浅谈行政职权滥用的危害与防范措施.doc

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The exercise of administrative powers directly managing social and economic affairs, closely linked with peoples life. Therefore, the government and its civil servants can accomplish lawfully administration, directly related to the vital interests of the people, also have a direct relationship between the party and the government the position in masses memory and image. However, because the power of its own characteristics, such as mandatory, value, exchangeable, expansion of administrative power, which will often not consciously deviate from the normal track of exercise, coupled with the lack of effective supervision, so the phenomenon of widespread abuse of administrative powers. Therefore, we must attach importance to the construction of supervision system of the administrative powers, timely establish and perfect a set of effective administrative supervision system, to strengthen and improve the leadership of devolution of power supervision and restriction mechanism, to fully understand the harm of misuse of administrative authority, perfect to fit our country national condition of power supervision and restriction mechanism, increase administrative power supervision restrict strength, ensure that power to regulate the operation, efforts to explore and practice, strengthen and improve the supervision over leading cadres restricts the effective ways and methods, so as to improve the supervision authority. Key words: administrative authority hazards preventive measures supervision systemII仅供学习与交流浅谈行政职权滥用的危害与防范措施一 行政职权滥用的构成行政职权滥用，是指国家机关工作人员超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。构成该罪的客观方面表现必须具有致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的后果，是否具备该后果，是滥用职权行为是否承担刑事责任的关键。虽然宪法层面上行政权与司法权泾渭分明，包括行政机关在内的任何单位及个人不得干涉司法权的正当运行，但是当下的体制并不能有效维护司法权的独立行使。