改革开放30年中国地方政府治理研究

鲁东大学学士学位论文改革开放30年中国地方政府治理研究李慧（政法学院，思想政治教育，05级政本一班，051210263）摘要：改革开放30年，市场经济改革的深层次发展以及国家与社会关系的调整对中国地方政府治理提出新的要求和挑战。为适应社会经济的发展，地方政府积极进行调整和改革，其主体地位逐步确立，自主性、自利性、责任性不断增强。同时，各种社会关系的变化使地方政府原有的治理方法的有效性减弱。公民社会的崛起推动了地方政府治理模式的创新和转型，实现了政府主导的治理主体的多元化。对于改革中的中国来说，地方政府治理的改革和创新有着积极的理论和现实意义。关键词：地方政府；主体性；自利性；政府责任；公民社会A Study on the Governance of Chinas Local Government During the 30 Years Since the Reform and Opening PolicyLi Hui(Politics and law College, Ideological and political education, Class 1 Grade 2005, 051210263)Abstract： During the 30 years of reform and opening-up, deep-rooted development of the market economic reform and the adjustment of relations between state and society require China local governments to adjust to new demands and challenge of governance . In order to meet the socio-economic development, local governments actively carry out restructuring and reform, gradually establishing dominant position, and their autonomy, self-interest, responsibility continued to increase. At the same time, changes in social relations weaken the effectiveness of original the method of local governance . The rise of civil society has promoted the innovation and transition of the mode of local government, achieving a government-leading diverse main bodies of the governance. Because China is ongoing reform and opening, local government reform and innovation in governance has a positive theoretical and practical significance.Key words：local government; subjectivity; Self-interest; the responsibility of the government; civil society 引言近30年来，中国的经济发展带动了中国政治体制的深刻变化，中国地方政府逐步成为地方治理的首要主体。面对崭新的社会环境，为推动社会政治生活和经济生活的进步，地方政府自身进行积极的变革。中国地方政府与时俱进，树立科学的治理理念，进行治理模式的创新和改革，并积极地有效解决治理过程中的各种矛盾和冲突，对整个国家的转型起到了积极的推动作用。一、 地方政府的形成与基本特征（一）政府理论概况和中国地方政府的形成政府是行使国家权力的机关，它是一个历史性范畴，马克思主义科学地指出，政府是统治阶级行使国家权力，实施阶级统治的工具，是随着阶级和国家的产生而产生的。地方政府是与中央政府相对应的术语，它是国家设置在中央政府之下，行使部分国家权力，管理国家和地方事务的地域性政府。地方政府的形成有其必要性。人类进入文明社会，对于任何一个面积庞大，人口众多的国家来说，只由一个中央政府对全国所有区域进行全面地、直接地管理是不太可能的。为了确保管理的秩序性和有效性，有必要采取按地域划分人口的方法，在国家管理层之下分设若干相对独立的行政单位，并通过一定的形式授权这些行政单位来治理所辖地域和居民。