国内外城乡一体化的实践与经验.doc

城乡一体化发展的国内外经验与启示一、国外城乡一体化发展的案例分析西方发达国家城市化发展开始较早，城乡一体化水平较高，但不同国家的城乡一体化路径也有所不同，西方发达国家的城乡一体化都是针对本国发展特点和适用条件进行相应的具体路径选择，尤其诸如欧盟、美国日本等老牌工业经济强国其城乡一体化的进程已经到达高级阶段，并形成了一整套成熟、稳定并行之有效的统筹城乡发展的政策体系，对中国的城乡一体化来说具有丰富的理论借鉴意义和实践指导意义。（一）欧洲推进城乡一体化发展的主要做法现今的欧洲，只有职业意义上的农民，不存在身份意义上的农民。居民所享有的经济和政治权利，与所从事的职业或居住地无关。并且，随着现代城乡快捷交通网络的日趋完善，自上世纪70年代起，出现了一股“逆城市化”浪潮，大量富有的城市白领，选择远离城市喧嚣、风景秀丽的乡村定居落户，实现了真正意义上的“城乡融合”。欧洲主要国家在推进城乡一体化发展中的经验，可概括为四个方面：1、在工业化和城市化进程中，高度重视农村发展和对农业的保护，不断提升农业现代化水平。当今欧盟的发展形态表明，与高度现代化相伴随的是发达的农业和优美的乡村。尽管现代化会伴随人口、资源和产业活动向城镇集中，但农业和农村天然具有的诸多功能并没有消失，也是不可替代的。目前，欧盟的农业增加值占GDP不足3%，从业人数约1300万，占从业人口的比重不到5%。但有56%的人口居住在占91%国土面积的农村地区，其中，19%居住以农村主导地区，37%人口居住在中间地带地区。整个泛农村地区创造了欧盟45%的附加值，提供了55%的就业。欧洲主要国家在推进农业现代化方面的一些成功做法如下。一是优化土地整理，发展规模农业，推广农业机械，提高农业劳动生产率。二战后，以德、法为代表的欧洲各国政府，先后实施了土地整理和村庄规划，促进土地相对集中和有效利用。自1950年代起，德国巴伐利亚州政府就制定了“村镇整体发展规划”，通过规划来调整地块分布、改善农田基础设施、推广农村机械化作业、组建专业合作社、发展生态农业和特色农业、保护传统文化、整修传统民居、保护和维修旧村落等，取得了很好的成效。为了发展规模农业，法国也采用类似政策手段，建立了“土地整治与农村安置公司”，通过贷款从私人手中购买土地，经过整治，以较低的价格卖给农民，特别是卖给中等规模的农民。法国政府还通过调整土地政策来控制农用土地价格，发放脱离农业的终身补贴，以鼓励老年农场主放弃耕作。二是注重农业的功能多样性，发展生态农业、观光农业、都市农业和特色农业，提高农业的经济效益和社会生态效益。随着人们对环境、健康和生活品质要求的不断提高，欧洲在权衡经济和环境两方面利益的基础上，通过了环境立法，严格控制农用地肥料用量和牲畜排泄物数量，制定“绿色农产品”标准，大力发展生态农业成为欧洲各国农业发展的新趋势。在农业生产方面的重点政策是：控制农用化学品（化肥、农药）的使用，防止水体和土壤污染；加强厩肥的无害化处理，控制氨、磷的释放量；促使不宜农作的土地退耕，改作自然保护或户外娱乐活动的场所；建立由核心地区、自然开发区和生态走廊组成的国家生态网，保护野生动植物等。同时，农业的功能多样性得到充分开发。提供安全、优质农产品的食品安全功能成为对农业的基本要求，环境资源保护功能也在充分发挥，能源原料功能受到更多的重视，观光休闲文化功能快速拓展，农业和农村的文化传承意义凸显，享受田园风光成为备受推崇的生活方式。三是坚持家庭农场为主体、专业合作社为纽带，提高农业专业化水平和农民组织化程度。在农业耕作和生产上，中、小型家庭农场是欧洲农地经营活动的基本组织形式，农场规模介于美国式大农场和中国式小农户之间。在农产品流通和经营上，各类专业化合作组织，起到了沟通中小农场与大市场的中介作用。