第18章-保险监管理论概述

第五篇 保险监管篇第十八章 保险监管理论概述第一节 政府干预市场的一般理论西方学者们一般将关于个人与国家的关系的观点分为两种，即有机社会论与机械社会论。有机社会论认为，社会可以被看做是一个有生命的机体，个人是整体的一部分，整体的利益高于个体，强调社会的整体利益，而不是个人的利益。政府是这一有机体的不可分离的部分，它负责定义“社会利益”，并且制定和实施法律来促进整体社会利益的提高。与之相反，机械社会论则认为，政府的目标是帮助个人实现他们的愿望。政府不是社会有机整体的一部分，而是众多个人为了更加有效地实现他们的愿望而创造的一种机制，个体的利益优于集体的利益。这两种对立观点的具体表现形式就是影响整个20世纪的两种不同的经济思想市场经济和计划经济。在计划经济体制下，由政府代替市场力量配置资源。在市场经济体制下，供求关系创造了市场，市场确定价格，价格是配置资源的信号机制。一般来讲，经济市场化的程度取决于三方面：一是市场力量决定价格的程度；二是市场竞争的程度；三是政府干预市场的程度。政府对一般市场干预程度的差别同样存在于保险市场，大多数情况下，政府对保险市场的监管程度与其对整个经济的干预程度是一致的。在经济学中，对社会经济制度实证研究和规范研究的角度是不同的。实证经济学侧重于如实地描述经济活动，主要研究“是什么”的问题；规范经济学则侧重于衡量经济活动的优劣，主要研究“应当是什么”的问题。规范经济学和实证经济学都有一些理论试图说明监管存在的必要，例如，规范经济学强调“公共利益”，认为监管是为了服务于公共利益而存在，监管的目标是实现经济效率最大化，包括防止和纠正市场失灵引起的对消费者利益的重大损害。实证经济学则强调“私人利益”，认为监管者的动机在于促进私人的利益。按照这种理论的解释，监管者出于自身利益，热衷于监管活动，与他们追求政治支持最大化的目标是一致的。一、公共利益论“公共利益论”认为，政府干预经济的目的应当是寻求社会福利的最大化，问题是如何来衡量所谓的社会福利。竞争性市场在某些条件下会实现社会资源配置的“帕累托有效”，从理论上讲，市场经济可以在没有政府干预的情况下自动地实现资源的有效配置，但是有效的配置并不一定是公平的。盲目追求效率目标会导致某些人陷入贫困，或使其最基本需求得不到满足。各国政府也一直都对保险业采取比其他一般行业更多的监管措施。这种监管实践背后的基本理念是，保险业对于公众的福利是至关重要的，它关系到公共利益，直接影响着公民和企业的经济安全。因此，也就为保险监管找到了理论基础和理论解释。“帕累托有效”只有在各种严格的假设条件都具备的情况下才能实现，经济学中所谓的“完全竞争”有四个假设条件。然而，现实社会中所有的市场都处于不完全竞争的状态，我们只能让市场尽可能地满足假设条件，从而尽可能地实现竞争所能够带来的利益。市场不能有效地配置资源就意味着有些商品和服务是不可获得的，或者只能以次优的方式，比如以高于完全竞争市场的价格获得商品和服务。这种以市场为基础的经济造成的资源无效配置被称为“市场失灵”。市场失灵的存在，会引起整体社会福利的减少。一般市场监管和保险市场监管的目标应当是使这种社会福利最大化。如果通过有效方式使得至少有一个人获得更多的利益，而同时没有损害其他人的利益，这时，就可以认为是达到了所谓“帕累托改进”。 监管政策的目标应当是社会福利的最大化。通常政策制定者将此目标解释为在保持生产者剩余不变的前提下，实现消费者剩余的最大化。这是有些国家对保险费率实施监管的理论依据。政府监管者通过将保险费率保持在“竞争性”的水平，尽可能扩大消费者剩余。社会福利的增减是检验监管政策效果的一个最重要的指标。在没有其他压倒一切的社会目标的情况下，如果某项监管政策减少了社会福利，那么它就是不可取的；如果某项监管政策增加了社会福利，那么它就是可取的。