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浅析我国工商行政执法改革的科学合理取向与途径2013级社会学 申浩民摘要：为避免社会主义市场经济迅猛发展过程中市场经济自身具有的盲目性等弊病，依法对其进行有效监管就十分必要，同时为了能给市场经济主体提供良好的竞争环境，工商行政执法的重要价值日益彰显。工商行政执法是我国行政执法的重要组成部分，目前我国工商行政执法尽管有大量立法，并且随着历史沿革也在不断完善，但是仍旧在实践中出现诸多弊端，不论是工商行政执法体制，还是执法人员的素质都需要不断的改善。本文针对我国目前工商行政执法现状中存在的问题，剖析其问题实质，从而提出科学合理的完善及改革意见。关键词：工商行政 执法 改革 途径一、引言市场主体的违法行为必然导致市场秩序的混乱，因此要求工商机关依照法定职责实施市场监管。市场监管行为的好坏，可能带来市场监管的系统性风险，要想有效地规避和减少风险，就必须严格依法行政，认真落实工商执法责任。只有履职到位，才能化解风险。我国改革开放三十多年，也是工商行政管理恢复建制三十多年。作为改革开放的见证者和参与者，三十多年来工商行政管理在体制、职能及监管执法领域都发生了较大的变化， 工商执法手段也经历了一个多层次、多职责、多领域的工商执法体系逐步形成并不断完善和创新的过程。工商行政执法是调整社会主义市场经济的行政执法重要组成部分。它直接关系到国民经济的发展，关系到工商业者的切身利益。特别是在新时期，随着我国加入世界贸易组织，在日益更迭变幻的新趋势下，我国社会主义市场经济体制正在日臻完善，工商行政管理机关的地位也随着其对市场的监管和行政执法工作的开展日益提高，责任也愈来愈大，当然面临的压力也愈来愈多。党的十六届四中全会通过的中共中央关于加强党的执政能力建设的决定， 对新时期各级行政执法部门提出了新的要求、新的标准。作为肩负国家维护市场监管和行政执法重任的工商行政管理机关，提高执法能力建设是提高执政能力建设的关键点和落脚点。因此，各级工商行政管理机关应积极采取措施，多途径、多渠道加强执法能力建设，提高队伍的执法能力，肩负起监管市场的执法使命。工商行政管理机关是主管市场监管和行政执法的政府职能部门，在社会主义和谐社会建设中承担着维护和谐、服务和谐、促进和谐的重要职责。时下粗暴执法、无理执法、滥用联合执法等等，都与和谐社会格格不入。在构建和谐社会的背景和环境下，有必要进一步改革和完善工商行政执法，构建和谐工商，使工商行政执法在构建社会主义和谐社会中发挥应有的作用。二、工商行政执法基本内涵与特征现代市场经济，在一定意义上说，是由民间自己通过市场交易实现私人物品的供给，而由政府组织供应公共物品这样一种经济运行机制。在具有中国特色的市场经济体制下，工商行政执法已然成为一种政府活动，工商行政机关充当了对各类市场主体、市场行为和市场体系实施监管的责任人，通过对市场运行过程的监督管理和行政执法，向社会提供经济生活的经营秩序这一核心公共产品。由此，我们可以看到工商行政执法的客体即是那些从事以营利为目的市场行为中涉及市场经营秩序的那部分经营活动，概言之，凡是涉及经营秩序的任何主体与行为都将成为工商行政执法的客体。因此工商行政执法的基本内涵可以界定为：国家通过各级专门机关，旨在维护市场经济秩序，保护市场主体的正当权益，保护国家市场经济公共利益，通过规制商品生产经营者、管理社会经济活动而进行维护市场经济秩序所进行的行政行为。工商行政执法作为行政执法的重要组成部分，具有行政执法本身的特点，但与其他行政执法相比，又具很多自身特有的属性：1、 工商行政执法的内容具有综合性由于工商行政执法针对的是市场经济领域，所以这也使其有别于其他专项执法，其他专项执法机关只需要针对多项或一项活动进行监管执法。但是工商行政执法则要对市场经济运行的全过程进行管理，从准入到交易，从经营主体到消费者等等，既要行使着确认市场主体资格的职权也要对其行使监督职权，同时也要管理垄断行为、伪劣产品、不正当竞争行为等行为。要对商品的价格、品质等各方面进行监管，并且覆盖了整个市场经济的各方面，可谓全方位、多角度。不仅如此，从商品流通到消费各个环节，出现纠纷之后，工商行政执法也会参与其中与司法机关也有着联系，起着协调沟通解决经济纠纷的作用。这间接的影响了宏观经济，由此可以看出，工商行政执法所具有的综合性极强，执法的内容十分宽泛。