合作社的组织方式主要有两种:一是农场主以土地入股，由合作社统一安排生产经营，实现种植、加工、销售的一体化；二是在保持独立生产的前提下，在种子、饲料、农机、燃料等生产资料的供应以及农产品销售方面，农场主与合作社签订长期合同，由合作社统一加工、包装并以一定的品牌分级销售。各国在法律法规和财政上大力扶持农业合作组织的发展。德国早1867年就制定了合作社法,到20世纪80年代,德国农户的3/4以上参加了在不同类型的农业合作社,其中多数农户参加2-4个合作社。法国政府对服务于农民的合作社，给予25的投资补贴，并免交利润税、营业税和地产税。各种类型的农业合作社，为农民提供农业生产、农产品加工、运输、销售、储藏、农业信贷等方面的服务。合作经济对推动农业产业化、实现农业现代化、提高农民组织化程度等方面发挥了重要作用。四是发展农业教育，加强农民培训，推广农业技术，推行农民职业化，为农业和农村发展提供高素质劳动力。欧洲农民是专业的农业生产经营者，受过不同层次农业学校的教育培训和继续教育，特别是农场主一般都受过系统的农业教育，通过学习和实践，具备管理、经营农场的知识和能力。德国的有关法律规定，在自家或受雇农场中工作的普通农民，必须接受两年以上的学习培训，通过国爱有关考试后，才能取得独立开办或继承农业企业的资格。英国实行三级农业教育体制，包括高等农业教育、中等农业教育和农场职业中学，此外，还有一批从事农业继续教育的农业专科学校。可以说，欧洲的农业人才培养与农民教育培训已经形成了十分完善的体系，农民与非农从业人员，在文化程度、学历层次、从业资质、职业培训等方面，已不存在差异和歧视。2、制定、实施并不断完善共同农业和农村政策，奠定欧盟城乡一体化发展的制度和法律基础。欧洲主要国家的农业和农村政策是置于共同农业政策（Common Agricultural Policy ，CAP）的统一框架下的。共同农业政策诞生于1962年，从1962年到2005年经历了六次改革，共同农业政策由最初的促进农产品增产转向着力解决农产品过剩、提高农产品竞争力、促进农村发展等新问题。欧盟制定了20072013年的农业和农村发展战略规划的政策目标：一是加强农业和林业部门的竞争力，二是改善农村地区自然环境，三是推进农村经济的多样性及改善农村生活质量。根据上述三个基本目标，欧盟具体确定了农村发展的三个政策轴，每个轴下面包含若干优先领域和措施，共有37类项目可供选择。除了三个政策轴外，还有一个方法轴，即所谓“领导”轴，目的是综合和协调农村经济项目之间的联系。欧盟坚持农村发展必须规划先行，先由地方社会团体联合机构主持制定规划，在规划制定后方能获得和使用“欧洲农业农村基金”。所有建设项目必须执行“自下而上地制定地方发展规划”，即采用由地方社区推动和与地方社区各社会部门合作的规划方式。其任务是，地方社会团体联合会主持制定其所在地区的农村发展总体规划和按欧盟政策导向设计农村发展项目，负责农村社区的发展规划、管理项目的实施。为了促进农业发展和农村开发，消除地区之间的经济差距，欧盟在设立了欧洲农业指导和保证基金、欧洲社会基金、欧洲地区开发基金的基础上，2005年，把上述三个基金提供的农村地区投资项目合并到“欧洲农业农村基金（EAFRD）”，由这一个基金对欧盟农村发展资金的投入、分配、使用和审计进行统一管理。也就是说，不是以行业管理的方式按条条分发农村建设基金，而是集中各行业的资金到一个基金，然后以规划区为单位按项目拨发下去。欧盟7年计划投入资金为970亿欧元（2004年不变价），约合人民币9700亿元。同时，欧盟各国还需拿出几乎相同数目的配套资金。这样，欧盟和27个成员国7年计划投入农村建设的资金将达到2000亿欧元，约合2万亿人民币，平均每年2850亿人民币。3、重视农村规划和整治，资助农村基础设施建设，优化农村生产生活环境，不断提升城乡一体化发展的硬件水平。