当然，市场并不总是能够处于“帕累托改进”状态的。生产者剩余增加而消费者剩余相应减少的现象是常见的，如价格提高，而质量没有相应改进。在这种情况下，监管者应当关注社会福利的变化，一旦市场失灵鼓励了生产者的行为，使社会福利遭到损害，他们就有理由采取矫正市场失灵的监管措施。二、私人利益论“私人利益论”认为。监管者为了获得来自行业的资金以及其他支持，可能会表现出倾向行业（保险人)的偏见；相反，为了获得消费者(选民)的支持，则可能会表现出倾同于消费者的偏见（如压制价格)，即使长期效果是有害的。“私人利益论”中最著名的监管理论是所谓的“俘获理论”，该理论认为监管者被其所监管的行业俘获而为该行业的利益服务。组织严密、资金充足的特殊利益集团可以左右立法者和监管者。从而使他们为其所用。保险业的特殊利益集团包括保险人、再保险人、保险代理人、银行、证券公司、保险经纪人以及其他为保险业人士提供服务的公司。例如，外国保险人经常抱怨某些东道国的监管者禁止它们进入市场，或不能给予它们公平待遇，其原因在于东道国的特殊利益集团对当地的保险监管者施加了不正当的影响，而且这种不正当的影响通常对当地保险消费者是有害的。消费者力量分散、组织松懈、资金不足，对有关情况的了解程度远不如那些特殊利益集团，自然处于弱势地位。受特殊利益集团不正当影响的监管政策可能会引发许多问题，如对新的国内保险人和国外保险人的进入进行限制，抑制价格和产品竞争，对来自类似或补充性产品的行业间竞争进行限制。也就是说，被“俘获”的保险监管者将在原有社会福利等式的基础上，给予生产者剩余更多的权重，而减少消费者剩余的权重。由于监管者对公平的自然市场权重进行了不正当的人为调整，从而损害了整体社会福利。所以经济学者们认为这种做法从公共利益的角度上看也是不合理的。三、经济管制论经济管制论也被称做“政治”监管理论。该理论认为监管将在现有政治和行政管理体制内，通过不同私人利益集团的讨价还价而确立。这里的利益集团包括消费者、监管者、政治实体(法院和立法机构)以及被监管的行业。利益集团的影响取决于政治资源的丰裕程度、监管事项的重要性和复杂性。这些集团具有不同的性质，因此讨价还价的结果也会依监管事项的不同而有所变化。经济管制论有两个前提：首先，国家是强制权的基本源泉，利益集团确信国家运用强制权能使该集团的处境得以改善；其次，当局选择使效用最大化的行为是理智的。这两个前提导致一个假设，即监管的供给是为了满足利益集团收入最大化的需求。监管是利益集团为增加自身收入通过国家权力从社会其他团体手中重新分配财富的途径。即政治体制是理性地建立起来并被理性地使用的，也就是说，它是实现社会成员愿望的合适的工具。监管者选择政策的目的是使其政治支持最大化。立法者为了使其政治支持最大化，制定决策时必须考虑受益集团的规模和传送给受益集团的福利的大小。一个利益集团从监管中获得的总利益等于传送给它的福利减去组织该利益集团的成本。监管政策把一些人的财富分配给另一些从监管中获益的人时，监管当局必然要考虑该项政策将遭到的政治反对。政治上的反对力量随着不能从监管中获益的人口数量、利益集团的密度以及加在他们身上的税赋的增加而增加。监管者将选择小于福利最大化的政策，原因是减少一部分福利虽然要相应减少一点政治支持，但却可以更大程度地减少政治反对。因为虽然监管造成的人均受益很高，但监管造成的人均损失更高。经济管制论试图解释许多监管政策有利于被监管产业的原因。因为被监管的行业能比消费者更好地给立法者提供政治支持，而消费者为数众多，组织松散，对监管的影响微弱。至于哪些产业部门最有可能被监管的问题，经济管制论认为，监管最有可能发生在相对竞争或相对垄断的产业部门，因为监管者将选择“政治支持最大化”时的价格。“政治支持函数”随价格升高而下降，因为当价格升高时，消费者的政治反对增加；同时，“政治支持函数”随利润的增加而上升，因为厂商会以更大的政治支持作为回报。