改革开放之前，中国地方政府已经形成并进行了自身的调整和改革。新民主主义革命时期，中国共产党领导建立的工农苏维埃地方政府，抗日根据地政府和解放区地方政府，都是当代中国地方政府建立的基础。1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一次全体会议一致通过的中国人民政治协商会议共同纲领（简称共同纲领）对中国地方政府体制进行了设计。共同纲领确定的国家结构与政府体制以单一制的国家权力机构和议行合一的政府管理体制与运行机制为特征，因此，地方政府既是地方一级的政权机关，又是国家行政管理的有机组成部分，是国家中央行政机关在地方的延伸和拓展。新中国成立后，建立一个什么样的中央政府与地方政府体制成为一个首要课题。在共同纲领的基础上，政务院通过了一系列的法律法规，为地方政府的建立提供了新的法律依据。例如，1950年1月政务院通过的省人民政府组织通则、市人民政府组织通则以及1951年2月的中央人民政府政务院关于民族事务的几项决定分别对地方政府的组织、职能和运行机制进行了明确的规定。在经历了建国初期的一系列调整之后，地方政府体制基本趋向稳定和合理。1954年第一届全国人民代表大会通过的中华人民共和国第一部宪法和中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法对地方政府的地位、机构设置、职能职权划分、权限关系等方面都作出了明确的规定，自上而下建立起了一整套完整的地方政府体系。随着社会的不断进步，地方政府在调整和适应中不断发展。（二）地方政府的基本特征世界各国存在历史和文化的差异，所以各国在国家结构形式上也是有差异的，而这种差异也决定了各国地方政府的不同建构模式。但是无论是何种国家结构形式，地方政府体系一经形成都会呈现如下三个特点。第一，地方政府是国家为实现行政管理的有效性而建构的一个相对独立的系统。这主要强调的是地方政府本身具有内在结构的系统性，即组成地方政府体系的各结构单元（即各个地方政府）及其相互关系，为了有效地在国家行政管理中发挥作用，要求其具有内在系统性。地方政府是一个整合的概念，它通过大大小小的网络把各个结构单元，按一定的规模和模式组织起来，形成一个运转有序的机体，并使每一结构单元的管理行为有条不紊地为国家行政管理的总目标服务。在地方政府系统中，各地方政府是按照特定方式、原则有序组合起来的，相互之间产生一种固定的隶属关系和类型划分，因此，中央政府的政令得以层层向下传递，下级的情况能够及时向上反馈。国家实施的行政管理，首先依赖于合理的地方政府系统建构，国家行政管理出现的管理混乱、效率低下以及事权不清等现象，无不与地方政府体制结构有关，因此，完善地方政府系统结构的合理性和有序性，对于提高国家管理的施政水平和行政效率有着重要的意义。第二，地方政府是具有历史继承性的系统。古今中外，尽管各个国家实行不同的社会制度，建构地方政府的目的也不完全相同，但都有巩固国家政权，便于行政管理，促进经济发展的目的。因此，古今中外的地方政府既有各自的特性，又有共性，可以相互借鉴。对于一个国家来说，今天的地方政府是在过去的基础上逐步演变而来的，继承了前代地方政府的某些方面，完全脱离原有的基础，开创全新的地方政府系统是不太可能的。第三，地方政府是一个综合性的动态系统。一个国家的地方政府是一个复杂的综合性系统。在这一系统中，涉及各种政治、经济利益的关系，例如，地方政府间关系，中央与地方的关系，国内各民族之间的关系，政权建设和经济建设的关系等等。这些错综复杂的关系决定了地方政府系统本身具有动态的可变性。为适应经济基础的发展，地方政府系统必然做出相应的调整并处于不断的动态变动之中。从总体上、历史上看，地方政府系统内的变动是经常的。中国地方政府指的是省级以下、乡镇以上的各级政府，但本文所分析的主要是省级政府之外的各级地方政府，这主要是因为，省级政府与中央政府关系紧密，行为带有明显的国家色彩，分析省级政府不能全面反映下级政府的行为特点，同时，省级政府是特定地域的中央政权的最高代表，该地域的各级地方政府的行为受省政府的领导，并反映省政府的态度和决策。二、改革开放30年，中国地方政府治理主体地位的确立（一）改革开放30年，中国地方政府主体性的增强在30年的改革和发展中，随着社会体制的深刻变化，各级地方政府日益成为地方治理的首要主体。一方面是因为地方政府是一个相对独立的行政单位，垄断着特定地域的暴力和其他重要资源；另一方面是因为地方政府作为一个系统，其涉及政党关系、政企关系、政府间关系等，而地方政府在调整这些关系时发挥着重要的作用。然而，集中体制下的地方政府缺乏决策和行动的自主性。地方政府要成为地方治理的主体必须实现主体性或自主性的增强，即地方政府代表的辖区利益以及政府自身的利益得到承认。改革开放后，为确立地方政府的主体地位，党和国家采取了几项措施。首先，从法律上明确各级地方政府的地位和职权。