我国生态补偿的困境与出路

1、我国生态补偿的困境与出路l 案例中政府干预体现在哪些方面，其理论基础及其合理性一、政府干预措施：1984年国家林业部实行“林业生产责任制”，政府鼓励群众承包国营林场治沙，实行“谁治理、谁管护、谁受益”，“谁造谁收益，长期不变，允许继承，允许继承，允许转让”等政策。 理论基础:植树防沙也属于林业生产，这种生产的劳动对象是动物、植物等生命体，劳动对象的这种特性要求劳动者有更强的责任心，以个体组织为经营单位有助于这种要求的实现。很明显以国营林场的经营方式不适合这种特性的要求,就如同农业中的家庭联产承包责任制一样。 合理性：政府的这项干预措施适合了植树治沙的特殊性要求，将造林治沙与承包人利益直接联系在

2、一起，提供承包人的积极性，私人部门参与生态环境建设，降低了国家治沙造林、环境保护的成本，民间治沙比起国营林场，进度快、成本低，且取得了明显的效果，是合理的。二、政府干预措施：政府给与治沙农户“以奖代补”政策。 理论基础:在某些方面，市场配置资源无法达到最优效率，政府应该运用相应措施进行干预，弥补这一缺陷使效率最优。 合理性: 政府“以奖代补”，就意味政府会多支持这个方面，这将起到一种杠杆和引导的作用，使社会在认识上、组织上和资源配置上可以更好地实施这项工程，具有合理性。国家的政策鼓励，使得石光银等人承包荒沙造林，创新经营，综合开发，在制度上实行股份制，经营模式创新，开发了一系列新的产业，使得群

3、众得到了实实在在的利益，而且部分解决了治沙资金的问题。三、政府干预措施：国家为治沙者授予各种荣誉。 合理性：治沙成败的关键在于提高农户积极性与提高生产效率。政府这项措施是对治沙者劳动的肯定，有力于激发他们的劳动积极性，取得更大的效益。四、政府干预措施：1998年，国家实行“限额砍伐审批制”和颁布防沙治沙法，严禁砍伐生态林。 理论基础：生态环境经济学和生态环境价值论。社会经济发展，不仅要满足人们的物质需求，而且要保护自然资源的再生能力；不仅追求局部和近期的经济效益，而且要保持全局和长远的经济效益。只有这样才能保持人类永久的生存、发展下去。 合理性：一方面是合理的。政府做到了经济利益和生态效益的相

4、统一，做到了绿色发展，遵守了科学发展观的要求。但从另一方面来看，由于国家限额采伐审批程序严格，石光银没有拿到采伐指标，使得很多树都无辜死掉。其实抚育间伐对林地是有好处的，且有的树木是有生命周期，却由于禁止砍伐生态林、“砍一罚十”的出台，使得石光银等人实际没有造林受益权，只有投入，没有收入，这是不合理的。五、政府干预措施：政府对天然林保护和退耕还林实行财政补贴。 理论基础：外部性理论。天然林保护和退耕还林具有正外部性效应，生态环境保护所产生的外部效益由于没有在生产或经营活动中得到很好的体现，导致保护生态环境产生的生态效益被他人无偿享用，使得生态环境保护领域难以达到帕累托最优。庇古认为，当社会边际

5、成本收益与私人边际成本收益相背离时，不能靠在合约中规定补偿的办法予以解决。这时市场机制无法发挥作用，即出现市场失灵，而必须依靠外部力量，即政府干预加以解决。当它们不相等时，政府可以通过税收与补贴等经济干预手段使边际税率（边际补贴）等于外部边际成本（边际外部收益），使外部性“内部化”。 合理性：一方面，从社会与国家的角度来看，政府采取合适的措施解决了市场失灵的问题，实现了帕累托最优，促进了我国生态保护建设的发展，是合理的。但从石光银等治沙农户的角度来看，由于“退耕还林”政策只对新造林进行补贴，政策并没有覆盖他们，受损的不只是那些治沙大户，而是整个社会。而且“退耕还林”补偿政策只分南北标准，并没有

6、专门针对榆林地区给予什么特殊政策，以及要真实落实文件，尚有许多问题亟待解决。l 政府干预措施存在的问题及其建议 生态补偿是一个新的课题，生态补偿机制的建立是一项复杂而长期的系统工程，涉及生态保护和建设资金筹措和使用等各个方面。加上我国总体上经济发展水平还比较低，经济发展和生态保护之间的矛盾十分尖锐，生态补偿机制建立尚处于探索阶段，许多问题还不清楚，有待于深入研究。一、处理好生态补偿的几个重要关系 （1）是中央与地方的关系。中央政府主要是为建立生态补偿机制提供政策导向、法规基础和一定的财力支持，同时引导建立全国性和一些区域性的生态补偿机制。地方政府是生态补偿机制的实施和责任主体，负责建立本辖区的