利润取决于价格，当价格低于“垄断价格”时，“利润函数”是增函数；当价格高于“垄断价格”时，利润函数是减函数。因为当价格小于垄断价格时，如果监管者提高价格，将遭到消费者的反对，但同时增强了产业部门的支持。监管者的理想价格是能够取得最高的政治支持的水平。这个价格只能位于竞争性价格(产业利润为零)和垄断性价格(产业利润最大化)之间，也就是说立法者或监管者不会将价格设定在产业利润最大化的水平上。按照经济管制论的观点，即使监管有利于被监管的行业，监管政策也不会设定在使产业利润最大化的水平上。由于受消费集团的影响，价格将被置于达到利润最大化的水平之下；监管最有可能发生在相对竞争或相对垄断的产业部门，因为正是在这些产业部门中，监管才会产生最大的影响；市场失灵的存在使得监管更有可能，因为市场失灵领域的监管会增加社会福利，一些利益集团获取的收益相对而言比其他利益集团蒙受的损失要大。第二节 保险监管的经济学分析按照经济学原理，在一个竞争性的保险市场中，政府干预或监管，只能在以下条件下成立：一是出现或可能出现市场失灵现象；二是市场失灵已经或可能引起明显的效率低下或不公平现象；三是政府监管行为能够解决效率低下或不公平问题。如果上述任何一个条件得不到满足，政府就不应干预。所以要阐述政府监管的必要性，就必须对保险实践中的各种市场失灵现象进行分析。保险市场失灵也和其他市场一样，可以概括为市场支配力、外部性、免费搭车和不完全信息。一、市场支配力与保险监管市场支配力是指一个或多个销售者或购买者对他们所交易商品或服务的价格的影响能力。如果某些市场参与者能够影响价格，那么市场在资源配置中的作用就失效了。市场支配力产生的原因很多，如政府设置的市场准入壁垒、规模经济、绝对成本优势、产品差异或价格歧视等。(一)市场准入壁垒问题如果市场存在准人壁垒，而且销售者数量较少，就会出现市场支配力。世界各国的保险市场都不同程度地存在市场支配力现象。绝大多数市场支配力都是由政府创造或支持而形成的，依靠非政府行为形成的很少，因此，这种市场支配力可以通过减少政府干预得到缓解。有些国家是垄断市场，有些国家是寡头市场，二者通常都与准入壁垒有关。许可证要求也会造成技术性的准入壁垒。营业许可要求一般包括最低资本金、经营状况证明，以及具体的经营方案等。有些政府以没有市场需求为理由，不颁发新的保险营业许可证。也有的国家在任何情况下都不会给予新的许可证。在许多市场上，由于大量的不公开规则的存在，加之执照颁发手续缺乏透明度，市场准入的结构性障碍往往会造成保险市场的支配力。许多国家的保险市场都不同程度地存在人为的准入壁垒，其理由通常是消费者缺乏对保险人的了解。因此，一个希望在某国营业的保险人首先必须获得营业执照。为了获得执照，外国保险人通常必须在当地建立代理处、分公司或附属机构。有些国家规定外国保险人获得本国市场准入的唯一方法就是与当地公司建立合资企业。许多国家规定，公民不能购买无当地执照保险人的产品，保险中介也不能销售无当地执照保险人的保单。如果公民买了无许可证保险人的产品、被保险人可能会被取消税收减让，保险合同也可能在本国法院无法执行。政府力图通过这些方法减少公民与财务状况不佳的保险人进行交易的机会。也有些国家不同程度地允许跨境保险交易， 比如在美国，如果本州保险人拒绝提供某些非寿险产品，允许通过保险经纪人向无本州许可证的保险人投保。在英国，除了某些强制保险险种外，其他险种都可以向无照保险人投保。为了获得执照，保险人必须符合该国有关最低资本和其他财务稳健性的要求。现行的审慎监管要求保险人使用强制或公认的会计准则的特定格式，向监管者提交强制性的定期财务报告。保险企业投资通常在数量和性质上受到限制，政府还制定了负债的估价方法。大多数国家都要求外国保险人设在东道国的子公司和分支机构的责任准备金必须在本国投资。有些国家还要求跨境再保险业务的准备金的投资须本地化。