1978年的宪法和1979年的中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，对中央和地方各级地方政府所履行的职责给予了明确的界定。由于这两部法律具有时代的局限性，难以适应时代发展的新要求，因此，1982年的宪法重新明确各级政府的职权和相互关系。1983年，中共中央、国务院发出了关于实行政社分开，建立乡政府的通知，在乡镇建立基层政府，从而使地方政府的层级延伸到乡镇。1984年通过的民族区域自治法成为民族地方实行区域自治的基本法律。1990年4月和1992年3月全国人大分别颁布了香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法，使两个地方成为具有高度自治权的地方政府。其次，改革开放后，提高地方政府自主性和活力的措施主要是下放权力。邓小平说：“权力过分集中妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导，也是在新的条件下产生官僚主义的一个重要内容。”地方政府的自主权加强主要是通过三个方面的放权实现的，即财政收入关系的调整、干部管理权限的重新划分以及社会经济事务管理权的下放。在经济建设成为国家首要政治的背景下，财政收入关系的调整成为首要任务。因为政府财政是政府一切行为活动的物质基础，因此政府间的财政分配直接关系到政府实现其职权的能力，从而决定政府在整个公共事务活动中的地位和权威。1980年实行财政“分灶吃饭”，1988年又在当时的省级地方政府和“计划单列市”实行了“财政包干制”。这种“行政性分权”的财政改革按照行政隶属关系把国有企业的利润和企业所得税划归为所属政府预算的固定收入。这样，地方政府拥有了自己可控制的收入来源，成为独立的利益主体，从而具备了行政职能的物质条件，增强了地方政府治理社会的积极性。在干部人事管理方面，由下管两级改成下管一级，这样地方政府对下级干部有了更大的、更灵活的管理权限。上级有权对下级领导干部进行调动和提拔，贯彻自己的决策和意志。由此，上下级之间的关系更密切，同时，行政效率得到提高。在财政和人事权实现自主的同时，各级地方政府所承担的事权内容也大大增加了。比较典型的是关于九年义务教育的负责权。1985年中共中央关于教育体制改革的决定规定，义务教育由地方政府负责，分级投入。“乡镇财政收入应主要用于教育”。地方政府事权的增加还有，如，上级下放企业的管理权，尤其是把一些亏损的企业下放给下级政府，在增加地方政府的经济管理职能的同时，也是其担负起解决失业问题等社会职能。分权措施的确使地方政府的自主性不断增强，但是地方政府自主性有待进一步调整和规范。在整个1980年代的放权过程中，中央政府吸取了1950年代和1970年代的“行政性分权”导致的“一统就死，一放就乱”的教训，力图把赋予地方政府自主权与赋予社会、企业自主权分开来，实行经济分权，剥离地方政府对企业和社会的控制权。但是由于实行财政包干制，为了增加财政收入，地方政府更加强了对本辖区的企业和社会组织的控制，这主要体现在经济生活领域，而这种控制过于强化，不仅会影响企业发展的灵活性，还可能造成上下级政府间关系的紧张。（二）改革开放30年，中国地方政府自利性的增强根据新政治经济学中的“理性人假设”，任何一个行为体都是自利的，当然地方政府也不例外。对于地方政府来说，自利性和自主性是相辅相成的。没有自主性，自利性的追求就失去合法性；没有自利性，自主性的发挥就没有激励。改革开放30年中，地方政府的自利性体现在方方面面，一是地方政府日趋强烈的“辖区”意识，于是“为官一任，造福一方”开始成为官员的口头禅，地方官员无论是在进行决策还是执行上级命令时，都时刻考虑到本辖区的利益，而在集中制体制下，地方政府的主要职责就是完成上级交代的各种任务。为了本地发展，地方政府加强了对国有企业的影响和支持，要求本地银行为其提供信贷，司法系统为其提供必要的保护。有的地方政府为了增加财政收入，开始积极扶植乡镇企业、私营企业、外资企业等非国有或非公有制，推动体制外经济的发展。“还有的地方政府变通上级或中央政策，为本地发展提供有利的制度支持”。 各个地方政府为了实现本地发展目标，极大地发挥了自主性。二是在财政包干体制下，中央和地方政府在财政收入分配及其他方面的“博弈关系”关系更为明显。为了自身利益，地方政府不断地与上级政府进行讨价还价。三是地方政府的利益意识不断强化，并在一定程度上干扰中央政令的贯彻和执行。地方保护主义和诸侯经济在1980年代中期以后成为经济发展的阻碍。这种现象后来也严重阻碍了以自由和竞争为主要特征的社会主义市场经济的发展。同时，地方政府的部门利益也不断增强，比如，为了确保财政收入，地方政府对职能部门的“乱收费”、“乱罚款”、“乱摊派”现象采取放任纵容的态度，这样严重影响了政府的合法性和权威性。