欧盟规定，农业基础设施建设，凡是购置大型农业机械、土地改良、兴建水利等，欧盟提供25的资金，其余75由各国政府自行决定予以再次补贴。村镇公用事业发展，完全由政府预算提供资金。在德国，法律对各级政府的权责有明确而具体的规定，凡是联邦和州委托地方政府建设的项目，全部开支由联邦和州以专项转移支付的方式拨付；如果是法律规定村镇政府必须强制性完成的项目，则由村镇与州和联邦政府共同承担，联邦和州统一为各地方拨付一定资金，村镇从自己预算中支付其余支出；如果是法律规定村镇可以自主决定的项目，村镇则要全部从自己的预算中支付，也可以由本地区公民投票决定，并为这个项目单独设立一次性的税收。村镇高度自治，拥有独立财税权。近年来欧盟村镇的发展过程中，政府权力总体呈下放趋势。意大利2001年宪法改革的一个重要变化就是中央权力下放，有的直接下放到市镇，改革后市镇获得了在辖区决定征税的权力。在德国，村镇基层政府对农村发展具有重要作用，主要原因：一是村镇属于完全自治的基层政府，与原受辖的县、市等地方政府脱离了上下级行政隶属关系。二是村镇政府是全体居民选举产生，具有较高的权威性。三是村镇拥有独立的征税权，可以自行向居民征收消费税、娱乐税等。欧盟国家农村地区社会问题较少，社会结构比较稳定，居民人文素质和文明程度较高。注重文化特色，保护村庄原有肌理和风貌。欧洲国家的许多小镇都具有很高的历史文化价值，在乡村建设的规划中，十分重视对自然生态和历史文化的保护。欧盟各国农村维持自然生态过程的完整性和持续性，顺其自然推进农村居住区建设，使农村社区的空间布局与自然环境相协调。老欧盟各国特别重视农村历史和文化的保护，英国规定，建筑历史达到50年以上，一般不允许再拆除。乡村整治也很少有开山凿石、毁田造地之类的大规模建设，所做的无非是在原有建设用地上的再开发而已。在欧洲的乡村，房屋不求整齐划一，道路不求宽大笔直，一切顺其自然，而没有对原始地貌不必要的改变。4、发展农村社会公共事业，建立城乡统一的公共服务和社会保障体系，不断提升城乡一体化发展的软件水平。欧盟各国在城乡一体化发展进程中，努力推行与城市一致的公平、均等、统一的社会公共服务。目前，欧盟农村的公共服务相当发达。在教育方面，欧盟普遍实行普通教育和职业教育双义务教育，义务教育阶段的教学标准、教学条件都是城乡统一的。医疗卫生方面，欧盟的医疗制度也较为完善，在制度的保障和实施方面城乡没有差别。英国和意大利实行的是全民公费医疗，德国实行的是全民医疗保险制度。社会保障方面，德国、英国和意大利等主要欧盟国家在城乡的社会保险、社会救助、社会福利等方面政策也都完全一致。当然，欧洲国家城乡统一的公共服务和社会保障体系是在二战后先后逐步建立和完善的。如意大利是在1957年。该制度的建立需要较高的工业化水平和较少的农业人口，从欧盟的情况看，农业仍旧是一个需要扶持的弱质产业，农业劳动生产率的提升空间有限，农业和农村政策是以强大的财政补助和融资支援为后盾的，据统计，意大利农民得到的来自欧盟和各级政府的各类补助和优惠占家庭收入的40。这在目前欧洲国家的农业从业人口比重不到10的情况下是可以承受的。（二）美国城乡一体化发展的基本经验美国的城乡一体化发展经历了由城市化到城郊化再到大都市化的发展过程。从19世纪中叶开始，美国通过对工厂制造业的发展使工业经济占据整个国民经济的主导地位，加快了农村人口向城市的集聚速度。同时随着城市经济的发展和交通网络的日益完善，大量的企业、工厂和居民生活区向城乡结合带扩散，形成了众多长短互补的中、小城市群。而且，科学技术的发展也为美国带来了产业革命的良机，产业结构不断升级，进一步加速了美国城乡一体化的脚步。总体来说，美国的乡镇居民具有很高的幸福指数，美国政府通过立法为乡镇提供与城市平等的发展机会并注重对中小企业的扶持和社会保障系统的完善，取得了巨大成功，使美国进入了城乡一体、统筹发展的良性循环。