XX行政学说史教案

XX行政学说史教案 1华北电力大学教务处通知关于统一规范教案编写内容的通知各教学单位目前学校每年都有相当数量的青年教师走上讲台，其中大部分教师是非师范类毕业生，对教案的规范和内容要求了解较少；组织课堂教学活动时，在教学时间分配、教学方法手段、教辅材料准备、习题作业题目、教学重点难点等方面仍需进一步规范。 为了尽快提高青年教师的教学水平和质量，更好地履行教书育人职责，执行教学大纲要求，贯彻因材施教原则，精心设计和组织好每一章节及每一课时单元的授课内容和进程，同时也为了迎接xx年教育部对我校的本科教学工作水平评估，学校决定进一步加强教案建设，规范教案管理。 现就规范教案编写的具体要求通知如下 一、教案编写的原则1.教案是教师以章节或课时为单位编写的教学具体方案，是教师授课的重要依据，是保证教学质量的必要措施。 2教案应以课程的教学大纲为依据，在深入钻研教材，了解学生基本情况的基础上，根据每门课程的内容和特点来进行编写。 3教案不同于教学大纲。 教学大纲是对教学课程的总体要求，而教案则是实现教学大纲的具体细化并精心设计的授课实质内容。 二、教案编写的内容和要求（一）教案总体要求1教案封面及首页基本内容一般包括课程名称、学分、总学时、课程属性、先修课程、教材和参考书、授课教师、授课专业和授课班级等。 具体格式模板见附件。 2建议首先以章为单位编写教案，然后再按每一章中各节的教学内容和学时分配编写每一课时单元的授课教案。 3、教案在内容上应科学、严谨。 要及时反映本学科、本专业发展的最新动向，对教材有关内容做必要的补充。 4、对不同专业、不同年级的学生对象要有针对性，在讲课内容和过程上要有区分。 （二）每章教案编写的具体内容1本章的教学目标及基本要求；22本章各节教学内容（列出节名）及学时分配；3本章教学内容的重点和难点及其处理和解析；4.本章教学内容的深化和拓宽；5本章教学方式（手段）及教学过程中应注意的问题；6本章的思考题和习题等。 （三）每一课时单元（一般为2学时）授课教案编写的具体内容1本次课的教学内容（具体到知识点）；2本次课的教学方式（手段）；3本次课师生活动设计；4本次课的板书设计（或电子教案）；5本次课的小结（或总结）、作业布置等。 （四）由于课程类别、教学内容的差异，教案具体内容的书写格式不做统一的规定，但应当包含上述主要内容。 三、教案管理要求1教师上课要有完整的教案；2教研室应定期组织检查本室教师的教案，并对新教师的教案进行有针对性的指导；3学校将在今后的院系评估中把教案作为重要的评价依据之一进行检查。 附件华北电力大学教案封面及首页模板教务处二六年五月九日附件华北电力大学教案首页模板3院系教研室教师课程教案课程名称课程学分课程属性必修课（）专业选修课（）校定公共选修课（）课程总学时学时其中讲课学时实验学时先修课程授课专业、班级4基本教材和主要参考书教材名称出版社作者出版时间参考书出版社作者出版时间教学目的及要求注表中（）选项请打“”西方行政思想史5导论西方行政学的产生与发展 一、教学目标及基本要求通过本章学习，使学生了解西方行政学说史的分段及主要代表人物。 二、教学内容第一节西方行政学的产生第二节西方行政学的发展历程 三、教学内容的重点和难点行政学发展的六个阶段 四、教学内容的深化和拓宽课后了解各阶段主要代表人物 五、教学方式讲授与提问相结 六、教学内容第一节西方行政学的产生行政管理如同其他管理一样，具有十分悠久的历史，无论是在东方国家还是在西方世界，自古都不乏行政管理的思想。 例如，古代中国的贞观政要(唐代吴兢若)、资治通鉴(末代司马光普)和续通鉴论(明末清初王夫之著)等古希腊柏拉图的理想国、亚里斯多德的政治学，古罗马谢雪卢的共和国，文艺复兴时期意大利政治家马基雅弗利的君主论，法国政治家让布丹的共和六论以及近代英国政治思想家洛克的政府论和法国启蒙思想家孟德斯鸠的论法的精神、卢梭的社会契约论等历史性著作中，都蕴含着十分丰富的行政管理思想。 然而，这些早期的行政管理思想因缺乏系统化和理论化而尚未成为一种专门的学科。 行政管理真正形成一个完整的体系，成为门独立的学科，则是l9世纪末、20世纪初的事情。 而作为一门独立的学科，行政学最早出现于美国。 早在美国开国之初，联邦党人的著名代表、被誉为“行政天才”的汉密尔顿就很重视政府行政问题。 他指出，“决定行政管理是否完善的首要因素就是行政部门的强而有力”，而“使行政部门能够强而有力，所需要的因素是第一，统一；第二，稳定；第三，充分的法律支持；第四，足够的权力”。 这种观点至今看起来仍不失精辟，但还缺乏系统性。 