杭州市财政支农绩效管理研究.doc

杭州市财政支农绩效管理研究文 杭州市财政局农业处课题组 一、财政支农绩效管理背景和杭州市财政支农现状 （一）财政支农绩效管理的背景 当前，我国经济进入新的发展阶段，开始了全面建设小康社会时期。要最终实现政府制定的发展目标，在很大程度上取决于“三农”问题的有效解决。中央十个“一号”文件、党的十六届四中全会、党的十七届三中全会等逐步清晰、系统地阐述了关于“三农”的政策。特别是党的十七届三中全会提出：我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。在资金支持方面，各级财政对农业和农村经济社会发展的投入逐年加大，并且在财政投入上强调三个“高于”的要求。 在财政支出逐年增加，特别是支农专项资金比重加大的情况下，吸收改进美国与英国等西方发达国家相对比较成熟的财政支出绩效评价法规与评价方法，通过评价体系对财政支农行为的过程及其效果进行分析、评价和报告，以提高政府管理效率、支农资金使用效益和公共服务水平。 （二）杭州市财政支农的现状分析 1.财政支农投入总量不断增加，但支农支出占总财政支出比重相对仍然偏低。 近几年，杭州市财政对农业和农村经济发展的投入不断的加大。财政支农支出总额从2000年的4亿元增加到2006年的13.28亿元，增长了2.32 倍，年均增幅达到了18.5%，但财政支农占总财政支出比重相对仍然偏低（如表一所示）。据不完全统计，“十一五”期间杭州市新农村建设资金需求将突破400亿元，估算资金缺口在150多亿元以上。 2.财政支农支出方向基本稳定，但财政支农支出结构有待优化。 杭州市财政支农方向主要有三大类，一是支援农村生产支出。包括小型农田水利和水土保持补助费、农村生产补助费、农村发展和发展粮食生产专项资金支出、扶持不发达地区乡镇企业、集体农业（户）改善基本生产条件的资金；二是农业基本建设支出。主要用于大型水利工程，生产和流通重点基础设施，商品粮棉生产基地，防护林、景观林工程等生态工程建设；三是农村救济费，用于抚恤和社会救济福利事业。对下山移民的补助、贫困户的生活救济和生产自救扶持，以及自然灾害救济。近几年杭州市财政支农结构开始转变为真正服务农村，财政投入真正起到促进农村经济社会发展、增加农民收入的作用。但支出结构还有待优化，如农业基础设施投入比重尚待提高，在支援农村生产支出中对农民的直接补助需大幅度增加。同时在具体项目的选择和资金的分配上，有些项目未能完全从项目的可行性和预期效果的角度进行科学合理地分析和安排，造成了资金的浪费。 3.财政支农资金整合初见成效，但资金使用效益未能充分发挥出来。 近年来，杭州市财政整合各支农专项资金，将分散在市级农口部门不同性质的资金集中合并、统一管理，起到了积极效果。但目前还存在一些不容忽视的问题：财政支农资金使用监督机制滞后，资金使用效果未能完全体现。特别是支农项目申报中存在一定的随意性和盲目性，项目实施过程中财政资金缺乏有效监督，支农政策无法完全落实到位；支农资金从市财政县（市、区）财政乡（镇）财政村级组织的层层下拨，造成资金运行成本增加，资金综合使用效率降低；部分县（市、区）配套政策难以落实、形成资金缺口，项目发挥不了作用，影响支农资金使用效益。支农资金的绩效还没有充分发挥出来。 由此可见，财政对“三农”的支持不仅体现在投入资金的数量，更应关注其支农的效益。如何适应新情况的要求，更好地体现政府对“三农”投入的重点和投入方向，如何使资金发挥最大效益，尽快构建财政支农绩效评价指标体系和财政绩效考评机制、推进财政支农绩效管理，提高资金使用效益，是当前摆在财政支农工作中亟待研究的重大课题。 二、财政支农绩效管理的难点 农业既是一个战略产业又是一个高风险的产业，它对自然条件依赖性强，容易受到大自然灾害影响，即使是现代科学技术也难以做到完全不“靠天吃饭”。