针对持照保险人的阶段性的现场财务检查非常普遍。这些检查的目的在于核实保险人呈报信息的准确性，调查保险人的财务稳定性和经营状况。尽管有些国家实行国民待遇，但是严格的国民待遇也可能导致市场准入困难。如果一国将对产品定价和结构的严格监管体系平等地适用于本国和外国企业，有的外国公司可能会感到这种监管规则实际上是对它们的一种惩罚，因为在这种规则下，它们很难把自己的产品创新引入该国市场几乎所有的国家都对保险市场实施监管。保险监管通常会涉及市场支配力问题。保险人或某些险种被看作公共设施，其中的利润和产品标准通常受到严格的监管。严格监管的目的在于防止破坏性竞争或创造一个规范的市场，而不是出于对垄断优势的担心。市场的集中程度越高，企业获得市场支配力的机会就越大。但我们还不能仅就此得出结论，认为较高的市场集中程度必然导致市场支配力，从而抑制竞争。(二)规模经济问题如果一个厂商的产出增长率高于投入的增长率，就出现了规模经济。在存在规模经济的行业中，厂商的规模越大，经营效率也将越高，因此新的进入者就会面临竞争劣势。规模经济作为另一种进入壁垒，也会造成强大的市场支配力。在保险市场中，中小型公司的规模收益递增，而大型公司的规模收益则可能不变，也可能适度递增或递减。由于缺乏有力的证据表明保险市场存在自然垄断的趋势，因此保险市场中来自规模经济的准入壁垒并不突出。一般认为保险市场是竞争性的，可以支持各种规模的保险人。即使是小规模保险人也可以成功地与大型保险人展开竞争，或者是作为谨慎的小范围参与者，或者是进行技术开发。随着市场广度和深度的增加，规模经济引起保险市场失灵的可能性会更小。“范围经济”也可能造成市场失灵。所谓范围经济，是指通过产品和服务的协作生产所带来的效率。在保险市场中，某些险种的协作生产会出现范围经济。厂商是否能取得市场支配力取决于它的市场相对规模，而不是绝对规模。微型市场上的小公司同样可能获得垄断优势，巨型保险公司在国际市场上则很难形成垄断。在“可争夺市场”上，由于市场进出壁垒很低，垄断者或寡头时刻面临新加入者的威胁，很难施展他们的垄断力量，而不得不像在竞争性市场上一样从事经营。(三)产品差异和价格歧视问题如果购买者由于产品质量、服务、厂商的位置、声誉等原因，更加偏好某一个公司的产品，就出现了“产品差异”。数量很多的厂商生产相似、但不相同的产品，就出现了垄断竞争。垄断竞争也是造成市场支配力的重要原因之一。保险人总是在众多的竞争者中寻求其产品的差别化。通常保险监管者只有在购买者可能遭到误导的情况下才会对产品差异予以关注。价格歧视是指厂商对相同的产品向不同顾客群体索要不同的价格。保险人有时也会采取“价格歧视”。保险监管往往禁止不合理的价格歧视，即损失利成本不足以说明的价格差异。理论上讲，极端的价格歧视会导致“掠夺性定价”。所谓掠夺性定价就是把价格降到无利润水平以削弱或消灭竞争，待竞争消失之后再提高价格。在国际领域，一般将“掠夺性定价”称为“倾销”。尽管在理论上是可能的，但目前尚无证据表明保险市场上存在大量的掠夺性定价或倾销。有的保险市场存在对费用和佣金的限制，政府对保险实行定价控制。而在另一些市场，政府或政府认可的卡特尔制定所有保险人必须遵守的价格，这样，监管本身就创造了市场支配力。也有一些国家的保险人可以自由制定它们认为合适的价格。还有一些国家是介于两种极端之间。在很多市场上，共谋定价是非法的，但是允许共享损失统计资料。政府通常也会使用鼓励竞争法或反托拉斯法，以限制保险市场通过兼并、收购或其他试图不正当限制竞争的活动进行不适当的势力集中。鼓励竞争法还禁止垄断和价格共谋行为，从历史上看，很多国家的保险市场都出现过公开或私下的串通现象，特别是在价格方面。许多发展中国家和一些发达国家都存在所有的提供者都索要相同的价格的现象，欧盟正在通过单一市场计划逐渐减少这种做法。