l887年，曾任普林斯顿大学校长的美国第28届总统威尔逊在政治学季刊上发表行政学研究一文，主张政治与行政分离，第一次明确地提出应该把行政管理当作一门独立的学科来进行研究。 该文开行政学理论研究之先河，被认为是行政学的开山之作。 继威尔逊之后，曾担任美国霍普金斯大学校长的著名行政学家古德诺于61900年发表政治与行政一书，扬弃了传统的立法、司法、行政三分法，更为明确地指出“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行，从而使威尔逊开创的行政学正式从政治学中分离出来。 威尔逊和古德诺的贡献在于开创了行政学这个新的研究领域，但是他们的观点尚不系统，还没有形成一个完整的理论体系。 而最早对行政学这门独立学科的内容进行系统研究和阐述的则是另外两位美国学者一怀特和威洛比，他们分别于1926年和1927年出版了行政学导论和公共行政原理，行政学理论体系的形成正是以这两本大学教科书为标志的。 1930年，行政科学学会在西班牙首都马德里成立，现代行政学便应运而生。 科学管理运动的兴起，推动广行政学的形成与发展。 19世纪末，在以美国为代表的资本主义发达国家，工业的进一步迅速发展面临着一系列新的矛盾和问题资本积累的惊人增长与管理利用巨量资金的陈旧方式不相适应；生产技术的进步和企业规模的扩大与传统的经验管理发生了尖锐的冲交；工人的“有意磨洋工”使劳动生产率低下；劳资之间的对立情绪和“不融洽关系”严重地影响着生产和利润的增长；缺乏严格的责任制度以及专门化的管理知识和管理人才，使专业化协作生产陷入混乱。 这些矛盾和问题归结到一点，就是要建立适应社会化大生产迅速发展的管理制度和管理方法。 这种历史性的要求促使西方国家的管理思想获得了长足的进展，迎来了个崭新的科学管理时代。 这一时代的佼佼者首推美国的泰勒。 泰勒所开创的科学管理理论主要探讨的是如何在工厂里提高劳动生产率的问题。 在泰勒看来，要提高劳动生产率，就必须在工厂企业推行“科学管理”，泰勒所倡导的科学管理理论最终形成了一场影响美国乃至西欧工商企业管理的科学管理运动。 尽管科学管理理论最初是针对企业管理而提的，但是它同时也为政府的行政管理改革提供了线索和方法。 正是在科学管理运动兴起之后，一些行政学家使开始重视通过科学管理来寻求政府行政效率的问题。 例如，威廉亨莱芬韦尔，就把科学管理的原则运用于机关办公室的管理，莫里斯卢埃林库克也曾将科学管理运用到教育和市政机构；而伦纳德D怀特则进一步用科学管理理论研究政府行政管理。 因此，现代行政学的出现，与西方的科学管理运动密切相关。 在某种意义上，我们可以说，正是科学管理运动的兴起，才促成了行政学的形成和兴盛。 相关学科理论发展和政府的行政管理实践，为西方行政学的产生奠定了重要的基础。 西方近代史上的政治学，君主制时代德、奥两国的官房学以及资产阶级革命以后形成的行政法学，是现代西方行政学的理论渊源。 这里尤其值得一提的是政治学，政治学是行政学的直接理论基础，以至于人们把这两门学科比作根与树、花与果的关系、即行政学之树，源之于政治学之根；行政学之果，结之于政治学之花。 从学科发展的历史来看，行政学也7是从政治学中分离出来而成为一门独立学科的。 在行政学产生以前，其有关内容就包括在政治学之中。 政治学的发展是促进行政学产生和发展的一个重要因素。 1718世纪，在资产阶级革命中涌现出一批杰出的政治学家，如洛克、孟德斯鸿、卢梭等，他们所鼓吹和确立的天赋人权、主权在民、三权分立等思想把政治学理论推进到了一个新的发展阶段，为资产阶级国家政权体制的建立奠定了理论基础。 经过资产阶级革命或民族民主革命所建立起来的资产阶级国家，普遍采用立法、行政、司法三权分立并互相制约的政治制度。 在这种制度下，行政机关成为独立的体系行使其管理国家政务的权力。 到了19世纪末、20世纪初，随着资本主义社会自由竞争走向垄断，社会经济关系发生了重要变化，使一系列社会问题变得愈益重要和复杂起来。 垄断势力的扩张、劳资矛盾的加深、贫富两极分化的加剧、社会经济生活的混乱、进步运动的高涨等，就是这一时期很突出的社会矛盾。 垄断资产阶级为了维护其经济、政治统治，更加重视对政治问题的研究。 同时。 由于工业的发展和工人阶级队伍的增长教育的普及以及普选权的扩大，社会各界人士对政治也越来越关心。 随着政治学的不断发展，一批政治学家着眼于经济和效率。 从政治学的角度研究政府的行政管理职能。 行政学正是在像政治学这样一些相关学科理论的促进下形成并发展起来的。 除了理论基础之外，行政学的形成还得益于行政实践提供的有益经验。 