所以农业与其他行业相比处于弱势。农业的特殊性决定了财政支农绩效管理有以下难点： 1.绩效管理项目涉及面广 财政支农项目涉及到种植业、畜牧业、渔业、农机、林业、水利等众多项目，每个项目都各有特点，关系到农业服务体系、农业基础设施及生态环境保护、农业资源永续利用、农业可持续发展的各个领域。同时，支农项目根据农业生产的区域分布特点和规律，一般是统一布局、分散建设且大多数与广大农民的切身利益相关。项目多且分散，绩效管理对项目实施和资金使用提出了更高的要求。 2.对农业基础性、公益性的绩效评价难以量化 提高农业综合生产能力、增加农民收入、改善农村生产生活条件、保护农业资源、改善生态环境等都是财政支农资金扶持的重点。支农的效益与工业等行业相比，比较难以用量化指标体现。比如农业增产、农民增收的结果等，这些指标结果即使被具体量化，并得到有关部门的证明，也往往不具说服力，缺乏权威性。 3.支农项目绩效难以在短时间内体现 一般支农项目周期长，支农资金对农业基础设施、公共服务体系和生态环境等方面的投入与完成结果存在时滞，其社会效益和经济效益在很长一段时间内也难以量化体现。而且政府追求的公共目标是多元的，且在不断变化之中，从支农资金的投入和产出进行分析，其绩效评价无疑将经历一个较长的时期。 三、构建财政支农资金绩效评价指标体系 鉴于以上支农资金管理中出现的问题和财政支农绩效管理的难点，在推进财政支农绩效管理的过程中应尽快建立科学、完善的支农资金评价指标体系，并使之成为准确衡量资金绩效水平的重要工具，它的科学构建将为整个财政支农资金绩效管理工作顺利开展提供前提和保障。因此，我们应尽快优化与完善财政支农资金绩效考核和评价，通过可量化、可对比、可分析的方式衡量资金支出的成本与效益，进而建立以财政支农绩效为导向的新机制。 1.设立指标 设立指标应从财政支出的经济性、效率性、效果性、生态性、可持续性等角度来考虑。评价内容一方面是对支农项目实施评价，侧重于对项目立项、项目建设、项目完成、竣工验收等环节的考评，由业务指标来体现；另一方面是对支农资金使用管理评价，主要是对资金筹集、资金分配、财务制度执行、财务监督等情况进行考评，由财务指标来体现。重点考评项目实施在支持农业增效、农民增收和农村发展等方面所起的积极作用。 指标形式分共性指标和特性指标。共性指标相对稳定，可在财政支农各类项目的绩效评价中通用，一般体现在一级和二级指标的设置上，如一级指标均可设立为业务指标和财务指标，业务指标中包含有目标设定情况、目标完成情况、组织管理水平等；在财务指标中也可设立资金落实情况、实际支出情况、会计信息质量、财务管理状况和资产配置使用等指标；特性指标是在具体评价过程中，根据评价对象特点和评价需要等因素设置具体的符合评价对象的评价指标，一般体现在三级指标的设置上。根据农业项目的特点和杭州市财政支农情况，设置特性指标可分类考虑。 第一类是农林水基础设施建设，如百村园林化工程建设、水库除险加固、小流域综合治理等。可设置以下特性指标： 单位投入耕地保护量=项目实施后新增保护的耕地面积/财政投入 单位投入灾害减少损失量=项目实施后减少的灾害损失/财政投入 单位投入人口保护量=项目后受保护的人口数量/财政投入 单位投入森林覆盖率提高量=项目实施后的森林覆盖率增加量/财政投入 单位投入道路硬化率提高量=项目实施后的道路硬化率增加量/财政投入 单位投入新增耕地面积=项目实施引致耕地数量的变化/财政投入 单位投入新增排灌面积=项目实施引致新增排灌面积/财政投入 单位投入人均公共设施面积增加量=项目实施增加的人均公共设施面积/财政投入 单位投入自来水入户提高量=项目实施后增加的自来水入户的家庭数/财政总投入 