2、工商行政执法的价值追求具有双重性工商行政执法的价值追求具有双重性，任何社会的发展都是建立在秩序稳定的前提下，而任何秩序要想达到相对平稳的状态，就需要引入控制机制，而市场经济秩序的控制机制即是工商行政执法，其价值取向即是兼具保护好消费者、市场主体的正当利益与维持市场经济秩序。任何管理活动都有自然属性和社会属性，工商行政执法一方面要维护经济秩序，另一方面要提供基本的经济管理服务，这从另一侧面反映了工商行政执法的二重性。3、工商行政执法的领域具有市场性在我国，执法内容涉及到市场经济活动的，并非工商局“一家独大”，不乏有质量监督局、税务局、物价管理局等等，但是多数都是针对市场执法中的一部分，内容比较单一。但工商行政执法在市场管理中的执法领域就相对宽泛也比较突出。工商行政执法活动中，涉及的市场包括消费品市场、生产资料市场、生产要素市场以及一些特殊市场。市场执法活动包括市场准入、市场交易、市场竞争、市场退出等。4、工商行政执法的程序具有“准司法性”工商行政执法活动需要依法行使，但针对市场的灵活性和变动性，为了更好的行使市场管理职能，工商行政执法也需要具有一定的自由裁量权，并且对于不正当竞争等特殊类型的案件，工商行政执法机关可以依法受理并裁决，无需进行执法请求。工商行政机关在实际的执法程序中如果遇到新情况或者针对当地市场管理的特殊性，可以在不违背宪法、法律等上位法的情形下发布命令，制定法规，同时工商行政执法人员的执法行为也要受法律监督。5、工商行政执法的对象具有多样性众所周知，市场主体具有多样性，包括从事生产经营活动各类主体。具体言之，涵盖了国有企业、合伙企业、集体企业、三资企业、私营企业、外资企业等各种形式的企业，同时也有个体工商户，还有个人等等。为了保护市场竞争活动的公平、有序进行，这些都成为了工商行政执法的对象，也就使得工商行政执法对象相对于其他执法活动而言具有多样性和复杂性。三、我国工商行政执法现状分析我国工商行政执法经历了建国至今数十年的历史沿革，整个执法系统相对比较完善，同时我国关于工商行政执法的立法规定相对较早时期也比较全面。其不但适用于行政法领域关于执法的法律法规，也具有工商领域独立的立法规定，不但有工商执法对市场管理的全面规定也有对特殊行业和领域的单独规定，不但有实体法规定亦有程序法规定，不但有中央层面的立法也涵盖地方层面的立法，这些都为我国目前的工商行政执法行为作了重要依据。然而，市场处在动态的变化中，工商行政执法如其他社会制度一样并不存在一个“至善至高”的境界，所以我国的工商行政执法也存在着诸多问题，具体包括以下几大类:1、滥用自由裁量权自由裁量权一般与行政行为结合在一起，是国家赋予行政机关在法律法规规定的幅度、范围内有一定选择余地的处置权力。由于我国幅员辽阔，各地情况千差万别，法律法规的规定不可能穷尽一切可能。因此，为了应对市场经济的灵活性，法律法规依据管理市场和行政的现实需求，允许在法定幅度、范围和种类之内，行政执法主体可以自行选择与决断，这就将自由裁量权给予了工商行政执法。赋予工商行政执法行为自由裁量权，有利于提高执法效率，也有利于规范市场经济秩序从而营造良好的竞争环境。但是一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。滥用自由裁量权主要表现在：第一，相同情况不同罚；第二，执法畸轻畸重，执法结果显失公正；第三，执法具有极大的随意性。2、存在地方保护现象工商行政机关也是政府的重要组成部分，所以政府有时为了追求政绩和经济利益，往往对本地区的市场采取保护，对工商行政执法中出现的地方保护现象不问不闻，甚至还积极主动的发展本地市场经济，出台政策限制其他地区的产品进入，虽然在工商行政执法过程中，国家一直在加大力度进行专项整治，但仍旧有伪劣低质产品大行其道，甚至有的假冒伪劣商品销售愈演愈烈。究其根本是工商行政执法在执法过程中也默认此类潜规则，对外地产品检查时是“横眉冷对”，而对于本地产品则“和颜悦色”。其中最常见的就是酒类商品，这些行为不但不利于受庇护的本地企业长久的发展，也不利于市场经济的稳固发展，甚至还常常引起各类中毒事件。这些都是在执法实践中为了追求片面的地方经济利益而使得地方政府干涉工商行政执法。3、执法程序违法行政执法程序是针对行政执法行为而言的，是为规范行政执法行为，避免相对人的权利因行政主体的随意判断受到侵害而制定的，是行政执法行为在时间和空间上表现形式。程序上有瑕疵的行为，难以达到预期的法律效果。在工商行政执法实践中，执法程序违法的情形比比皆是，其中最常见的是在进行工商行政处罚时违背程序执法。