例如，18世纪初期普鲁士创立的任官制度和19世纪50年代英国建立的文官制度、为行政学研究提供了素材，又为行政学的人事行政研究提供了主要的范畴和规范。 所以，相关学科的理论发展和政府的行政管理实践也是行政学形成的重要前提条件。 第二节西方行政学的发展历程自威尔逊提出建立行政学的主张之后行政学经历了若干发展阶段，迄今已经成为一门日渐成熟的学科关于行政学的发展阶段，国内外学者的认识不尽相同，因而他们的划分方法也有所差异。 有的学者划分得比较详细，阶段多一些；有的学者则划分得比较概括、阶段自然就少一些；也有的学者划分得抽象一些，时间界限比较模糊，还有的学者却划分得比较明确，时间起止清楚。 比较具有代表性的划分方法有美国著名管理学家丹尼尔A雷恩把整个管理思想的演变分为三个时代 (1)科学管理时代(19世纪末到20世纪初)； (2)社会人时代(20世纪20年代开始)； (3)当前时代(第二次世界大战以后)。 我国台湾有的学者将行政学的发展划分为三大阶段 (1)传统理论时期(x理论时期19001930年)； (2)行为科学时期(Y理论时期，19301960年)； (3)系统理论时期(Z理论时期，1960年至目前)。 我国学者夏书章教授主编的行政管理学根据国外学者比较一致的看法，把西方行政学的发展历史概括为三个时地形成阶段传统管理时期8(19世纪末到20世纪20年代)； (2)成长阶段科学管理时朗(20世纪20年代以后)； (3)科学化阶段现代化管理时期(始于本世纪40年代)。 诚然上述这些划分方法在某种程度上均具有一定的合理性，但是它们主要都是参照西方经济管理思想和企业管理思想的演变过程进行划分的。 尽管西方行政管理思想的发展同西方经济管理思想和企业管现思想的演变在很大程度上具有联系，在某种意义上甚至可以说存在着互相交融、亦步亦趋的密切关系，但它们毕竟具有不同的研究刘象，作为以政府的政务管理活动为研究对象的行政学，其发展历程自然应该有其自身的特点。 因此，相比之下，我们更倾向于赞同美国学者杰伊M沙夫利兹和阿尔伯持C海德以及德怀持沃尔多等人在划分行政学发展阶段问题上的基本观点。 在此，笔者参照他们的分段思想，将西方行政学的发展分为以下六个主要阶段。 一、西方行政学问提出与创立时期(1887一1918年)19世纪末，西方主要资本主义国家相继进入了城市化、工业化国家的行列，由此而来的社会和政治问题，使资本主义社会的基本矛盾激化，资本主义政治制度和政府行政管理面临首严峻的挑战。 在这种情况下，原有的行政管理方法已经不能适应时代的要求迫切需要有一门科学来指导国家行政管理活动，以使政府更好地履行其职能和完成其使命，于是行政学应运而生。 这一时期行政学思想的代表人物主要有因发表现代行政学开山之作行政学研究并主张政治与行政分离，建立门独立的行政学科而被誉为行政学创始人的美国行政学家威尔逊；对政治与行政的分离理论作了进一步发挥的美国行政学家古德诺，倡导科学管理运动使人们将政府行政与管理的科学化联系在一起的美国管理科学家泰勒以及被誉为“管现过程学派”的奠基人并提出一般(行政)管理理论的法国行政管理学家法约尔。 二、西方行政学的正统时期(19191941年)20世纪20年代至30午代是西方行政学发展的所谓“正统时期”。 西方行政学的这一发展阶段之所以称之为“正统时期”，其原因在于这一时期的行政学家继承了早期行政学的基本理念，认为“真正的民主和真正的效率是统一的”，经济和效率是行政管理的基本准则。 他们将官僚制度及其组织和管理问题作为研究重点，力图通过对行政现象的科学分析，发现行政管理的原则和规律，并尝试着为行政学确立一个基本的评论模式和学科体系。 这一时期的行政学说及其主要代表人物有现代官僚制理论的奠基人、作为西方官僚制研究理论基石的论官僚制一文的作者德国社会学家韦伯；对行政学发展成为一门独立学科起了重要作用的美国第一本行政学教科书行政学导论的作者美国行政学家怀特；从分工与整合、全体与部分的关系人手，指出了分工的局限性和工作协调的重要性，并对公共行9政进行了综合研究的美国行政学家古利克；对行政组织管理的原则进行了归纳和概括并与古利克合作编撰了著名的行政科学论文集的英国行政学家厄威克；创立了动态行政管理理论、为正统行政学向行为主义行政学的过渡架起了桥梁的美国著名女政治哲学家和管理学家福莱特。 三、西方行政学的批评与转变时期(19411959年)19291933午的世界性经济危机和第二次世界大战，使西方世界各国放弃了传统庸俗经济学所倡导的自由放任的经济政策，开始了国家对经济和社会的全面干预。 与此相适应，各国政府的行政管理在官僚体制、行政权力、行政职能等方面发生了根本性的变化。 