单位投入水土流失减少量=项目实施后水土流失减少量/财政总投入 第二类是对农民的直补，包括对农民种粮的补贴、移民安置补贴、扶贫帮困补贴等，可设置以下特性指标： 农户满意率=财政资金投入区域被调查人群表示满意的人口/区域总人口 单位投入就业人数增加量=项目实施后就业人数的增加量/财政投入 单位投入农户增收量=项目实施后的农户户均收入-项目实施前的农户户均收入 单位投入安置移民家庭数=财政资金投入安置的移民家庭数/财政资金投入量 单位投入种粮面积的增加量=项目实施后种粮面积的增加量/财政资金补贴额 单位投入能繁母猪存栏增加量=项目实施后能繁母猪存栏增加量/财政资金补贴额 单位投入人均农机拥有增加量=项目实施后人均农机拥有量的增加值/财政资金补贴额 第三类是农业产业化项目，包括新产品开发补助、科技推广项目补助、农产品加工技改扶持、农业品牌建设扶持、农产品流通体系建设扶持、休闲观光农业奖励等，可设置以下特性指标： 单位投入农产品单产提高量=（项目实施后的农产品单产-项目实施前的农产品单产）/财政投入 单位投入农产品附加值提高量=（项目实施后的农产品价值-项目实施前的农产品价值）/财政投入 单位投入农户增收量=项目实施后的农户户均收入-项目实施前的农户户均收入 单位投入农业品牌增加值=项目实施后农业品牌增加值/财政投入 单位投入销售收入增加量=项目实施后企业新增销售收入增加量/财政投入 单位投入税金增加量=项目实施带来的税金增加额/财政投入总额 单位投入收购本地原材料增加量=项目实施带来本地原材料增加数量/财政投入 2.确定指标权重 对项目组织实施及资金使用管理的评价可以定量分析为主。而一些比较难以定量化的指标可辅之以定性分析，根据指标所反映的内容与数字对应的逻辑关系，设置不同的分值，具体考评中可根据评价内容的实际状况对指标进行判断并赋值打分。对有些必须实现的重要定性指标，要采用倒扣分制，以凸显指标内容严格执行的重要意义，如对财务指标中有关“资金落实”一栏内的“当地财政资金到位情况”明确指标，每少配10%扣一分，配套不及时扣两分；对某些专业性、技术性较强或较复杂的评价指标，可引入专家考评打分的形式，按其重要性程度直接给出权重分值，再采用数字平均法处理专家打分值，对分值进行归一化处理，即得到各指标的权重。 3.选取指标标准 选取恰当的评价标准值是评价结果科学、公正的保证。财政支农绩效评价，应着重看农业增加值增长率和农民收入增长率的高低;是否开展农业职业教育;农业劳动者基础教育水平和文化、技术素质是否得到提高；是否推动农业产业化，农业结构是否得到优化;是否运用和推广农业科技，发展高产、优质、高效农业。为保证评价结果的可比性，评价标准要兼有纵向比较和横向比较的内容，要实现这个目标，必须以建立完整的信息库做支撑，以储存不同时期、不同地区、不同财政支农的数据资料。应通过各种渠道广泛收集整理各种分类标准数据，逐步建立起一套适合财政支农绩效评价工作需要的信息数据库和信息处理系统。 4.完善指标体系 绩效评价指标体系初步设定完毕后，可由财政部门、农口部门有关人员或聘请专家组成评委小组，讨论、筛选、确定并形成最终的指标体系。在此基础上，选取较好、一般、相对较差的三个项目区进行绩效评价试点，在对指标体系进行测试的同时，科学确定绩效评价最终总评值的衡量标准区间，待指标体系得到广泛应用后，客观判断最终评价结果的绩效水平程度。项目指标评价体系最终要以文件的形式明确，使日常财政支农绩效评价工作纳入制度化轨道，确保财政支农绩效评价工作每一个环节都有章可循。 四、建立杭州市财政支农资金绩效考评新机制 财政支农资金的有效使用能够对农业生产起到明显的支持作用，特别是提高农业生产力和竞争力，改善农业基础设施，增强农业抵御自然灾害的能力，从而维持农业可持续发展。