最后，在改革开放和市场经济高速发展的大潮中，官员个人的利益观念开始显现。比如，改革开放之后，很多官员开始“下海”经商，从事各种经济活动，成为专业或业余的所谓的“红顶商人”。另一方面就是一些官员运用公共权力谋取个人利益，寻租和腐败现象逐渐盛行，以致成为政治社会中的“毒瘤”。这种滥用公共权力的行为是最为极端的政府自利行为。地方政府自利性的增强对政府间关系产生了极为不利的影响。地方政府过分强调和追求本地区的或本部门的利益，就会出现地方政府自身利益与国家利益的冲突以及部门利益、个别官员的个人利益与民众利益、社会利益的矛盾。因此地方政府的过度自利性被看作政府深入改革的根本性障碍。地方政府自利性的根源被视为是地方政府自主性机制存在扭曲，体现为地方政府某些领域行政裁量权的过大，缺乏必要的制约，更体现为它们在某些领域缺乏应有的自主权，只能通过破坏现有的规定来实现目标。显然，中央政府对地方政府自主权过大的这种现象是极为不满的，那么要限制地方政府过分的自利性就必须对其自主性进行规范。中央为了改变这种现象，采取了几项有效措施。首先是严格规范地方政府财政收入的自主性。通过对税收体制的改革以及对预算外的“乱收费”、“乱罚款”现象的制止，中央政府加强了对地方政府经济行为的调节和控制。第二是实行主要官员的异地交流和回避制度，从而减轻辖区利益意识对官员行为的不良影响。1995年颁布的党政领导干部选拔任用工作暂行条例对主要官员的交流和回避措施进行了明确的规定。2002年，该条例正式颁布，把列入交流和回避的官员范围进一步扩大。“交流的重点是县级以上地方党委、政府的领导成员，纪委、人民法院、人民检察院和党委、政府部分工作部门的主要领导成员。”“担任县（市）委书记、县（市）长职务以及县（市）纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院和公安部门主要领导职务的，一般不得在本人成长地任职。”第三为减少地方政府对中央重要政令的抵制或干涉，对一些重要部门实行垂直管理。所谓的垂直管理主要是将地方政府的人事任命权以及财政权收归上级部门，实行“条条管理”。市场经济的飞速发展已经把各级地方政府卷入激烈的竞争之中，基于社会环境的巨大变化，上级对下级地方政府自主性的规范并没有彻底遏制其对自身利益的追求。随着社会的发展，地方政府间的竞争发生变化，竞争的内容和目标不断增多。在实现全面建设现代化社会战略目标的过程中，地方政府之间的主要竞争就是资本的竞争，同时，义务教育、农业现代化、医疗和社会保障也成为地方政府竞争的重要内容。而一切目标的实现都以雄厚的经济实力为基础，因此，经济发展成为政府运行的核心。为了更好履行经济职能，各地政府进行大规模的、多形式的招商引资或者积极到上级“跑资金”、“争项目”。因而合理的自利性还可成为社会发展的加速器。（三）改革开放30年，中国地方政府责任的强化既然地方政府已经成为地方治理的首要主体，那么它就要承担起相应的责任，协调好各种关系，并促进地方各项事业的发展。为明确地方政府的职责和任务，我国制定了相应的法律法规，表较典型的是中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法,它规定县级以上各级地方政府行使的职权主要分为三类：一是执行本级人民代表大会及常务委员会的决定，上级国家机关的决定、命令、交办的事项；二是政府内部管理，包括发布决定、命令，领导所属工作部门、下级政府的工作，对工作人员进行任免、培训、考核和奖惩。三是对本地区居民所承担的责任。地方治理中的各种任务和职能，都有具体负责的部门，并配备相应的人员和财力。但是在实际运行中，有的任务和职能会得到相应的人力、物力和财力的支持，处于优先的地位，这样就会出现责任体系的不均衡。这种不均衡主要体现为，责任取向、责任内容的不平等以及官员个人偏好所造成的其他具体的不均衡。面对不均衡的责任，地方政府为了更好地实现那些获得优先地位的责任，逐渐形成了“泛政治化”压力型治理机制。即地方政府将某些重要任务明确为“政治任务”，要求下级政府以及职能部门全力完成，并给予政治上的相应激励和惩罚。比如，在地方政府责任体系中处于核心地位的经济发展从改革开放一开始就被确定为重要的“政治任务”。今天经济发展的必要条件是稳定的社会秩序，因此社会稳定也成为各级政府必须完成的“政治任务”，而要实现社会稳定就必须完成安全生产、食品安全、环境保护、社会保障、物价稳定等这些具有“高度政治性”的具体任务。除了经济发展和社会稳定这两个根本“政治任务”外，随着社会的发展，各级地方政府还会根据不同时期的工作重点来增加新的“政治任务”。这种压力型治理机制将某些任务的重要性凸现出来，使得各种资源的配置向它们倾斜，以保障它们的实现，同时，一旦某些部门对其进行抵制，那么他们的政治前途就会受到影响。所以从某种程度上说，“泛政治化”的治理机制推动了一些重要问题和难题的有效解决，保证了政府责任的基本实现，从而确保了整个国家重要战略的推行以及这个国家转轨的有序进行。