正统行政学的理论原则面对社会的变革，显得苍白无力，它的某些基本观点，甚至连这一学科本身，都受到了怀疑和批评。 但是，理论上的困境和实践上的挑战也使广大的行政学研究者正视现实、深入实践，提出了许多新的观点和主张，从而进一步拓宽了行政学的研究视野深化了行政学的研究内容。 于是，西方行政学便进入了批评与转变时期。 这一时期的行政学说及其代表人物主要有最早运用系统的观点对行政组织进行全面、深人的理论分析并建立了一套系统的行政组织学说的美国行政管理学家巴纳德；对正统行政学的所谓行政原则进行了猛烈抨击并率先将行为主义研究方法和决策概念引入行政管理研究，建立了一个比较完整的决策理论体系的美国行为主义行政学家西蒙；对行政学的历史发展和内容范围进行了全面探讨并对西方行政学的发展做出了重要贡献的美国行政学家沃尔多；对官僚组织的弊病进行了精辟的分析并提出了著名的帕金森定律的美国行政理论家帕金森；对人事管理的传统理论观点x理论进行了总结和批评并提出了与之相对应的新观点Y理论的美国管理学家麦格雷戈；以渐进调适的理论观点对行政决策的过程和方法进行了全面分析，进而建立了一种新的决策模式渐进决策模式的美国著名政治学家林德布洛姆。 四、西方行政学的应用与发展时期(20世纪60年代)20世纪60年代是科学技术大发展的时代，以原子能技术、空间技术、电子计算机技术的利用和发展为主要标志的第三次科学技术革命尤其是系统论、信息论、控制论的应用和发展，极大地促进了管理的现代化，也为行政科学注入了新的活力、行政学摆脱了对政治学的过分依赖、由纯理论研究转向应用研究。 成为一门融多学科的理论方法于一体的综合性学科，学科地位得到进一步巩固。 这一时期，行政学研究在深度和广度上都得到了长足发展，这不仅表现在以帮助政府解决如何改进政策制定质量和怎样提高政策执行效果等实际政策问题为宗旨的政策分析这一应用学科的兴起，而且还体现在比较行政学的研究极大地促进了行政生态学的快速发展。 在西方行政学的这一发展阶段，比较具有代表性的行10政学家包括现代政策科学的创始人之一，对政策科学取得突破性进展起着重要推动作用的以色列政策科学家德罗尔；继帕金森提出“帕金森定律”之后，对官僚组织的特征作了进一步分析，并提出了著名的“彼得原理”的美国行政学者彼得；以及借用生态学研究生命主体与其环境的相互关系和作用的基本理论与方法来研究行政系统与其社会环境的相互关系，即通过生态系统的模拟来研究行政生态系统的美国行政学家里格斯等等。 五、西方行政学的挑战与创新时期(20世纪70年代)20世纪70年代，英、美等西方国家的经济陷入“滞胀”的困境中。 在美国，经济的显著特点是低速增长与结构件经济危机相交织，结束了美国历史上第二个经济高速发展时期(1939一1969年)和美国称霸资本主义世界的黄金时代；公民权运动、越南战争、水门事件、能源危机等带来的社会政治问题，使公众对政府丧失了信心，现实对行政学理论提出了挑战。 人们纷纷提出所谓“新的模式”或“中心理论”以取代“旧的传统理论”。 由美国青年行政学者发起的“新公共行政学”运动在70年代得到发扬光大；以此为基础，英国学者提出了重视行政道德规范和社会需要的“社区服务模式”。 受政治学后行为主义思潮的影响，行政学研究更加注重政府行政的社会和政治意义。 另一方面，由于系统论、控制论等系列具有方法论功能的理论学说在管理实践中的广泛且成功的应用，也为西方行政学的进一步创新奠定了重要的方法论基础，尤其是诸如经验主义学派、权变理论学派等新的管理学派的相继诞生以及目标管理理论、权变学说等在政府行政管理实践中的直接应用，更使西方行政学的创新获得了现实的可能性。 在这样一种历史背景下，西方行政学便进入了它的第五个发展阶段挑战与创新时期。 西方行政学在这一发展时期的代表人物主要有在对传统公共行政学理论进行了全面反思和批判并运用新的研究方法、从新的视角对公共行政的现实与未来作了深入研究的美国行政学家弗雷德里克森等新公共行政学者，将权变管理理论应用于领导科学研究领域并提出了著名的权变领导模式的美国管理学家菲德勒以及在对企业组织和杜会公共服务机构进行深入研究的基础上提出了具有广泛影响的目标管理理论的美国著名学者德鲁克等。 六、西方行政学的总结与探索时期(20世纪80年代)到20世纪80年代，西方行政学已经走过了一个世纪的历程。 尽管它仍然缺乏一个为人们所公认的、明确的中心和体系，但作为一门学科与专业，其地位已经在争论和探索中得到了巩固。 与促进行政实践和深化理论研究的需要相适应，20世纪80年代以来，行政学理论研究的主要内容是11 (1)对本学科历史发展进行回顾和反思。 (2)“企业家政府”理论的兴起。 行政管理与企业管理的关系是行政学研究中悬而未决的传统问题之一。 20世纪80年代初期，英美等西方国家出于振兴经济的需要在政府管理中大量引进和吸收企业管理经验，以精减政府规模，减少财政支出，提高行政效率。 它促使人们对政府利用企业管理方法的程度和效果进行积极的探索，并形成了一系列新的理论观点。 (3)政策科学的繁荣。 早在1951年，拉斯韦尔便提出了政策科学这一概念，由于它能够充分利用现代技术和吸收跨学科知识并能够有效地与政治和行政实践相结合，到20世纪70年代，已为人们普遍接受，而20世纪80年代以来，这一源于政治学的新兴专业反宾为主，成为政治学和行政学研究的主流之一，被视为“国际政治学会成立20年来最重大的突破”。 (4)公共选择理论影响深远。 以1986年诺贝尔经济学奖获得者、美国经济学家布坎南为代表的“公共选择学派”，从经济学的视角考察政治现象和政府行政问题，自20世纪60年代以后，以其创见性和实用性为人们广泛接受并成为西方行政学理论的个重要流派。 此外，公众参与、政府间关系(尤其是中央和地方关系)、行政文化和行政环境等方面的研究在20世纪80年代进一步为理论界所重视。 西方行政学在这一发展时期的代表人物主要有对政策分析的理论与方法作了系统阐述的美国政策分析家奎德；以经济学方法探讨政府行政问题为主要特征的公共选择理论的创始人、美国著名经济学家布坎南；倡导用“企业家精神”来克服政府官僚主义并为政府的改革计出十种“药方”的美国学者奥斯本和盖布勒。 小结导论部分主要介绍了西方行政学的产生和发展，依照本书作者的观点西方行政学经历了六个发展阶段: 一、西方行政学问提出与创立时期(1887一1918年), 二、西方行政学的正统时期(19191941年), 三、西方行政学的批评与转变时期(19411959年), 四、西方行政学的应用与发展时期(20世纪60年代), 五、西方行政学的挑战与创新时期(20世纪70年代), 六、西方行政学的总结与探索时期(20世纪80年代)。 六、思考题和习题 1、讨论西方行政学的发展阶段。 12第一章提出与创立时期的西方行政学说 一、教学目标及基本要求通过本章学习，使学生了解西方行政学说史的分段及主要代表人物。 二、教学内容第一节威尔逊的行政学研究第二节古德诺的政治行政二分法第三节泰勒的科学管理理论第四节法约尔德一般管理理论 三、教学内容的重点和难点 四、教学内容的深化和拓宽 五、教学方式讲授法 六、教学内容第一节威尔逊的行政学研究 一、生平与著述托马斯伍德罗威尔逊是一位杰出的政治学家、行政学家、历史学家、教育家、改革家和政治家。 他1856午12月28日出生在美国弗吉尼亚州主要研究政治学、政府和法律。 1879年，他从普林斯顿大学毕业，并在1886年获得哲学博士学位。 主要著作国会制政体(1885年)、国家(1889年)、分裂与重新统一(18291889年)(1893年)、一位大师及其政治论文(1892年)、纯粹的文献及其他论文(1886年)、乔治华盛顿(1896年)、美国人民的历史(1902年)以及美国的宪法政府(1908年)等八部著作，并发表了一些论文。 1913年，他被选为美国第28届总统。 二、威尔逊行政学说的思想渊源与产生背景威尔逊之所以于l9世纪末明确地提出要建立作为一门独立学科的行政学这绝非偶然，而是有着深刻的思想渊源和社会历史背景的。 1、思想渊源威尔逊受到了欧洲大陆尤其是德国行政研究思想的影响。 这一点在威尔逊的行政学研究一文中说得很清楚；“它是一门外来的科学。 2、社会背景主要源自堆放任主义的反动。 三、威尔逊行政学思想述要作为现代行政学的鼻祖，威尔逊的行政学思想主要体现在他的那篇被誉为行政学开三之作的行政学研究一文中。 13 (一)行政学研究的必要性需要是科学发展的内在动力，“社会一旦有技术上的将要，则这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进”。 对于这一点，威尔逊也且有充分的认识，他“认为决没村仟何一门实用科学当还没有了解它的必要时，会有人对它进行研究”。 在威尔逊所处时代之前的很长一个时期，对政府行政管理活动的系统研究并没有得到人们的重视，如同威尔逊所盲“在本世纪度道它最初的青春年华，并开始吐放它在系统知识方而独特的花朵之前，谁也没有从作为政府科学的个分支的角度来系统地撰写过行政学著作。 