浅谈改进我国的分税制.doc

此文档收集于网络，如有侵权，请联系网站删除分税不分收，分级按比例湘潭市雨湖区地方税务局浅谈改进我国的分税制我国的分税制始于一九九四年。于当时形式所迫，与时代背景关联。毛泽东时代后，中央统一财政（大锅饭）打破，历经各省（市、区）上交中央财政基数包干递增，到后来中央财政收入与沿海省（市）财政收入，内、西部省（市、区）财政收入的不平衡增长、财政收入与GDP的不平衡增长，中央财政收入占全国财政收入之比重逐渐减少，而支出快速增长，调控失灵。为划清中央政府与地方各级政府财权、事权，于是有了分税制。它的理论依据是：“中央政府和地方政府作为不同的主体，分别在一定范围内提供满足社会成员不同偏好，公共产品，其行为目标存在着明显差异，并非所有的公共产品都应当由一级政府（中央政府）统一提供，而应当分别由中央政府与地方各级政府分层次提供，才能有效地满足全社会的公共需要。政府需要分级，分级需要分权，这是分税制的基本理论依据。”经过这十一年的运行，分税制后所取得的巨大成就和意义、弊端与不足逐步显现出来。“无论是相对于构建与市场经济相适应的现代财政管理体制，还是在更为科学地划分中央与地方财政关系基础，提高财政收入占GDP，中央财政收入占全国财政收入两个比重而言，都是值得称道的。”尤其是中央对经济的调控能力，对不同经济发展水平的地区、以及关系国计民生大事的专项转移支付的财政制度，发挥着缺一不可的作用。但是，分税制在税收管理上浩繁复杂，征纳双方手续繁琐，浪费人力，增加税收成本，增加纳税人的纳税费用。税种与级次对应税模糊按管理和使用权限分类，它分中央税和地方税。按不同行业和征收环节设有二十来个税（费）种。有的税种属中央税，有的税种属地方税，还有的税种属中央与地方共享税。共享又分二级、三级或四级。政府或财政也分几级，税种与级次对应。每个纳税户都包含几个税种，对应几个级次。同等税种的纳税户或因所有制性质不同，隶属不同级次。甚至同一类型同样税种的两家企业，又因为开办时间不同，一个所得税纳国税局，一个所得税纳地税局，概念与逻辑相悖。征收机关的设置，只分清中央与省级间，对省级以下财政体制、税种分收或因改革需逐步渐进而未被关注。所谓地税局，又是省、市、县、乡多级征收机关的混合体，税种与级次分设界定不清。作为弥补，基层地税机关每月的税收任务又执行着它的上一级的计划、调度，哪级政府多少，哪个税种多少，这又使前置的按税种划分成为多余。巅来倒去，给人感觉一头雾水，降低了税收工作透明度。税种设置的重叠税种，税率的设置是分税制度中的重要内容。尽管一部分在分税制改革前原本已有，但有几个是作为分税制的实施所作铺垫。这也罢了，而能包含一个广泛的税基，纳税人又能接受，征收机关操作起来也方便，那是最好不过，但实际不尽然。目前，我国国、地税管辖设有二十来个税（费、金）种。逐个分析，其中几个小税（费、金）种显得多余，表现在同一计税额上几个税（费、金）种反复计征。如印花税、文化事业费、城市维护建设税、教育费附加、房产租金收入的营业税等。这些税种很少能独立开征（不增加纳税面），附着主税种。所计税额只占税收总额很小一部分，却耗费较大的征管力量和征管费用。印花税税额小于税收总额的1%，帐本，权利证书件5元，合同资金额的万分之五、万分之三。纳税人、收税人嘴上不说，但心里感觉不到它的神圣，倒象顺手拨几棵小葱，小家子气。文化事业费率3%，所对应的娱乐业已是20%的税率，加城建税、教育费附加等近28%。这么高的税率，纳税人才不会乖乖地交呢！无论你税务机关用什么狠招、税管员多么铁面无私也是做不到的。还有以房租收入计算的房产税，12%的税率，同步再按5.5%计算营业税、城建税、教育费附加。多税种表面看可多收税，实际中城市房屋出租的收税面还不到应税面的10%。