二、外部性与保险监管外部性是指一个厂商的生产行为或一个消费者的消费行为对其他人产生直接的正面或负面的影响。在出现负面外部性时，用于矫正或缓解外部性的努力和资源却微乎其微，比如空气或水污染，以极低的价格生产或消费过多的产品或服务。出现正面外部性时，为增强这种外部性而投入的努力却极小，如某公司从其他公司学到一种新的推销方式，将以极高的价格生产极少量的产品或服务。保险中也存在负面外部性和正面外部性。最明显的保险负面外部性就是有人为了获取保险赔偿或给付，故意损害财产和谋害人命。在有些保险市场上，比如欧洲和北美市场，大约5%-l5的非寿险索赔被认为涉及欺诈。这些破坏活动表现为社会的净福利损失，它也可以被看做经营保险业的一种“成本”。长期以来，许多政府一直都把解决银行和证券领域由于负面外部性引起的系统性风险视为监管重点。所谓系统性风险是指金融机构的困境造成其他经济领域的混乱。系统性风险可以分为两类，即“台阶式破产”和“挤提”。所谓台阶式破产，是指一个金融机构破产直接引起其他金融机构的破产。比如，某个银行无力偿还其他银行的短期贷款，造成其他银行的破产，从而对实体经济造成损害。所谓挤提，是指许多存款人或其他债权人同时要求提取现金。人们由于对银行无力偿债的真实或假想的恐惧而对银行丧失信心，造成挤提。一个或多个银行破产往往会造成对有偿债能力的银行的挤提，导致其破产，同样，挤提也会造成证券市场的崩溃。台阶式破产风险有可能通过风险集中和再保险渠道在保险市场中传递。有些再保险人的破产曾引起直接保险人的破产，尽管这类情况非常少见，对经济的影响也很有限。台阶式破产往往出现在可以分散的风险之中，也就是说，它们并不是由灾难性事故引发的，管理层可以通过谨慎选择再保险人的方式来预防台阶式破产风险。连带责任、强烈地震、龙卷风、全球变暖、恐怖活动、核设施泄漏以及其他灾难性事故，对保险人和再保险人造成巨额赔款损失，也可能引起大规模的破产。由此造成的经济能力的损失会损害实体经济的生存力。尽管发生这种情况的概率非常微小，但是不应因此就掉以轻心。保险业曾经发生过“挤提”的情况，但还没有发生过因挤提风潮导致财务状况良好的保险公司破产的情况。不过，由于保险公司，特别是寿险公司热衷于提供“银行保险”产品，因而在这一领域挤提风险蔓延的可能性是存在的，应当引起重视。非寿险业还没有发生过挤提现象，因为非寿险产品很少具有储蓄的成分，也容易被新的产品取代。总的来讲，保险业的系统性风险相对较小，这一点与银行和证券公司的情形有所不同。保护消费者，还应考虑使被保险人由于保险人无力偿债而遭受的损失最小化。一旦保险人陷入偿债危机，政府将通过安排兼并、收购、业内拯救计划等措施，使消费者免受损失。许多国家建立了保证基金等机制以确保被保险人不会因保险人无力偿债而遭受经济损失，不过保证基金也会在一定程度上削弱市场规则的作用。如果购买者知道即使保险人无力偿债，他们也将毫发无损的话，他们调查和监督保险人偿债能力的积极性将有所减少。另外，如果保证基金的评估机制对保险人风险不加区分，保险人产生道德风险的可能性会加大，从而进一步削弱了市场规则。保险业保证基金的依据在于消费者信息的不对称问题，而银行保证基金的依据主要是系统性风险。保险业可能存在正面外部性。从历史来看，保险人很少寻求其产品、工艺或服务创新的知识产权法律保护，因此，保险人有减少创新活动的倾向。近年来，一些保险人也开始试图利用版权、专利、禁止盗用、商业秘密和商标等法律武器来保护他们的创新。有些政府显然认为保险从本质卜讲有着重要的正面外部性，国内保险业在保卫国家主权中的作用正是这样一种外部性。据说两家大型的阿拉伯保险集团就是出于国家安全的考虑组建的。还有，提供某些社会保险也会带来正面外部性，人们认为向失业、伤病和退休者提供基本的保险保障，维护了社会的最大利益。通过这些保险，政府减少了一些不幸个体可能造成的额外社会成本，比如从事犯罪活动等的可能性。