行政学的产生，是和时代生活所提出的要求分不开的，因为到19世纪末20世纪初，随着国家经济和社会事务的发展以及政府职能的扩大，与制定一部宪法相比较，贯彻一部宪法变得愈来愈困难了，政府的行政管理工作迫切地需要有科学的理论子以指导，以“力求使政府不走弯路，使政府的事务减少一些不成体统的样子”。 （二）行政的目标和任务威尔逊不仅对行政学研究的必要性进行了深入的分析，而且还明确地提出了行政学的目标和任务。 他说行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。 (三)行政的实质威尔逊对行政的本质主要是通过将其与政治和宪政制度等概念进行比较而揭示的。 威尔逊认为“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府本身同样悠久的经历。 就行政与政治的关系而言，一方面，行政不同于政治，“行政管理是置身于政治所特有的范围之外的。 行政管理的问题并不属于政治问题。 虽则行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理机构”，“政治是，在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而在另一方面，行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。 因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。 政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治。 然而另一方面，行政与政治又密切相关“行政管理的领域是一种事务性的领域。 行政管理作为政治生活的一个组成部分，仅仅与企业办公室所采用的工作方法是社会生活的一部分一模一样、仅仅与机器是制造品的一部分一模一样。 (14四)行政学研究的历史渊源科学研究不能从零开始，对于行政学的研究也是如此。 在他看来，“行政的博士都产生在欧洲。 这门科学并不是我们所创造的，它是一门外来的科学，很少使用英国式或美国式的语言规则。 它所使用的仅仅是外国腔调，它所陈述的东西对我们的头脑来说全都是些异己的概念。 它的目标、事例和环境，几乎百分之百足以外国民族的历史、外国制度的先例和外国革命的教训为根据的。 它由法国和德国的教授们所发展起来的其各个组成部分经常是与一个单一国家的需要相适应的，并且是为了适应高度集中的政府形式而建立起来的。 因此，为了满足我们的要求，对它必须加以改造使之不只适应于一个单一而且紧密结合的国家而且适应于一个复杂且形式多样化的国家、并且使之按照适应于权力高度分散的政府形式建立起来。 (五)行政学研究方法论正确的方法是从事科学研究必不可少的重型前提条件、行政研究也不例外。 我们应该运用历史方法和比较方法对不向同府所共有的行政管理规律进行研究。 （六）人事行政思想“为政在人。 威尔逊十分关注当时的文官制度改革。 他说他之所以“提出在美国展开行政学研究，其目的在于找到最佳方法以建立下面这样一种文官班子，他们受过足够的教育，具有充分的自信精神，工作起来既有见识又有分量，但通过选举和经常性的向公众进行咨询，与公民的思想保持如此密切的联系，以致使专断成为不可能的事情”。 他认为“我们的理想模式是通过选举和经常性的公开商议，以彻底排除武断和阶级成见，并用这种方式建立一个具有足够的文化教养和自立精神的文官制度，它能够有理智有力量地展开活动，但却依然与公众的思想保持着非常紧密的联系”。 他尤其重视政府官员的素质问题。 必须为文职机关的竞争考试提供有充分准备的人员，这些人员必须同样既接受各种自由形式的考试，也接受技术知识方面的考试。 在具体谈到政府官员的素质时，威尔逊特别强调政府官员应该具有良好的态度。 “所谓良好态度就是对于他们所为之服务的政府的政策，具有坚定而强烈的忠诚。 这种态度在各方面部决没有官僚作风的污点。 他指出，政府官员，尤其是行政领导应该带头克服官僚主义。 他认为“只有当一个国度的全部国家机关与人民、人民领袖以及普通僚属的共同政治生活隔离的时候，官僚主义才有可能生存。 官僚主义者的动机、目标、政策和标准必然是官僚主义的。 我们规定所有的部长部必须是真正为人民服务的，因而对于在真正为人民服务的部长领导下履行任务的官员们要想指出他们无耻的独断专横的任何实例，看来是很因难的”；“一个具有真正大公无私精神的政治家，其领导方式可以把自负而且敷衍塞责的机关变成公正政府的具有大公无私精神的工具。 此外威尔逊还15就如何提高政府官员的工作质量提出了自己的看法，他说“我们各级政府及其下属政府所组成的这些系列，要怎样才能管理成下述这样一种状态呢?