而城建税、教育费附加，两个税种的税额也只占税收总额的约5%，其工作延伸量占地税工作量的近30%，直接使整个税收工作复杂了近40%，而繁杂涉及面至纳税人达80%。颁布这些税种时，我国一般居民月收入还只几十元，现在较多上千或几千元，时过境迁，税收制度也应与时俱进。以目前我国社会、经济发展趋势，“角币”“分币”都退出了流通领域，那么这些小税种是否也该退出税收领域？保留多少个税种并不等于能保证税收多少。国家税法是一个大的框架，在这个框架内，各地税收机关都会根据本地实际情况去掌握一个“度”。这根绳稍绷紧点，所收税款足可以抵上这些小税种税款。如果说影响了税基，也可将某个涉及面广的税种的税率或税额单位提高一点弥补。概括地说，除所得税种外，一种应税行为只设亠个税种的原则，或一个相对的计税额内，为保持一定的税基，可适当提高主税种税率，而不是重复一个或多个税种附征。税收职能与财政职能几十个税（费、金）种，几十种所有制形式，五级财政体系。且某个税种向哪级财政划分，某个税种分哪几级共享，没有规律可遁，没有逻辑可言，也没有原则约定，想怎么划分就怎么划分（不指个人）。一个纳税户每月一笔税款都要分解成几十个数据，大量的税收工作人员每天埋头于这些数据中，没有人问为什么？几十种对应关系，十几种法律文书，上百种税收表格，需要大量的税收工作人员来分清头绪与操作（或电脑操作）。2005年6月底，某市一个地税城市分局在岗108人，实际一线收税的专管员才48人，比例不足50%，大量人员充塞在机关。而纳税手续之繁琐同样如此。由于一种应税行为分设几个税种，一个税种分缴几级政府，一个国、地税共管户的多个税种，每月、每次、每个税种都要单打一份税单（银行划帐如此，现金则用大量汇总缴款书分别入库），造成大量税单在税务、银行、纳税人手中转移。下面是2005年几个小规模建帐户全年纳税与税单：国税 单位：元针棉织品批发第二副食批发靓洁生活购物精益眼镜全年税款1235.21464.51035.61267.4全年税单16份16份16份16份地税 单位：元针棉织品批发第二副食批发靓洁生活购物精益眼镜全年税款131.11168.40112.36146.52全年税单53份52份54份57份多税单原自于多税种，多税种却与纳税户规模大小，涉税项目多少不成必然，它来自于财政支出的多项目。而所有公共支出应属于财政预算，与税收职能及纳税义务风马牛不相及。重叠的税种设置，而税种又一分为二、一分为三的缴、收方式必然造戍企业财务人员的大量工作时间，税务工作人员、银行工作人员都重复着一种低效劳动。有湘关资料表明，“我国的税收成本约占税收总额的4.7，发达国家一盘占12”，我国高出三个百分点。但据我们所知，各地税收机关人员开支加办公经费占所收税额10左右。这说明，低效的分税体制以及税收职能与财政职能不分是税收高成本成因之一，每个税收工作者及每个纳税人必须面对。我国已有一个庞大的税务机关，还有一个庞大的财政机关。分税制应当体现这样一种原则：多税种对多级次的再分配的冗杂与繁琐，只限于在税务机关，纳税义务履行在纳税人，税收拨用在财政机关。取之于民用之于民罢，用于城市维护建设、教育、文化事业、工会费、防洪金、残障金也罢（地方税、费种），等等、等等，都属于财政职能范筹。把财政预算职能混同于税收职能，并延伸出这些重叠税种，让千百万纳税人，以及广大税收员额外干一份与其职责毫不相干，且一个普通财政人员轻松就能搞定的工作，这是税收政策制定思想上的偏差。形象地说，你纳税人、收税人纳了税干了活，再麻烦分派这些税的用途吧，我（政府或财政）难得数钱呢，如此比喻，今后是否还有国防基金，公安基金，消防基金等若干个税种尚可开征？虽然它在相对于规范部门收费而言仍是一种进步，但不应是税制改革的方向。