具体来说，美国的城乡一体化路径具有以下特点及借鉴意义。1、城乡交通一体化先行。1910年成立了“美国公路改进协会”，各州拨款数百万美元改善乡镇和各郡的公路。1916年，美国政府颁布联邦资助公路法，提出在全国新修高速公路网，这大大提高了运输效率，加快了城郊一体化进程。2、在推进城市化的进程中注重工农业的协调发展。美国的城市化进程较之欧洲国家起步较晚，但是美国的农业基础很好，在城市化与工业化的进程中美国一直注重对农业的发展，尤其是棉纺织业等种植业的发展，这样就为工业及城市的发展提供了必备的粮食和生活用品保障，同时还能扩大国内需求，反过来对工业发展产生刺激作用，形成工农业协同发展的局面。美国的这种农业在城市化阶段起重要推动作用的发展情况是不多见的，针对中国的国民经济发展结构及重大社会问题，农业及工农业协调发展对中国来说是非常重要的，具有极大的借鉴价值。3、通过产业渗透带动城乡融合的脚步。美国在政府的指导下，成立区域规划委员会，统一规划产业发展的企业用地，同时通过有效的政策组合，强化城乡基础设施建设，完善城乡之间道路交通，制定优惠税收标准，吸引人口和企业向城郊扩散。使城郊的规模和人口数量、管理与服务水平快速提高，形成了以制造业和服务业为主体的城郊经济发展结构，乡村与城市之间的生产生活环境和水平逐步区域融合，城乡一体化格局初具雏形。这对中国的城乡一体化也具有深刻的启示，要加强城乡基础设施、社会管理和公共服务的整体建设水平，改革体制与制度，优化产业结构升级，开发乡村的经济发展空间。4、重视中小城镇的发展。20世纪60年代，美国实行了“示范城市的发展实验，即通过大型城市的人口分流来发展中小城镇。这一计划使美国的中小城镇数量剧增，缓解了大城市的发展压力和难度，提高城乡发展的灵活度与活力，同时也改善了经济发展与资源环境的冲突，强化了内生发展机制，为美国城乡一体化伫足了发展动力。美国的大都市化进程其实就是无数中小城镇的集合体，是一种规模经济效应。这对中国城乡一体化发展的启示是，不能将城市与乡村的问题处理分开对待，要将城乡看做是一个有机整体，通过寻找一个适当的切入点来融合城乡的社会经济发展，比如大力发展县域经济，通过省管县的办法，提高县域经济发展的力度和空间，为中国城乡一体化提供有效经验和支撑。5、政府重视农业投入。政府直接投资改善农业基础设施建设；直接投资构建农业现代化所必需的、完整的农业科研、教育与推广体系。加强农业信息服务公益性建设，扶持农业合作社的发展，使其成为农业社会化服务体系的支柱。此外，还为农业提供优惠的信贷，对农业保险实行补贴。（三）日本城乡高度融合的具体举措战后，日本进入城市化高速增长期，城乡一体化进程也不断推进，时至今天，日本城乡已经高度融合发展。其政策举措主要包括如下四方面。1、政府全方位公共服务促进农村地区的全面发展。高质量的教育农业效率提高的前提，也间接促进了农民的城市化。城乡一致的社会保障体系，提高了农民的生活水平，也保证了社会的和谐发展。政府为农业发展提供的科技服务、农业基础设施以及农业协会的发展改善了农业发展的软硬环境，提高了农业生产率，促进了农民收入的提高。2、以土地的规模经营提高农业综合生产效率。日本于1961年制定了农业基本法，该法以扩大农业规模、提高农业劳动者的收入和生活水准，使其达到与其他产业劳动者基本均衡的水平为首要政策目标。并在土地集中、贷款和固定资产投资方面给予支持，引发了一轮农地转让和规模经营的高潮。3、实施大量的财政补贴和明确的补贴导向和来源。1970年、1980年和1985年政府对农业的直接补贴总额占农业总产值的比重分别为27%、49%和37%。日本农林水产省曾明确规定，凡按一定标准联合起来集体进行平整耕地，区划田块或养猪、养鸡、用温室生产蔬菜的农户，在购置农业机械、建造农用设施方面的费用，中央财政、都道县，甚至市盯村财政均要给予补贴。