就是说要使政府官员所经常感兴趣的是用他的才智作最大的努力，用他的良心作最认真的服务，不仅仅是替他的上级效劳，而同时要为群体尽力。 要怎样才能够使这种服务到达下述这样一种程度呢?就是说通过给予政府官员大量生活费用补助来使这种服务引起雇员普遍的兴趣；通过发展他的前程使这种服务成为他最珍视的兴趣；通过提高他的营养和培养他的性格使之成为他最崇高的兴趣。 （七）行政监督思想随着政府行政职能和行政权力的不断扩大，行政监督也日益受到人们的重视，行政监督是行政职能得以顺利实施和行政权力得以合理行使得重要保证。 威尔逊的行政监督思想主要是通过他对公共舆论与行政管理之间关系所进行的分析而得到阐述的。 他说“在行政管理活动当中，群众舆论将起什么作用?准确的答案似乎是公共舆论将起权威性评判家的作用。 “无论是在政治还是在行政方面，为了对制定基本政策的更为巨大的力量进行监督，公众的批评则是完全安全而且有益的，是完全不可缺少的。 应该让行政学之研究去发现一些最佳方法，这些方法能够给予公众舆论以上述这种控制监督的权力，但却使之与一切其他的干扰活动分家。 这里，咸尔逊正确地指出了，作为监督政策实施的一种机制，公共舆论不仅是有益的而且是必不可少的，行政研究应当为公共舆论发挥其对行政管理的监督控制作用提供最佳途径，应当排除各种行政中的干扰；政府为了能够更有效地履行其职能，其“行政管理必须在一切方面都对公众舆论有敏锐的反应”。 第二节古德诺的政治行政二分法 一、生平与著述古德诺生于1859年，卒于1939年，他是著名的政治学家、行政学家和法学家。 主要著作共和与君主论、政治与行政、比较政治法。 二、主要思想内容述评 1、对政治行政二分法的进一步阐释古德诺对政治行政二分法的贡献，并不在于他提出的这个“政治行政二分法”本身有什么新意，而是在于他通过对政治行政二分法的进一步阐释，第一次澄清了由这种“二分”的提法而容易造成的一种误解，这种误解认为一种政府功能只存在于一种政府机构之中在于他第一次指明了这样一个道理“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。 因为这一原则要求存在分立的政府机构，每个机构只限于形式一种悲愤开了的政府功能。 然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致。 16”很明显，古德诺在这里表现出的兴趣，主要已不是政治与行政的“分离”，而是它们二者的“协调”。 2、走向协调的道路之一政治对行政的适度控制法定制度如英国内阁必须对议会负责法外途径如美国，这种控制就是由政党来完成 3、走向协调的道路之二行政的适度集权化 4、美国走向政治与行政协调的独特道路法外调节 5、美国加强民主和效率协调的主攻方向政治体制的改革第三节泰勒的科学管理理论弗雷德里克温斯洛泰勒与1856年3月20日出生于美国宾夕法尼亚州甲门城的一个富裕的律师家庭，他幼年时就很爱好科学研究和试验，对任何事情都想找出“一种最好的方法”。 他工作积极认真，他在管理方面的著作主要有计件工资制、工厂管理、大学和工厂中纪律和方法的比较、制造业为什么不喜欢大学毕业生、效率的福音、以及科学管理原理和科学管理等，其中尤以科学管理原理最为著名，由于泰勒锐意倡行科学管理及卓越的研究贡献，被誉为“科学管理之父”。 二、科学管理理论的基本内容 1、科学管理的中心问题是提高劳动生产率泰勒的方法是，选择合适而熟练的工人，把他们的每一项动作、每一道工序的时间记录下来并把这些时间加起来，再加上必要的休息时间和其它延误时间，就得出完成该项工作所需的总时间，据此定出一个工人的“合理的日工作量”。 这就是所谓的工作定额原理。 2、为了提高劳动生产率，必须为工作挑选“第一流的工人”所谓“第一流的工人”，在泰勒看来，人具有不同的天赋和才干，只要工作对他合适，都能成为第一流的工人。 问题的关键在于要努力使得每一种类型的工人都找到能使其成为第一流工人的工作。 3、要使工人掌握标准化的操作方法，使用标准化的工具、机器和柴料，并使作业环境标准化 4、实行刺激性的工资报酬制度 5、工人和雇主两方面都必须来一次“精神革命” 617、把计划职能同执行职能分开，变原来的经验工作法为科学工作法 7、实行职能公长制 8、在组织机构的管理控制上实行例外原则 三、科学管理理论对西方行政学发展的影响如前所述，现代西方行政学的形成和发展是与科学管理运动的兴起密不可分的，这主要表现在泰勒科学管理理论对西方行政学理论与实践的影响上。 