部分执法人员根本不在意法定程序，仅仅将关注点放在处罚结果上，更有甚者完全忽略程序，大大影响了工商行政执法的社会效果。4、管理罚没财物不严工商行政执法部门应将在执法过程中的罚款或者没收的财物，按照有关规定上缴至国家。但是却存在着大量的没收财物无相关手续，对罚没财物管理不善、截留、损毁，甚至变相成为招待费或者自己部门的办公经费。5、执法乏力工商行政执法部门在对那些小型的企业、个体工商户等管理起来比较容易，但是如果涉及到国家企业、集体企业等大企业或大的市场主体，依据现行的法律，就显得有些捉襟见肘了。而对于本地市场执法相对容易，涉及到外地市场则不容易执法，呈现出一定的地域性。有些甚至由于人情案、关系案或者涉及到当地的保护性企业，则更是开“空头罚款支票”的居多，而对于那些该管不管，执法“不作为”，缺乏有力的法律规制，万事利字当头，办事拖拉、互相推诿、扯皮，千呼万唤不出来，怠于履行职责，更引起人民群众的不满。这些都影响工商行政执法权威性的树立，影响到工商行政执法的强制执行力。四、我国工商行政执法改革与完善的途径思考1、完善工商行政立法一切权威包括工商执法权威的产生根源是法律规范，因为法律规范作为国家意志是为人们普遍遵守的行为准则。伯尔曼曾说：在任何一个社会，法律本身都促成对其自身神圣性的信念。它以各种方式要求人们的服从，不但付诸他们物质的、客观的、有限的、合理的利益，而且还向他们对超越社会功利的真理、正义和信仰进行呼吁。也就是说以一种不同于流行的现世主义和工具主义理论的方式确立法的神圣性。没有法律依据的权威不能成其为权威，只能是暴政下的威权。所以工商执法权威的产生首先要有产生权威的基础有完善而健全的法律可依。首先，适应时代发展，制定新的法律法规，修订与时代发展不相适应的部分，废除已经过时的。其次，力求从整体上理顺诸多法律法规之间的关系，避免重复交叉甚至相互矛盾现象的存在。最后，细化执法程序提高法律法规的可操作性。2、 公正执法有了完善的工商行政立法这个前提还不够，因为法律的生命力在于执行，公正执法是树立工商监管权威观念的重要手段。为此必须做到：（1）依法行政。从我国历史传统看，各级行政机关往往凌驾于法律之上，以权压法，以权废法。从我国现实看，行政机关还远没树立起来服务意识，包括工商行政管理部门在内是一个权力很高，与公民民主权利关系最为密切的机构。因此，工商行政管理部门能否依法行政是树立自身权威的一个重要因素。实现依法行政，不但要强化各级工商行政管理部门的守法观念，还要健全和完善重大决策的各种规章制度，防止出现法律真空地带，法外用权。（2）执法公正。执法是实现社会正义的有力保障，公正的执法会得到公众信赖和尊崇。因为真正做到公正执法，即使工商行政监管相对人不能如己所愿，他也会心服口服。长此以往，人们就会对工商执法监管产生发自内心的敬畏和服从。3、加强权力制约，有效监督执法权的行使应注重发挥民众及新闻媒体的作用，一个民主法治社会的建设是需要公众积极参与的。最明显的理由便是他们是直接利益相关者，而且政府公共资源毕竟有限。更要强化自愿主动接受民主监督和权力制约，认真接受法律监督、社会监督和舆论监督。4、注重内部协调与外部沟通无论是在工商行政部门内部，还是与其他政府部门之间，都应注意协调一致，整齐划一。毕竟在民众面前，所有的公务人员都代表的是同一个政府。此外，沟通还可以划清权限，明确各部门的职责，尽量避免有利可图，一哄而上，无利可图，互相推诿现象的出现。5、建设高水平的执法队伍建设培养综合素质高、作风过硬，专业能力强、精通执法业务的执法队伍。说到底，最能代表政府形象的就是在执法第一线的基层执法人员，他们的精神面貌、业务水平、个人魅力，将直接影响到民众对工商行政执法系统乃至整个政府的评价，直接影响到政府执法权威的树立。另外，在物质上要保证工商执法人员无后顾之忧，能够全心全意地投入到监管社会主义市场经济的工作中去。基层执法人员的素质，不但要注重其业务素质，更要考核其政治素质和道德素质。对于贪赃枉法、玩忽职守者必须严惩，对于不合格者坚决清退。总之，建立一支高素质的基层执法队伍是实现树立工商执法权威的重要因素。五、结语任何制度的完善都非一朝一夕、一蹴而就的，在面对市场经济的不断变化和社会生活的流变，我们要适应新的形势，采取新的工商行政执法举措。在面对地方保护主义盛行，执法观念落后，执法手段粗暴等问题时，我们可以看到工商行政执法改革道路还很漫长，工商行政执法人员任重而道远，但只有工商行政执法能做到位做好，才能创建一个良性的市场运行机制