归纳起来，属于全国性的公共支出在财政部预算，区域性的公共开支属地方财政机关，国家不能因为有什么样的支出就设置什么样的税种，地方性支出同样在按比例划分的税中。小税额分缴，征纳双方尴尬如前所述，一个纳税户包含多个税种，按照分税制原理，分缴各级政府，这由国税局、地税局两个机关完成。对一个国、地税共管户来说，不论其规模大小税额多少，向两个税务机关纳税，这似乎说不出味来。连我们常年收税的税管员操作起来也挺别扭，还只能自圆其说，这是中央政府与地方各级政府分灶吃饭。社会文明发展或管理趋势应是简洁、高效、低耗，多个部门，繁杂一份工作，纳税人就要多应付一个部门管理。把一个纳税人缴纳的“一份”税，人为地分“两份”，向两个税务机关缴纳，异或把一个税管员收若干个纳税户的税看着一份工作，现在却安排两个人（国、地）去做，这增加就业岗位？我们在实际工作中常遇到这种情况，下面是2005年3月的几户纳税申报，见图表： 国税 单位元名 称纳税申报收入明细表发票留存表会计报表企业所得税报表税款科锐公司2份2份2份2份2份35.3莲业公司2份2份2份2份2份108.00靓洁购物2份2份2份2份2份118.60合计30份报表261.9地税 单位元名 称城建税报表教育费附加报表个人所得税报表印花税申报房产税报表土地使用税报表会计报表资金流量报表税款科锐公司2份2份2份2份2份2份2份2份3.53莲业公司2份2份2份2份2份2份2份2份10.80靓洁购物2份2份2份2份2份2份2份2份11.86合计 48份报表26.19要提醒的是，这税款一栏还把多个税种加到一起。不难看出，国税、地税这个报表、那个报表一小叠，税款却甚微。作为税务机关还不论税额多少，涉及到多少个税种、就要打多少份税单。地税似成摆设、纳税户的纳税费用（税款以外）也水涨船高。耗费人力、财力、纸张。对这些报表，税务机关却还要整理、存档。机关多了个纸堆，税收少了实际意义，与税的立法精神较少的税收成本、收较多的税相悖。分税制的广种与薄收从理论上讲，复杂的分税制度也应是税收管理上的一定深度。而现实相反，最能体现税收深度的个人所得税，很多国家的60以上来自富人阶层，我国的60以上却来自工薪阶层。而体现税收广度的小规模国、地共管户，城市房屋出租、私房装修等的管理，我国税收机关却力所不能。是普遍的税收环境，是广泛的社会基础：不按实名开设帐户；不按实际办理合法身份；消费者消费时不索取发票；为租金低一点，承租人与出让方一同蒙税务机关，如此等等，都会造成税务机关对纳税主体收入的难以监控，并非税务机关不想作为。我们的税收深度是在“分税”上，使一线收税人员的大量工作时间忙于一般性工作。以一个月二十个工作日计算，非税收工作时间近50%，被那些奇怪的分解、汇总、共享、划分等数据，资料文件、政策法规、开会检查、学习考试所占用。而税款是等不来的，至少对部分纳税人是如此。大量的税款收回要靠税干业务能力的精研，工作作风的踏实，勤政的辛劳力、政策的说服力、道德的约束力、法律的震慑力。事实上，地税机关对以缴纳增值税为主，大部分小规模共管户没有约束力。除较大的企业、公司、繁华地段的临街铺面等还能收到税外，其收税面不到国税收税面的40%。2005年，某市一个行政区在工商部门办证的大小规模增值税纳税人约一万，缴纳国税的约八千，而缴纳地税的不到四千。前面列举的几家企业之所以按月申报地税，那是因为建帐类公司、挂靠类集体户，每月能省去几百元的工商管理费（工商只收个体管理费）。政府每个部门也都是选松土挖，能收到钱的、效益好的、坐落临街显眼纳税人，工商、公安、消防、文化、国税、地税、卫生、技监、城管十多个部门轮番上。而对隐蔽的，不显山露水的，刁钻的纳税人，每个部门又缺乏有效的监管。当一种法律不被人理解的时候，这种法律执行起来就会打折扣。