尤其是行政机关在自由裁量范围内作出行政行为被法院以滥用职权进行司法审查时，“特别容易引起行政机关的指责，并通过现有体制上的缺陷向法院施加种种压力。这种指责和压力很有可能成为影响该法官今后升迁的重要因素，因此，一般法官不会轻易使用这样的司法审查标准。”其次，自1989年行政诉讼法颁布以来已经21年，至今学者还在“滥用职权”的界定上争执不下，这至少反映出学界在滥用职权方面研究的深度不够。司法审查中较少采用“滥用职权”为理由作出判决，其缘由除了现实原因外，理论的不成熟或许是更为根本的原因。改造和充实当前滥用职权的相关理论，形成判定滥用职权的要件体系，无论是对行政法理论的促进还是司法实践的推动都不无裨益。而且在既成、规范的构成要件体系下，行政机关也愿意体面地接受是否滥用职权的司法审查。行政滥用职权的构成要件“滥用职权”司法审查是立足于纯客观的要件还是同时也包括主观要件呢?滥用职权的构成要件作为判断滥用职权的架构，是滥用职权内在含义的衍生，本质上由滥用职权本身所决定。不同于对一般行政行为的审查，滥用职权司法审查属于一种有限度的审查，因此在滥用职权司法审查中体察行政机关的主观因素实属必要。换言之，由于自由裁量权的行使都存在“合法”的外衣，仅从外观上无法判断职权是否被滥用;只有行政机关在主观上同时具备了不法的目的、动机、利益或者不诚信、不道德的考虑时，判定滥用职权方为合适。因此在建构滥用职权要件体系时，应当坚持主客观相统一的架构体系。（一）行政职权滥用的主观条件行政职权滥用主观方面是国家机关工作人员，国家机关是指国家权力机关、各级行政机关和各级司法机关。因此，国家机关工作人员，是指在各级人大及其常委会、各级人民政府和各级人民法院和人民检察院中依法从事公务的人员。行政职权滥用罪在主观方面表现为故意，行为人明知自己滥用职权的行为会发生致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的结果，并且希望或者放任这种结果发生。从司法实践来看，对危害结果持间接故意的情况比较多见，至于行为人是为了自己的利益滥用职权，还是为了他人利益滥用职权，则不影响滥用职权罪的成立。（二）行政职权滥用的客观条件1.行政职权滥用的客观方面表现为滥用职权，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。职权滥用，是指不法行使职务上的权限的行为，即就形式上属于国家机关工作人员一般职务权限的事项，以不当目的或者以不法方法，实施违反职务行为宗旨的活动。首先，职权滥用应是滥用国家机关工作人员的一般职务权限，如果行为人实施的行为与其一般的职务权限没有任何关系，则不展于滥用职权。其次，行为人或者是以不当目的实施职务行为或者是以不法方法实施职务行为；在出于不当目的实施职务行为的情况下，即使从行为的方法上看没有超越职权，也属于职权滥用。最后，职权滥用的行为违反了职务行为的宗旨，或者说与其职务行为的宗旨相悖。职权滥用的行为主要表现为以下几种情况：一是超越职权，擅自决定或处理没有具体决定、处理权限的事项；二是玩弄职权，随心所欲地对事项作出决定或者处理；三是故意不履行应当履行的职责，或者说任意放弃职责；四是以权谋私、假公济私，不正确地履行职责。 2.滥用职权的行为，必须致使公共财产、国家和人民利益造成重大损失的结果时，才构成犯罪。所谓重大损失，是指给国家和人民造成的重大物质性损失和非物质性损失。物质性损失一般是指人身伤亡和公私财物的重大损失，是确认滥用职权犯罪行为的重要依据；非物质性损失是指严重损害国家机关的正常活动和声誉等。认定是否重大损失，应根据司法实践和有关规定，对所造成的物质性和非物质性损失的实际情况，并按直接责任人员的职权范围全面分析，以确定应承担责任的大小。3.滥用职权行为与造成的重大损失结果之间，必须具有刑法上的因果关系。滥用职权行为与造成的严重危害结果之间的因果关系错综复杂，有直接原因，也有间接原因；有主要原因，也有次要原因；有领导者的责任，也有直接责任人员的过失行为。构成滥用职权罪，应当追究刑事责任的，则是指滥用职权行为与造成的严重危害结果之间有必然因果联系的行为。否则，一般不构成滥用职权罪，而是属于一般工作上的错误问题的，应由行政主管部门处理。 