4、建立导向鲜明的金融政策体系和财税体系。日本政府设立的农林渔业金融公库，是日本农业的政策性金融机构，其贷款范围包括购买土地、植树造林等，贷款利率低，甚至有些甚至低于农民的存款并且贷款期限长达15-20年。另外，日本政府还通过农协发放低息长期贷款，凡按政府规定的项目和条件贷出的资金，偿还期为5-15年，政府负责补偿部分利息并提供担保。有效的财税体系积极支持发展农协。日本农协的经营活动免交所得税、收益税和营业税，农协等组织在建设仓库、增加固定资产投资方面，还可以得到政府大量的补贴。国外城乡一体化发展的主要启示：一是，必须加强政府在城乡一体化进程中的主导作用。推进城乡一体化将伴随着工业化的全过程。城乡差距可以通过市场资源的配置在漫长的经济运行过程中自动予以克服，但仅仅依靠经济发展自身规律来弥合城乡差距是远远不够的。国外的经验说明，在农村基础设施落后的情况下，政府的作用是任何其他组织或个人所无法取代的，其政策取向在解决城乡发展失衡问题上举足轻重，政府行为在很大程度上决定了城乡差距缩小或扩张的时间表。二是，政府必须通过立法对城乡一体化给予一揽子政策支持。美国、日本、德国无不通过国家制定法律法规的形式实现来推进城乡一体化进程。体现为以法律形式在全社会形成城乡一体化发展重要性的认识共识，体现为对“三农”的重视从短期政策扶持向长期制度保障转变，体现为对贫困地区和基层政府的直接转移支付力度不断加大、体制机制更加完善。三是，政府对城乡一体化的支持要不断深化和完善各项细节。除了重视交通等基础设施建设外，各国在城乡一体化深入推进过程中，不断探索财政、信贷、税收、农业科研、教育、推广体系、农民专业合作组织等方面的政策支持，提升工业化、城市化发展以及农业现代化互动有序的发展理念，大大促进了城乡一体化进程的深入。四是，必须建立具有“普遍性”特征的城乡统筹社会保障体系。发达国家社会保障制度遵循的是“公民权利”和“普遍性原则”。由政府税收资金提供的社会保障应是居民生存的法定保障，其受益对象应该是包括全体公民。目前尚未有效纳入社会保障体系的，主要是包括农民和农民工在内的弱势群体。他们中的大多数人最需要社会保障，却又最难加入现存制度体系。因此，尽快在我省建立起覆盖全体公民的社会保障体系，并不断增加保障水平。二、国内部分省市城乡发展一体化的实践（一）长株潭城市群城乡一体化路径长株潭城市群于2007年获批建设中国“两型社会”改革试验区，其建设有着自身的先天一体化优势。国内外城乡一体化的路径一般都是以城市化的兴起为标志，而且城市化的一般模式都是以单一核心增长极为主，例如北京、上海等大城市，通过经济增长和产业分工细化来辐射周围的地区及市县。但长株潭地区却是以城市群的模式，走产业联动的路径来推动城乡一体化。通过核心城市的确立，建立起网络化发展的经济圈，将圈内的所有县镇看做一个整体进行统一规划，集中调配资源要素的使用，形成了大河西、滨湖、云龙、天易、昭山五大经济示范区。并在发展现代工业的基础上大力推广高新技术园区的建立，把产业发展链条向县域延伸，加快发展县域经济，为城乡一体化发展做好连接纽带。同时，长株潭城市群按照国家的号召和规划，大力建设“资源节约型和环境友好型社会，并在此基础上大力建设长株潭三市范围内所有县镇的联网布局，开展了以长株潭经济一体化为首包括长株潭交通一体化、通信一体化在内的共10个一体化工程，加快了城市群内的城乡一体化步伐，使城市群向资源节约型和人与自然和谐型社会的方向转变。所以，“两型社会”的建设不单单是要实现经济与生态的和谐发展，更是实现城乡一体化的优选道路和发展保障。反过来，通过城乡统筹发展，才能协调城乡联动共进，才能提高城乡居民的生活水平和建设热情，才能实现城乡社会经济发展量与质的统一，更好的建设“两型社会，推进其与城乡一体化的良性循环。