尽管它代表国家的意志，那也是操作程序有缺陷或不便于操作，或操作成本过高。基层地税机关总不能天天强制执法，那样做只能是劳民伤财、得不偿失。如今向法制社会演进，更提倡和谐与共，每个税管员每年都要对欠税者发多份“限期改正通知书”“限期纳税通知书”，以及“送达回证”。按程序要求法律文书送达当事人，但执行起来只能是慎之又慎。分税制的分收，对大多数小规模共管户而言，事实上只一家国税在收，地税想收却又面太广，征管力量有限，多少显得无奈。这也应是情理之中，地税与国税比，征管人员少30，税收业务复杂12倍，加地税纯管户，管辖范围却大40，常常一个税收员分管一大片，几百个纳税户。大型共管纳税户毕竟是少数，难的共管户又缺乏执法力度，小的共管纳税户所收的税款却又不抵税收成本。争级次吵比例的效量每个地区、每个城市的税收都涉及到五级财政。除中央一级划分明确外，省以下四级财政对税种而言都处于一种模糊状态。省级政府、地市级政府、县区级政府、街乡级政府与国、地税机关之间，地方政府上下级之间经常处于搏弃、胶着、斗智、斗法状态。级别高的政府理所当然地要求税收机关严格税收级次，不得混级混裤，作为税收纪律每年重申。而基层政府则会千方百计把不属本级次的税款混划过来，以政府行为、部门行为演绎着小集团利益的活剧。有一个市政府这样要求地税机关，规定纳税人用哪级政府地名，有关税种就划分哪级政府。如市工厂、县商店、区公司等。这当然不错，但这一来分税制岂不又受工商部门肘制？税收任务对各级政府而言都代表着政绩，能搏都会去搏，完成得好，政府、部门、个人均沾光。据湘潭日报2005年9月10日载：“某乡2004年花2050的买价买回税款120万，而该乡实际税收只有30万”。也曾有这样一个街道办事处，通过领导与地税机关个人行为，95、96、97连续三年每年炒回税款上百万。这在税收上叫甲地税入乙地，甲级次划乙级次。虽然税款仍属政府，但其中的猫腻局外人说不清，道不明。为完成任务，99年底一个地税所到国税所抄回税款二十万，为完成任务，也曾寅吃卯粮预缴税款。这其中总有利益权衡取其功，只是税收失去了本来意义。而一些欠发达城市街、农村乡、相对而言逊色许多。本来分税体制中，同一城市的地方政府上下级次间、同级政府同级次间的税收权限，税种划分常常难以明确界定，混级混裤在所难免。而基层政府对税务机关的工作经费返回也没有一个约定比例，靠人为因素操作，毕竟会有高有低，这又成为税务机关与地方政府交换筹码。搏弈的过程表现的是领导者的智慧，而不完全代表地区间经济形势的优劣，也不完全代表税收工作的好坏。这叫多个税种、多个权限、多个级次纠缠一起，扯不清，理还乱。简化分税制度的设想分税制的初衷是划清中央政府与地方各级政府间财权、事权。分税制的核心是税款按级次再分配。分税制的方法是以税种来标明税款走向。能否换一种简便直观的方法，改按税种划分为按比例来划分税收呢？解读分税制运行十来年之情形，体会运行之间的相对性，那就是中央、省、市、县各级政府税收所占税收总额的份额。把税收比作100，中央约占60，省级占10，市级占10，县级占20。当然，这只是一个概念，这一比例还有待充分论证。关键是不同经济发展水平的各地区，因一二三类产业构成不同，引起国税与地税收入的比例不同，造成现有的利益格局调整一亠能否接纳这亠理念，按这同一比例划分。在这之前应较为规范地划分或调整政府（财政）级次，中央级、省（市、区）级、地市（州）级、县（城市区）级。乡（镇、街）级只能作为县（区）级一个整体，不能再享分税权，否则，村（居委会）级也参与分羹，又可能乱套，庄严的税收如同儿戏。为防患地方政府挤占中央税收，或各级政府间相互挤占， 这一比例，一经确定，将是指令性的。全国所有征税机关（全文观点、不含关税）