三、“免费搭车”与保险监管某些集体消费的产品或服务被称为公共产品，例如警察、消防队、国防、法院系统等。如果有人以极低的或零成本获得了这些产品，我们称之为“免费搭车”。相反，私人产品是指如果被一个人消费，则另一个人便不能消费的产品。公共产品具有“非冲突消费”的特征，也就是说，一个人对某产品或服务的消费并不能减少该产品或服务对于其他人的可获性。灯塔就是一种传统和典型的公共产品，它可以被所有的船只使用，某一艘船对灯塔的使用不会影响其他人对它的使用。公共产品的难题在于，由于谁都不会被排除在使用者之外，所以没有人愿意为此付钱。因此，如果顺其自然的话，竞争性市场将无法提供最优数量的公共产品。于是，政府就会来充当公共产品的提供者。保险市场也存在“免费搭车”问题。当某个保险贸易协会进行院外活动要求更有利的立法时，包括非成员在内的所有保险公司都会因此受益。如果某些人知道或相信有人会补偿他们遭受的任何损失，保险市场的“免费搭车”问题就有可能出现。如果某些个人或企业相信政府会在灾难发生时提供资助，他们购买此类商业保险的愿望将会有所减弱。同样，如果某人知道他将获得免费的急救医疗，就不会再购买相应的商业健康保险。保险监管本身就具有公共产品的性质，无数的个人和企业从中获益，但他们无须为此付费，或花费很少。所以在大多数国家的国民心目中理想的市场监管，似乎不太可能由私有市场本身产生。四、不完全信息与保险监管保险是非常复杂的行业，无论是买者还是卖者都不可能获得绝对充分的信息。不完全信息是造成保险市场失灵最常见和最重要的原因之一。(一)不对称的信息不对称信息是指交易中的一方拥有而另一方缺少的相关信息。不对称信息可以分为“隐蔽信息”和“隐蔽行为”。“旧车问题”和逆向选择是比较典型的隐蔽信息。如果买者对所购产品的知识少于卖者，就可能出现“旧车问题”。一般的保险购买者对险种适合与否、价格合理与否，以及出单保险人的状况都是无法确知的。于是就会提出：我买的不会是“旧车”吧?保险人或代理人不会是在利用我保险知识的欠缺吧? 如果买者对自身情况的了解多于卖者，就可能引发逆向选择问题。投保人可能隐瞒了相关的重要信息，他们可能利用保险人的信息欠缺，导致保险人的实际损失高于其根据不完全信息或错误信息作出的判断。隐蔽行为包括委托代理问题和道德风险。委托代理问题是指代理人损害委托人的利益。这里的“代理”是一般意义上的，包括所有代表他人，即“委托人”，从事某项行为的人。作为代理人的保险公司经理层有可能不会始终维护公司股东(委托人)的利益。经理专注于挣更多的钱，而这一目标可能与公司股东获得利润的目标不相符。另外，一般的保险公司也不能完全依靠销售人员(代理人)招揽业务，因为销售人员的目的说到底就是售出产品，以便保证自己的佣金收人。他们的私人利益与保险人(委托人)的利益可能不完全相符。这种代理人和委托人利益偏离的情况会造成无效经济。隐蔽行为还体现在道德风险上，由于保险的存在，被保险人可能会因此而忽视风险防范，甚至进行更加危险的行为。在信息不对称情况下，受到不利影响的一方可以通过获得更多的信息来减小信息不对称造成的不利后果。投保人可以通过对自身的保险需求以及保单的质量和价格进行深入研究，减少买到“次品”的可能；保险人也应当在签发保单之前获取有关投保人的更充分的信息；代表股东利益的董事会应当通过更为严格的监督机制，约束经理人的行为；经理人也应当加强对销售人员的临督；保险人还可以通过更深入的理赔调查来避免骗赔或超额索赔。在现实市场中，信息并不是免费的，获取更全面的信息需要增加相应的成本，一方面是为获取更多信息而增加的成本，另一方面是在信息缺乏条件下作出市场决策所造成的额外损失，市场参与者需要在这两者之间进行权衡。保险市场上卖者信息多于买者信息的“旧车问题”比较突出。个人和小企业无法评估和判断保险企业的财务状况，而且保险人发生财务困难时，经理层可能会向股东隐瞒这些不利信息，这种“委托代理问题”使得消费者的信息不对称问题更加严重。