如涉嫌下列情形之一的，应予立案：（1）造成死亡1人以上，或者重伤2人以上，或者重伤1人、轻伤3人以上，或者轻伤5人以上的；（2）导致10人以上严重中毒的；（3）造成个人财产直接经济损失10万元以上，或者直接经济损失不满10万元，但间接经济损失50万元以上的；（4）造成公共财产或者法人、其他组织财产直接经济损失20万元以上，或者直接经济损失不满20万元，但间接经济损失100万元以上的；（5）虽未达到3、4两项数额标准，但3、4两项合计直接经济损失20万元以上，或者合计直接经济损失不满20万元，但合计间接经济损失100万元以上的；（6）造成公司、企业等单位停业、停产6个月以上，或者破产的；（7）弄虚作假，不报、缓报、谎报或者授意、指使、强令他人不报、缓报、谎报情况，导致重特大事故危害结果继续、扩大，或者致使抢救、调查、处理工作延误的；（8）严重损害国家声誉，或者造成恶劣社会影响的；（9）其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。国家机关工作人员滥用职权，符合刑法第九章所规定的特殊渎职罪构成要件的，按照该特殊规定追究刑事责任；主体不符合刑法第九章所规定的特殊渎职罪的主体要件，但滥用职权涉嫌前款第1项至第9项规定情形之一的，按照刑法第397条的规定以滥用职权罪追究刑事责任。二 行政职权滥用产生的原因从宏观上看：我国现行行政法律还不够健全和完善。近年来，国家制定和颁布了大量的行政法律、法规和规章，无法可依现象基本解决。但行政程序法尚未出台，有的只是散见于实体法中。在行政管理活动中，无法可依的现象尚未根本解决，这就难以避免的出现了行政管理活动中随意性，有些地方性法规及规章与国家的法律法规互相矛盾，相互抵触，这就给行政机关在执行中造成混乱和无所适从，从而进一步助长了行政机关的随意性，导致行政机关滥用职权。从微观上看：行使行政职权程序步骤繁杂，而任何一个步骤上的失误，都会导致具体行政行为的错误，由于行政机关不能严格按执法程序办事，容易出现问题。改革开放以来，特别是市场经济的发展，也带来了利己主义金钱至上，贪婪、腐败之风的盛行。一些行政机关的领导或工作人员，受一切向钱看思想影响，金钱意识代替了法律意识，在行使行政职权中采取适用主义，该本部门管的不管，不该本部门管的管了，该处罚的不处罚，不该处罚的处罚了，不该加重处罚的加重了。有的行政机关发现违法行为后，因为处理也得不到实惠，也就不处理，致使违法行为得不到扼制，其后果出现了超越职权、滥用职权、显失公正，甚至不作为违法。因此，行政职权滥用产生的原因归根到底有以下四方面内容：（一） 对手中“权力”认识错位随着社会经济的发展，随着社会成员之间的收入差距拉大，一些国家机关工作人员心理失衡，利用手中的权利谋取不正当利益，滥用职权等职务犯罪由此产生。不给钱不办事，给了好处，就滥用职权，甚至铤而走险，以身试法。近年来最典型的就是国家机关工作人员入股煤矿，从而好多煤矿得以在不符合生产条件的情况下大规模生产，造成矿难频发。以谨慎之心对待权力，要充分认识权力的人民性。权力能否谨慎使用，关键在于要充分认识权力属于谁。我国的宪法明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。毛泽东同志早就说过，我们的权力是谁给的？是人民给的。谁授权，就要为谁服务，就要对谁负责，这也是权力运行的一条基本原则。离开人民的赋予权、委托权，领导干部就没有任何权力的存在。只有明确这一点，才能做到公事用好权、私事不动权、为人民掌好权。现实中，我们有的领导干部则认为，权力是凭自己的“本事”获得的，是某个领导恩赐的，等等。这些观念从根本上违背了马克思主义的权力观。有位哲人说过：“民心是一种最简单而又最真挚的财富。”人民的意愿既是制定党的方针政策的依据，也是检验党的方针政策是否正确的“试金石”。民心如海，滴水汇聚成其汪洋；民利如山，寸山累积成其巍峨。我们要有民之忧、民之安、民之富的思想，在执政中自觉做到为人民服务要“真”，行使权力要“正”，为民行事要“诚”，为官一任造福一方，绝不能为官一任百姓遭殃。一句话，只有充分认识权力的人民性和风险性，坚持以民为本，深怀爱民之心，才能做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。也只有这样，才能用好权力、防止风险，才能无愧于党和人民的希望、嘱托和信任。