针对以上长株潭城乡一体化的发展特点，可以看出其城乡一体化的演进路径是伴随着城市群的建立、“两型社会”的提出，借助工业的反哺优势，通过工农联动来实现的。1、产业融合发展。长株潭地区是中国中部地区的工业重地，重工业实力很强，有着像三一重工、中联重科等全国排名前列的工业集团，产业基础好。并通过传统重工业基地的改造，以现代工业发展来带动农业进步，打破三市行政区划，在整个城市群范围内，综合各县镇资源优势，合理分工各县镇产业布局，强调通过工农业结合来培育特色产业，并开发特色产业集群，例如长沙高新技术开发区、航空工业园区等，同时要培育产业龙头，把企业做大做强，增强产业整体竞争力，例如三一重工、湘电和株洲时代合力组建湖南混合电动车产业基地。这都有效提高了城乡的联动效应，加快了工农产业的融合，同时也推动了城乡一体化进程。2、改革管理体制。长株潭城市群的建立既有优势又有弊端。以城市群的形态出现，在综合竞争力上虽然有所提高，但是在制度管理上却由于系统的复杂庞大给一体化规划造成一定阻碍，所以长株潭地区适应发展需要，创新管理制度，形成了“省管县的管理模式。充分发挥县域经济的积极性和灵活性，扩大县域政府的相关权利，配合省级单位的合理规划调控，以实现群内资源要素在城乡间的合理配置。在工农联动的基础上，加快城乡规划一体化和市场一体化建设，为城乡一体化持续发展打好基础。3、建设“两型社会”。按照“两型社会”的指导思想，长株潭城市群大力开展城乡土地开发一体化、环卫管理一体化、基础设施建设一体化、社会保障一体化等多项一体化建设，在推进两型社会发展的同时，也快了地区城乡一体化进程，实现了两者之间的互为助力，循环推动的一体化发展。（二）成渝地区城乡一体化发展的示范做法2007年6月7日，报经国务院同意，国家发展改革委员会批准重庆市和四川省成都市为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，要求成渝两地“根据统筹城乡综合配套改革试验的要求，全面推进各个领域的体制改革，并在重点领域率先突破，大胆创新，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，促进两市城乡经济社会协调发展，也为推动全国深化改革，实现科学发展与和谐发展，发挥示范带动作用”。三年来，成渝两地推出了一系列统筹城乡改革政策和措施，并取得了显著成效。1、成都统筹城乡改革的思路从实际出发，成都市统筹城乡综合配套改革的总体思路是：按照城乡统筹、“四位一体”(科学发展的战略部署，以“三个集中”为核心、以市场化为动力、以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障，全面提升城乡一体化水平。具体措施如下：一是以统筹城乡发展规划为总纲，完善城乡一体化的发展规划。按照“全域成都”的理念和“三个集中”的原则，编制和完善城乡经济社会发展总体规划，细化和落实产业发展、基础设施、社会事业、城镇体系和土地利用等专项规划，完善县域总体规划、乡镇和乡村新型社区建设规划以及市域一体的产业体系、交通体系、公共服务体系等规划，整体推进城市和农村的现代化。制定规划要坚持城乡相融，体现一、二、三产业互动，并注意突出地域特征。二是以推进经济社会要素集中优化配置为核心，选择城乡一体的工农业现代化经济发展和新农村社区化社会发展道路。按照“三个集中”的原则，运用市场调节手段，继续强力推进工业集中集约发展，努力把成都建设成为高科技产业基地、现代制造业基地。大力推进工业向集中发展区聚集，培育产业集群。完善服务业产业体系，大力发展金融、物流、会展、科技和中介等产业性服务业，着力培育信息、文化、体育等新兴服务业，促进现代服务业向农村延伸。