尽管泰勒所开创的科学管理理论最初是针对企业管理而提出的，但是它同时也为政府的行政管理改革提供了线索和方法。 正是在科学管理运动兴起之后，一些行政学家便开始重视通过科学管理来寻求政府行政效率的问题。 更为值得一提的是美国著名的行政学家伦纳德D怀特则进一步用科学管理理论研究政府行政管理。 而且美国政府也将科学管理运动提供的科学原理和方法应用于政府的行政管理、精简政府、调整机构，促进了政府工作的改革，提高了行政效率。 因此，我们说，在某种意义上，正是以泰勒的科学管理理论为标志的科学管理运动，才进一步推动了西方行政学的形成和兴盛。 第四节法约尔的一般管理理论 一、生平与著述法约尔于1841年出生在法国的一个资产阶级家庭，他的一生可分为四个阶段，第一阶段是18601872年间的12年。 在这一阶段，法约尔作为一个的等级较低的管理人员和技术人员，主要关心的是采矿工程方面的问题，特别是防止火灾危险的事。 第二阶段是18721888年的16年，他被提升为领导一批矿井的经理。 在这一阶段，他主要考虑的是决定这些矿井的经济状况的因素，这促使他开始研究管理问题。 第三阶段是18881918年的30年。 他于1888年公司出于破产边缘时被任命给公司总经理，在这一阶段，公司培养了一批管理、技术和科学上的骨干。 第四阶段是19181925年的7年。 法约尔于1918年退休，此后，直到他1925年12月以84岁高龄去世前都致力于宣传他的管理理论。 主要著述工业管理与一般管理、国家在管理上的无能邮政与电讯、公共精神的觉醒、论管理的一般原则、高等技术学校中的管理教育、管理职能在事业经营中的重要性、国家行政理论等。 二、法约尔一般管理理论的主要内容 1、管理的定义管理就是实行计划、组织、指挥、协调和控制。 218、管理的十四条原则1）劳动分工2）权利与责任3）纪律4）统一指挥5）统一领导6）个人利益服从集体利益7）人员的报酬8）集中9）等级原则10）秩序11）公平12）人员的稳定13）首创精神14）人员的团结 3、进行管理教育和建立管理理论的必要性他认为，人的管理能力可以通过教育来获得，所以他强调管理教育的必要性和可行性。 提出了他创立这种一般管理理论的理论依据 （1）管理是一种可以应用于一切机构的独立的活动； （2）一个人在一个机构内的地位愈高，管理活动愈加重要； （3）管理是可以教授的。 思考题和习题第二章正统时期的西方行政学说教学目标及基本要求通过本章学习，使学生了解西方行政学说史的分段及主要代表人物。 教学内容第一节威尔逊的行政学研究第五节古德诺的政治行政二分法第六节泰勒的科学管理理论第七节法约尔德一般管理理论教学内容的重点和难点教学内容的深化和拓宽教学方式讲授法19第一节韦伯的官僚制理论 一、生平与著述马克斯韦伯1864年4月21日生于德国图林根的埃尔福特一个富有家庭，于1882年进入海德堡大学攻读法律，除学习罗马法外，还兼修中世纪史、经济理论、哲学和神学。 韦伯一生著述甚丰，主要有新教伦理与资本主义精神、一般经济史、社会和经济组织的理论、社会学论文集、政治论文集、科学论文集、国家社会学等。 二、韦伯官僚制理论的主要内容 1、权威结构理论与组织类型分析他指出，任何一种组织都是以某种形式的权威作为基础的，没有权威的组织是无法实现组织目标的。 为了纪念一步阐述这一问题，韦伯对权威和权力作了区分。 他指出，权力是无视人们的反对，强使人们服从的能力；而权威则意味着人们在接受命令时出于自愿。 可见，在权威制度下，下级把上级发布的命令看作是合法的。 正是根据这种权威合法化的方式，韦伯对不同类型的组织进行了区分。 他认为有三种合法的权威，由此出现三种不同的组织形式，即“神秘化的组织”、“传统的组织”、和“合理化合法化组织”。 1）“神秘化的组织”这种组织形态行使权威的方式是基于领导者个人的人格，它以对个人的崇拜、迷信为基础，如对宗教先知、军事领袖和政治领袖的崇拜。 2）“传统的组织”在传统的组织中，命令和权威的基础是先例和惯例。 从前经常发生的事情被看作是神圣的东西，并由此确定了各种团体的权利和期望，因此，在这种组织中，习惯成了伟大的仲裁者。 这种组织类型的权威明显地具有世袭性、封建性和绝对性的特点。 3）“合理化合法化组织”在合理化合法化的组织中，权威的基础是组织内部的各种规则，人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系。 此时的权威必须在组织中担任一定的领导职务，被领导者对权威的服从实质上是对组织规则的服从，在赢得服从这一点上与领导者个人的品质、能力、学识关系不大；此时领导者与被领导者之间在法