（二） 制度流于形式，监督形同虚设如常州市国税局浦永清,只是一名税务审核员,负责审核出口企业的进出口退税单证是否完备,但却为他人开具虚假退税证明,并造成1700多万元损失,这里暴露出的就是监管不力才使他有机可乘。一个小小的税务审核员就能如此利用监管漏洞滥用职权，更何况那些大权在握的“一把手”呢？我国政治体制中普遍存在“一把手”权力过分集中而又缺乏监督的问题。广西玉林市原市委书记李乘龙说过：“我的权力太大，稍不注意，权力就会转化成金钱，监督机构对于我形同虚设。” 滞后的监督使规章制度成了摆设，从而导致了滥用职权犯罪的高发。 针对目前我国行政立法监督中存在的问题，可考虑以下措施：1、制定切实可行的授权法。通过立法的形式，把权力机关对行政立法的监督固定下来。在该法中，应对全国人大及其常委会对国务院、地方人大及常委会对地方政府，国务院对国务院各部委的授权，从授权的时间，授权的范围，授权的方法及授权应注意的事项等方面作山明确而具体的规定。2、完善备案制度。行政机关依据所授权限制定山行政法规斤，要在一定时间内报送授权机关进行备案。国务院制定出行政法规，要报全国人大常委会备案：国务院各部委制定出部门规章，应报全国人大常委会和国务院备案：地方各级政府制定的地方性法规，应当报地方各级人大常委会和全国人大常委会备案。通过备案制度，权力机关可以有效地对行政立法中山现的问题进行监督。如果权力机关发现备案有瑕疵，应当立即进行纠正。这里应注意的是必须明确规定备案期限，才能有效地起到监督作用。3、完善批准制度。批准制是一种非常有效的监督方式，在我国立法过程中得到广泛的应用。国务院制定行政法规应当报全国人大常委会批准：国务院各部委制定规章应当报国务院批准；地方政府制定地方性法规应经地方人大常委会批准。但在实践中出现了不经审查就批准，使审查流于形式，监督制度形同虚设。因此目前应完善批准制度，使之真正起到监督作用。4、设立委员会制度。目前世界上许多国家都设有该制度。在我国，全国人大常委会行使对行政立法的审查监督权。但由于各种原因，导致全国人大常委会在实践中并未行使这一权力。因此可考虑在全国人大之下设立一个专门委员会，对行政立法进行具体监督。委员会的成员应专职化，具体负责从立法主体、立法程序、立法权限、立法范围等各方面进行监督。对行政法规和地方性法规，如果出现同宪法、法律相抵触的情况，可提请全国人大常委会撤销：对部门规章，可提请国务院撤销。 （三） 大局意识丧失，只关注小集体利益大局，即全局、全面的形势，或整个的局面、局势。古人云：“不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域。”新世纪新阶段，面对新形势新任务，牢固树立和增强大局意识，正确认识大局、把握大局、维护大局、服务大局，对于做好各方面工作，全面推进中国特色社会主义事业，具有非常重要的意义。大局意识是领导干部应当具备的基本素质。我们党作为中国工人阶级的先锋队、中国人民和中华民族的先锋队，是中国最广大人民根本利益的忠实代表、中国特色社会主义事业的领导核心。每一个党员领导干部所从事的工作，都是党和国家整个事业的组成部分，只有胸中有大局，将自己所负担的责任与大局联系起来，认清自己的方位，工作才能有方向、有意义、有章法。增强大局意识是适应形势任务的客观需要，当前和今后一个时间，世情、国情继续发生深刻变化，我国发展既面临难得的历史机遇，也面对诸多可以预见和难以预见的风险挑战。我们党要领导13亿人民在新的历史起点上把中国特色社会主义伟大事业全面推向前进，不仅需要有一个坚强有力的中央领导集体，而且需要有千千万万识大局、讲大局、顾大局、卓有成效工作的领导干部，倾听群众呼声，了解群众意愿。要牢固树立和增强大局意识，不仅要多学习、多思考，而且还应多深入实际,深入群众,调查研究。相信群众、依靠群众、尊重群众,是共产党人最重要的革命品格,也是增强大局意识、通观全局的重要条件。我们党在各个历史时期做出的一些关乎大局的重要决策，很多都是在深入实际、深入群众，调查研究、总结经验，倾听群众呼声、了解群众意愿基础上形成的。全心全意为人民服务是我们党的唯一宗旨，她的每一个优秀领导干部，都必然会在深入实际、深入群众，倾听群众呼声、了解群众意愿过程中不断强化自己的宗旨意识，强化维护群众利益的大局意识。