整合文化旅游资源，加快国际休闲度假旅游区建设，把成都打造成国内一流、国际知名的旅游目的地城市。推动土地向规模经营集中，努力构建现代农业的产业体系，转变农业增长方式，推进农业规模化、标准化、区域化和品牌化发展，继续培育壮大农业产业化龙头企业，积极发展农民专业合作经济组织。以建设国家级农业高新技术产业示范区为目标，努力把成都建设成为西部地区农业特色优势产业集中发展区、农产品加工中心、现代农业物流中心和现代农业科技创新转化中心。以农民向城镇集中为重点，走新型城镇化道路，实现就地专业化就业和社区化生活转型。有组织、分层次地梯度引导农民向城镇和二、三产业转移。三是以覆盖城乡公共基础设施为基础，统筹城乡基础设施建设。成都市政府围绕工业、土地和人口三方面的集中任务，实施国土整治、产业调整、人力开发和社会保障工程，把基础设施建设的重点转向农村，完善覆盖城乡的基础设施网络、管理体制和投入机制。完善市域交通体系，完善市域“半小时”经济圈设施条件。加强农田水利建设，完善城乡垃圾集中处理和污水处理设施，加强城乡生态环境建设，从根本上改善农村生活条件和居住环境。在政府投资引导下，农民集中居住区做到了水、电、气、道路、电视、电话、网络等基础设施全面到位，使农村基本具备了进一步发展的条件和环境。四是以统筹城乡社会事业发展为重点，把社会事业发展的重点放在农村。建立城乡一体的就业、社会保障和救助体系，努力实现人人享有社会保障。建立健全覆盖城乡的促进就业长效机制，促进实现城乡比较充分就业。深入推进城乡教育均衡发展，强化政府对义务教育和高中阶段教育的保障责任，大力发展职业教育，切实保障农村居民和进城务工人员子女接受教育的权利，努力实现教育公平。健全城乡公共卫生体系，完善县、乡、村三级公共卫生服务网络。完善覆盖城乡的公共文化服务体系，实施城乡文化资源共享，促进城乡文化事业协调发展。成都市统筹城乡改革的重点与领域是“三三见六，以一化二”。“三个集中”，即工业向园区集中、耕地向规模经营集中、农民向城镇集中；“三大重点工程”，即农业产业化工程、农村扶贫开发工程、农村发展环境建设工程；“六句话”：以县城和有条件的区域中心镇为重点，以科学规划为龙头和基础，以产业发展为支撑，以建立市场化配置资源的机制为关键，以制定和完善相关配套政策为保证，以农民身份转变为出发点和落脚点。“以一化二”指：以城乡“一体化”的发展路径来破解“二元结构”。在西部大开发过程中最大限度调动一切积极因素，充分发挥西部区域性经济发展极的扩散效应，用看得见、摸得着、享受得到的具体实效来体现工业反哺农业、城市带动乡村，摸索出解决“三农问题”的办法。2、重庆统筹城乡综合配套改革的措施重庆市统筹城乡综合配套改革的总体思路是：以解放思想、深化改革、扩大开放为动力，以推进新型工业化、城镇化为支撑，落实中央对重庆在西部大开发中的定位要求，立足“统筹兼顾、科学规划、突出重点、分步实施”，积极稳妥地推进改革试验。立足重庆市情和肩负的历史使命，一要着力调整国民收入分配格局，构建以工促农、城乡差距不断缩小的长效机制；二要着力探索富有西部特色的城镇化、工业化模式，构建大城市带动大农村、促进城乡经济社会逐步一体化的良性机制；三要着力推进三峡库区移民安稳致富和生态环境保护等特殊任务，构建资源节约、环境友好、发展持续、社会和谐的科学发展新机制，加快把重庆建设成为西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心、城乡统筹的直辖市，努力为全国统筹城乡发展探索新路子。近期，主要是围绕“三条主线”推进建立统筹城乡发展的十二项新机制。第一条主线：推进城乡经济协调发展。以主城为核心、一小时车程为半径的经济圈(“一圈”)，以万州为中心、重庆三峡库区为半径的渝东北地区和以黔江为中心、少数民族聚集的渝