因为保险提供的是一种未来交付的余融产品它关系到公共利益。所以政府应当对这种信息的不对称性予以关注，通过有效监管确保保险人的偿付能力，维护广大投保人的利益。保险人的稳定性依其净资产(资产减负债)的多少而有所不同。为了评估保险人的净资产，监管者应当确立用以评价资产和负债的会计准则，然后把同一准则适用于所有保险人。这里出现了两个“消费者难题”。在许多国家，由于会计核算采用的是历史成本、账面价值、等，而不是市场价值，结果有可能掩盖保险人的真实财务状况。经理层在会计报告上的自由处理权，也可能会妨碍公司间的比较。另外，由于每个国家都有自己的会计准则，外国人在解读财务报表时，由于受到其本国会计标准的影响，会遇到更多的麻烦。这种情况更加剧了消费者获取信息的困难。一般来讲，市场可以提供解决上述问题的办法。信息问题在很大程度上可以依靠市场自身。解决，评级机构可以监督保险人的财务状况，并就保险人的财务稳定性发表意见。它们的服务在美国和英国被广泛地使用，但是在其他国家则相对较少。保险中介机构，主要是独立代理人和保险经纪人，也经常提供对保险人资信状况的评估。特别是大型经纪公司在帮助客户选择资信良好的保险人，监督保险人的财务状况的服务中，其作用更是引人注目。尽管如此，考虑到公众的知悉程度对公共利益的影响，政府也要提供有关信息，因此政府的作用是不应忽视的。保险产品本身也会引起不对称信息问题，保险合同是复杂的法律文件，非业内人士很难理解其中的含义。由于保单，特别是寿险保单本身及其说明的复杂性，买者也很难区分不同保单之间的差异。这些问题对于有经验的买者来说就不很明显了，比如有些大型商家可以聘用自己的风险管理顾问。政府对这些问题可以有多种应对方法，有的禁止使用误导性的保单用语，有的要求用简单的语言书写保单，有的直接规定某些保单的措辞，有的要求在销售环节对保单的特定项目进行披露。当然，对有些问题，保险买者要比卖者掌握更多的信息。从而使保险人面临着逆向选择和道德风险问题。比如，投保人比保险人更清楚自己的健康状况，他可以利用这些信息来确保所购买的产品有利于自己，而不利于保险人。由于被保险人疏于防范，索赔频率和金额将会比正常情况下更高。保险公司的承保和理赔环节的核心任务是最大限度地减少逆向选择和道德风险。法律也对这些问题的极端形式作出规定，限制被保险人通过不实陈述和故意损坏保险标的获利的企图。(二)不存在的信息在保险过程的各个环节上，不论买者还是卖者都无法获得完全的信息，因为有些信息原本是不存在的。保险合同承诺的是未来的支付，它的价格是在生产成本(索赔和费用)未知的情况下厘定的。如果某人无法了解当前和未来所作选择的结果，他就面临着不确定性。这种不确定性导致他采取一些改进行为，以减轻风险。这类对冲行为消耗了额外的资源，从而减少了社会的整体福利。经济波动、通货膨胀、新颁法律和规章、消费者态度和偏好的变化等环境因素增加了卖者和买者的不确定性，使决策行为呈现次优的状态。人们通过分散化经营和建立无力偿债保障基金等方式来应对类似的情况。私营保险人不会提供消费者所需要的所有险种。如果保险人意识到严重的逆向选择和道德风险，或者无法分散索赔风险，就会出现市场失灵，因此私营保险机制通常很少提供洪水、地震或核电设施责任保险。保险人认为自然界、人类社会的变化，以及严重的逆向选择问题带来太多的不确定性。如果这些风险需要获得保障，通常是由政府自己或接受政府补贴的私营机构来提供相应的保险。不存在的信息和不对称信息问题会导致消费者无法了解自己的最大利益所在。社会保险计划的基础之一就是个人不愿或不能全面地安排自身的财务安全，因此政府必须“越俎代庖”。保险业信息监管的首要目的是矫正消费者信息的不对称问题。世界各国的保险市场普遍实行有关产品等信息的强制披露，保险人向监管者披露财务报表的做法被广泛采用。