（四） 打击力度不够，缺乏威慑力一是渎职案件发现难、取证难以及法律不完善等诸多原因直接影响了检察机关的立案查处，二是法院对职务犯罪案件实刑率低，尤其是渎职侵权案件判处免予刑事处罚、适用缓刑的比率更高，从而未能形成威慑力，在一定程序上是对该类犯罪的纵容。针对大部分违法行为人的违法行为是由于不了解有关规定，无主故意，无严重危害的特点，在决定行政处罚时，在自由裁量幅度内，以教育为主、经济处罚为辅，处罚与教育相结合。这一人性化的做法，得到违法行为人的肯定与配合，所有行政处罚均得到顺利执行，无一起引起行政复议及行政诉讼案例。三 行政职权滥用的表现形式与危害性（一） 行政职权滥用的表现形式因为行政滥用职权的表现形式多种多样，所以各国对行政滥用职权的表述不尽相同，在确定行政滥用职权的表现形式时自然存在差别。德国行政法认为滥用职权包括：（1）违反合理性原则；（2）不正确的目的；（3）不相关的因素；（4）违反客观性；（5）违反平等对待。 法国则列举：(1)行政机关行使权力的目的不是出于公共利益，而是出于私人或所属团体的利益；(2)行政机关行使权力的目的符合公共利益，但不符合法律授予这种权力的特殊目的；(3)程序滥用。在日本行政滥用职权的表现形式被概括为行政行为缺乏事实基础，恣意专断，考虑不必要的其他情况及违反平等原则等。在英国行政滥用职权的表现形式有：(1)不符合法律规定的目的；(2)不相关的考虑；(3) 不合理的决定三种情况。在美国行政滥用职权包括: (1)不正当的目的；(2)错误的和不相干的原因；(3)错误的法律或事实依据；(4) 遗忘了其他有关事项；(5)不作为或迟延；(6)背离了既定的判例或习惯。 国内行政法学专家，则将行政滥用职权的表现罗列为六种：（1）因受不正当动机和目的支配致使行为背离法定目的和利益；（2）因不合法考虑致使行为结果失去准确性；（3）任意无常 ,违反同一性和平等性；（4）强人所难 ,违背客观性；（5）不正当的迟延或不作为；（6）不正当的步骤和方式。（二） 行政职权滥用的危害性在当前我国大力推进依法治国，建设社会主义法治国家这一大方略下，行政滥用职权不仅影响党和政府机关的形象，损害党和政府机关在群众心目中的威信，而且会导致公众法律信念的淡漠、社会风气的败坏和道德水准的降低，进而导致政府政令不通、地区经济发展滞后、社会矛盾加剧，危害社会发展进步。此外，行政滥用职权的背后往往隐藏着索贿受贿犯罪，为权力腐败提供了温床。四 行政职权滥用的预防对策（一） 加强权力监督，建立完善的权力监督机制加强行政监督权，明确政府职能，界定不同部门的职责范围，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。同时，要明确规定司法机关的权力，建立独立的、直属中央的反腐败机构体系，确保其办案的独立性。五要形成公开透明的舆论监督机制。人民群众的有效参与是反腐倡廉工作不断深入开展的根本动力，在人民群众的监督下，在信息透明、渠道畅通的条件下，腐败现象必将无所遁形。因此，在反腐倡廉领导体制和工作机制上，要依靠群众的积极支持和参与，通过多种渠道和形式倾听群众的呼声、集中群众的智慧。例如，深入推行政务公开、厂务公开、村务公开和干部任用公示制度，拓宽广大人民群众支持和参与反腐败的渠道，增强涉及群众切身利益的有关政策和工作的透明度；建立健全举报违纪违法行为的工作机制，广泛听取人民群众的意见和呼声，及时处理群众反映的问题，确保权力的正确行使。只有精简机构，才能真正做到优化结构，改善素质，从严治政，提高效率。（二） 淡化国家机关的管理职能，强化服务意识，找准定位继续深化机构改革，强化国家机关的公共服务职能，淡化管理色彩，只有把自己定位于服务角色，才能摒弃特权思想、霸道作风，防止权力滥用。制定统一的行政程序法对监督行政机关依法行政，保护公民法人和其他组织的合法权益，具有重要的意义。只有制定行政程序法，确立民主、公开的行政程序，建立回避、听政以及公开等制度，将行政管理活动始终置于人民和社会监督之下，才能有效防止行政职权滥用。（三） 以人为本要充分发挥检察机关在预防体系中的特殊作用因为滥用职权的行为人一般是通过多年的努力工作得到群众和组织的认可并被委以职权，具有一定的社会地位，看重自身声誉，比一般的犯罪主体更害怕被科以刑罚，因此，应紧紧抓住这一心理，不仅着重宣传滥用职权给国家和社会带来的危害，更要以典型案件为反面教材，宣