7、生态补偿机制，并配合中央政府实施全国性和区域性的生态补偿。（2）是政府与市场的关系。建立生态补偿机制，政府和市场都可以发挥重要作用。就目前我国生态保护和市场发育的实际情况而言，政府在建立生态补偿中的作用是主要的，政府不仅要制定生态补偿的政策、法规，引导市场的形成和发育，同时还需支付大尺度的生态补偿。只有在一些主客体十分明确的前提下，可以充分发挥市场的调节作用。（3）是综合平台与部门平台的关系。从长远来看，应建立一个综合的、以政府主导的生态补偿平台，但是从目前实际操作的角度，首先应该鼓励各地和有关部门因地制宜地建立多种形式的平台，进行各类生态补偿机制的探索，建立综合的生态补偿专项资金渠道，但项目

8、运作依然可以采用部门运作的方式，即根据实施部门和补偿对象的不同，设立不同的账户分别进行管理，以便更好地发挥各部门的积极性。二、制定、完善相关生态补偿的财政政策体系 完善生态补偿的财政政策体系，积极探索并建立多渠道的融资机制，切实有效解决政策执行中遇到的有关问题。制定政策不能搞“一刀切”，应根据具体情况，灵活有针对性地解决各种特殊问题。政府手段仍是我国目前生态补偿的主要措施，同时应积极探索使用市场手段补偿生态效益的可能途径。生态补偿不能单靠政府补贴，要建立补偿制度，健全补偿途径。在这个制度下，应加大拉动人们对生态服务的需求，抓住公众的支付意愿；加大对私人企业的激励，采取积极鼓励政策；加强同财政金

9、融部门的联系，寻求相关专家的帮助和技术支持；建立基金，寻求国外非政府组织的捐赠支持等，促使补偿主体多元化，补偿方式多样化。3、 加大生态补偿的财政转移支付力度，进行多渠道融资 （1）加大中央政府财政转移支付力度。财政转移支付是生态补偿最直接的手段，也是最容易实施的手段。建议在财政转移支付中增加生态环境影响因子权重，增加对生态脆弱和生态保护重点地区的支持力度，按照平等的公共服务原则，增加对中西部地区的财政转移支付，对重要的生态区域（如自然保护区）或生态要素（国家生态公益林）实施国家购买等，建立生态建设重点地区经济发展、农牧民生活水平提高和区域社会经济可持续发展的长效投入机制。 （2）加强地方政府

10、对生态补偿的支持与合作。地方政府除了负责辖区内生态补偿机制的建立之外，在一些主要依靠财政支持的生态补偿中，应根据自身财力情况给予支持和合作，以发挥中央和地方财政的双重作用。4、 进一步完善生态补偿的管理体制 从目前来看，应加强部门内部和行政地域内的生态补偿工作，整合有关生态补偿的内容；对于跨部门和跨行政地区的生态补偿工作，上级部门应给予协调和指导。从长远来看，建议国务院设立生态补偿领导小组，负责国家生态补偿的协调管理，领导小组由发改委、财政部、环保总局、林业局、水利部、农业部等相关部委领导组成，行使生态补偿工作的协调、监督、仲裁、奖惩等相关职责。领导小组下设办公室，作为常设办事机构。同时建立一

11、个由专家组成的技术咨询委员会，负责相关政策和技术咨询。生态补偿工作量较大的省市，可参照设置相应机构。五、加强宣传教育，增强利益相关者对生态补偿的认知与参与生态补偿必须得到全社会的关心和支持。建议进一步加强生态补偿的科普教育和大众宣传，增强群众的生态补偿意识，明确生态补偿的政策，使公众积极主动参与到生态补偿中去。社区是生态补偿机制落实的最终对象，社区公众的知识、认知和意愿直接影响生态补偿的效果。在制定生态补偿机制和规划时要充分鼓励社区公众的参与，采取“边学边做”的方法，通过项目实施提高其能力。尤其是在人、财两缺的贫困地区，应当通过相关国际国内项目，加强政府部门和社区组织的能力建设，包括决策者、规划者、管理人员、企业管理者等等。六、加强生态补偿科学研究与试点工作建议将生态补偿问题列入国家重点科研计划，进一步加强生态补偿关键问题的科学研究。对补偿标准体系等关键技术，如生态系统服务功能的物质量和价值的核算、生态系统服务与生态补偿的衔接、生态补偿的对象、标准、方式方法，以及资源开发和重大工程活动的生态影