在德国和瑞士等国，有些信息被认为是不受法规管制的，因此可以不向购买保险的公众提供。而在美国和英国公众可以很容易地审看这些信息，尽管获得信息的费用可能很高，而且理解起来也很困难。个人非寿险产品要求有限信息披露，个人寿险和年金产品特别要求更为深人的披露，披露的内容通常包括价格和产品等信息。信息监管还包括对信息披露的明确要求，保险人及其代理人作出的足以误导消费者的不准确和不完全的信息是非法的，大多数市场都禁止竞争者以任何方式贬低对方。五、保险市场中的监管失灵政府对保险业的监管，不仅有其理论依据，而且实践也证明通过保险监管确实可以在一定程度上矫正市场失灵。与此同时，正如市场失灵已成为不争的事实，监管失灵也同样在所难免。造成监管失灵的原因主要有以下几方面：(一)政府同样存在信息不灵的问题政府政策制定者难以具体实施其理想的目标。及时地发现问题，并且提出正确的解决方案也并非易事。(二)政府工作人员可能缺乏彻底、公正地实施有关法律法规的直接动机也就是说，政府工作人员中也可能存在“代理人失控”问题(政府雇员作为社会公众的代理人，加之有些国家的政府公务员报酬偏低，有可能出现懈怠甚至滥用职权等现象。(三)监管本身可能引发与市场规则相矛盾的行为被监管者往往通过对监管活动施加影响，谋求自身的经济利益，即所谓“寻租行为”。这类行勾本身是非生产性的，即它们造成社会净福利损失，从而降低社会效率。寻租行为还可能通过减少社会福利而造成市场扭曲。相反，监管者也可能对消费者的降价压力给予过多的不合理重视。从而在长期来看，有可能扰乱整个市场。(四)“占据”问题也与寻租行为有关一般来讲，被监管者通常信息灵通，其整体利益与监管的性质和质量紧密相连。消费者往往信息不灵、组织松懈、利益分散。这有可能使得监管者出于自身利益，更重视生产者，而忽视消费者。事实上，有些监管者已经或希望与保险行业坐在同一条船上，因为他们已经或希望在从监管部门退职后被保险业雇用。这种所谓“留后路”现象在理论上与“俘获”问题直接相关。第三节 保险监管收益与成本分析一、一般经济监管的收益与成本由于关于经济管制的规范理论不同，经济管制效果的含义也不同。对公共利益论者而言，经济管制的效果是指全社会福利实现的程度，换言之，市场竞争的增进程度。对私人利益论者而言，经济管制的效果是指特殊集团利益实现的程度。当然，经济管制的效果只是相对的。经济管制的效果一般可以从两个角度来衡量：一是将管制结果与特定“最优”状态相比较，一般是根据既定的“福利标准”来衡量；二是将管制结果与不存在管制的状态相比较。西方学者曾给出了四种衡量经济管制效果的方法：比较受管制企业与不受管制企业，研究不同体制下企业行为及其后果的差异。可以进行截面分析或时间序列分析，截面分析要求所研究的样本的管制体制不同，时间序列分析则要求管制体制发生过变化。一般将管制体制或管制程度设定为虚拟变量，进而推断管制效果。比较不同管制强度下的效果差异。设置实验环境。研究者可以设计一定的实验环境，用于检验制度安排和公共政策变化的效果。建立评价模型。1997年，美国国会会计总署就管制收益成本问题对部分美国公司进行了调查，结果表明，尽管管制给公司带来了负担，但同时也产生了效益。管制效益主要表现在保护了空气和水的质量，维护了工作环境的安全，促进了竞争，改进了生产过程和产品质量。管制的受益对象不仅包括整个社会、特定群体和个人，也包括受监管行业本身。事实上，评估监管收益很困难，至少要比估算监管成本的难度大得多。监管成本可以分为直接成本和间接成本。直接成本包括与监管直接相关的成本，如监管人员薪金、雇员培训费、设备成本等。间接成本包括由于监管引起的效率损失，如产量下降、竞争削弱或者资源配置不当等。监管效果可以通过监管收益和监管成本体现出来，收益大于成本，说明监管效果为正；反之则为负。1991年，Hahn Robert W和John