为了确保财政支农资金的合理、高效使用，应从明确支农项目和支农资金预期目标着手，以目标为标准，以结果为考核成绩，有利于规范财政支农资金使用方向，及时跟踪反馈项目建设和资金使用情况，建立相应的稳定增长机制、项目选择机制、效益评价机制和相应的监督、分配机制。 1.建立以财政支农绩效为导向的稳定增长机制 一般而论，政府的农业投资是与整个经济增长同步的。英国经济学家莫利特在分析了世界上88个国家的农业与经济发展的关系后，得出了这样一条结论:人均收入每增加1%，农产品总值中再投入农业的比例应增长0.25%，农业才能稳定增长。事实上，很多国家的经验都可以证明加大对农业的财政投入可以对农业的生产产生十分明显的效果。在一些农业十分发达的国家如美国、加拿大、英国、澳大利亚等，政府对农业的财政投入相当于农业本身GDP的25以上；日本、以色列等国家农业的财政投入甚至相当于农业GDP的45一90；即使像印度这样的发展中国家，国家财政对农业的投入也相当于农业GDP的lO。杭州市政府应当根据本市农业发展的实际情况和未来目标，制定切实有效的财政预算方案以保证财政支农资金的支出总量能够满足杭州农业发展的需要。 2.以财政支农绩效为导向的分配机制 财政支农资金绩效分配机制就是以科学的、完善的支农资金使用评价指标体系为基础，整改评价中发现问题的同时，及时调整和优化支农资金预算支出的方向和结构，合理配置资源。 一是完善农业支出结构。按照公共财政的原则，农口单位中属于种子监管、抗灾救灾、森林防火等公益性支出由财政全额保障外，其他职能要推向市场。二是重点支持以增强农业发展后劲，实现农业可持续发展为目的的农业基础设施建设。三是大力支持农业基础科学研究，加强以农业实用科技成果推广、转化、应用为主要内容的农业科技建设。四是支持适应市场要求的农业社会化服务体系，促进农村市场发育和成熟。五是有选择地支持农业产业化经营项目建设。重点支持能为农民带来实惠、市场前景广阔、科技含量高、产品附加值高且为当地主导产业、支柱产业的产业化项目。 3.建立以财政支农绩效为导向的项目选择机制 在项目的选择上要走自下而上的路子，做到改善农村生产生活基础设施项目与保护生态环境项目结合起来，培植农民增收项目与农业可持续发展项目结合起来，资金整合与主导产业发展结合起来。同时，以科学的、完善的支农资金使用评价指标体系为基础，对财政支持的农业项目的经济效益、社会效益、生态效益进行综合考核、评审。 专家考核与评审的内容包括：项目是否符合要求，项目单位是否可靠，财务制度是否健全，是否具有法人资格、机制是否良好；项目申报的理由是否充分，项目是否有较好的基础和发展前景；项目建设方案是否可行、财政补助资金支持环节是否合规；项目的可行性研究报告是否完整、真实、准确、可靠、可行；项目是否符合国家产业投入政策；项目管理责任与运行机制是否能够落实到位。 4.建立以财政支农绩效为导向的效益评价机制 在选择的农业项目实施以后，要建立相应的效益评价机制，根据分类支农项目的评价指标体系，在评价的过程中，及时地发现效益较低的农业投资项目中存在着的问题;对效益较高的项目，要借鉴其先进的经验，并加以推广。 如将流通环节的补贴逐步转到生产环节，大力完善财政支农方式。政府在补贴方面要逐步减少对流通环节的补贴，增加对农业生产环节的直接补贴，这也是符合国际农业支持政策的调整趋势，更充分体现了增加农民收入的目标，从而切实保护了农民的利益，提高了财政补贴使用效率。又如，提高农民组织化程度，降低财政支农政策的执行成本。针对当前小农经济分散经营的特点，有必要通过农民合作经济组织把千家万户的小生产与千变万化的大市场连接起来。农民合作经济组织发展了，作用发挥了，就可以行使目前政府的一些管理职能。可以让农民合作组织来分配对农民和农业生产的补贴资金，从而降低财政支农政策的执行成本，增加政策执行的透明度。