是不是严格按照批准的预算来执行，包括对预算支出的绩

37、效评价。 对预算执行过程监督的加强，反过来又为下一年进行预算审查和批准提供了条件。通过这种转变，就将在决算中的一般会计统计职能上升为会计分析和监督了，这就有了质的变化，将决算过程变成了监督过程。 因此，决算和监督就分不开了，把决算工作搞好就是在实施有效的监督，要使监督工作有实效就要把好决算关，充分发挥决算这道法定程序的作用。,40,在西方国家，决算过程一般比较长，先要通过审计部门或会计检察部门一到两年的审计，再送议会审查。 在我们国家，决算主要有两个功能： 一是通过决算解决一些问题，二是进行会计结算。 过去流行一句话，就是“决算是一个筐，什么都往里装”，讲的是决算就好比预算时安排支出一样，通过决算追加各种支出。 这种做法是不规范的，现在财政部门的决算工作有了很大改进，时间上比较及时，操作上也简化了。 全国人大常委会每年6月份审查和批准中央决算，要听取国务院的决算报告，同时要听取国务院的审计工作报告，