但是，这种依靠压制来实现政府责任的现象并不能成为一个国家的治理常态。同时，这种泛政治化还会削弱政府的公信力，同时还会造成发展的不均衡。三、中国地方政府治理模式的创新及未来展望在改革开放过程中，中国地方政府成为地方治理的首要主体，但这并不意味着它是唯一的主体。为适应新的社会环境的要求，某些地方政府逐渐形成了以政府为主导的、多个主体参与的新型治理模式。（一）地方政府治理模式创新的背景及尝试在集中体制下，中国地方政府对公共管理实行垄断，沿用统治型即单一中心的传统治理模式。当然这种治理模式有利于更加快速地、有效地集中社会资源，实现特定的目标，并且它在特定的历史时期也发挥了重要的作用。然而，改革开放带来了社会的巨大变化，我国进入经济转轨、社会转型和文化多元发展的关键时期，各种社会矛盾的积聚效应更加明显，同时，各级政府还面临着全面建设小康社会和构建和谐社会的宏伟目标，承载着依法治国、依法行政、行政科学化和民主化的历史重任。基于社会环境的巨大变迁以及社会关系的复杂化和治理内容的变化，各级地方政府积极解放思想，打破因循守旧，固步自封的思维模式，树立科学的治理理念，深入调整自己的治理模式，摒弃“单一中心”的治理模式，充分发挥政府组织以及非政府组织的管理职能来共同解决各种社会矛盾和冲突，保障社会平稳、有序地转型和发展。由此可见，改革开放背景下的社会现实要求地方政府治理模式的变革，即中国地方政府治理模式的创新是必要的、迫切的，是时代的要求。同时，随着市场经济改革向深层次发展以及国家和社会关系的调整，我国公民社会逐步崛起，这为地方政府治理模式的变革提供了有利条件和机遇。公民社会是指国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，包括非政府组织、公民的志愿性团体、社区组织、利益团体等。改革开放30年，我国社会政治、经济、文化等环境发生了巨大变化，受社会利益主体日益多元化，社会公众的主体意识、责任意识的强化，公民活动空间的拓展等因素的刺激，社会自组织机制逐渐完善，公民社会逐步壮大。这为多中心主体治理模式的形成创造了条件和可能。政府治理的创新和转型，主要是指政府主导的、社会合作的公共管理模式的形成，其治理主体是多元的。在公共事务的处理中，各种社会组织在地方政府的主导下承担治理过程中与政府互动的角色。比如，农民工问题是各个地方政府需要解决的棘手问题之一，如何保护农民工在外的合法权利成为一大难题。为了更好的解决这些问题，有些地方政府充分发挥农民工自治组织的作用，保护农民工的合法权益。2001年北京市丰台区成立了“打工者之家”，政府组织与“打工者之家”合作，为外出打工妇女进行岗前培训，并为部分特困妇女提供职业介绍费和打工初期基本生活费。这对解决社会就业问题，实现社会稳定有着积极地作用。还有，2008年5月12日，四川汶川地震的震级之强、范围之大、破坏之惨烈、救援之困难，都对中国政府提出严峻的考验，而中国各级政府的表现没有让世人失望，向人们展现了中国政府保障民众知情权、尊重生命、对人民负责的责任政府形象。值得一提的是，公民社会在赈灾中的突出表现，志愿者积极到震灾现场进行援救，各种社会组织积极捐助物资。由此可见我国公民社会正在崛起，并在地方治理中发挥着重要作用。多中心主体治理模式使公民社会在赈灾和援建中做出重要贡献。又如，近年来，一些地方政府在制定与群众利益密切相关的决策时，通过举行公正会、听证会等制度，积极扩大公众的参与度。总的来说，我国地方政府通过探索与尝试，已经初步形成政府主导的多中心治理模式。（二）地方政府新的治理模式的影响及未来展望公民社会的积极参与形成的多中心主体治理模式对于社会的发展有着重要的意义。首先，它能克服传统地方治理缺乏全面、科学的规划，以及盲目调动人力、物力、财力导致的资源浪费和治理成本升高的缺陷。第二，公民社会参与社会治理，可以对政府进行有效地规制和监督，减少寻租和腐败的可能性。传统的政府统治型治理用临时政策和制度规范，使法律成为可松、可紧、可宽、可严的橡皮泥，助长了政府行为的随意性和政治化。第三，多中心主体治理模式使公民参与公共事务的广度和深度得到强化，从而促进民主法制观念深入人心。并且，作为治理一方，公民社会已成为地方政府的竞争力量，政府如果对社会的需求和愿望反应迟钝，将面临前所未有的合法性危机、权威危机和信任危机。因此，新型治理模式促进了政府理念的更新以及行政效率的提高。由于受传统的社会政治结构因素的影响，我国公民社会仍然不成熟，其独立性不够，自身建设能力不足，发挥的作用有限。为了更好的实现地方政府与公民社会的互动，必须要着力促进公民社会的成熟。首先，要提高公民参与意识和自我管理意识，加强公民教育。第二，政治上给予公民社会宽松的政治环境，经济上予以适度的财政支持，法律上保障其合法的利益。第三，转变政府职能，使地方政府治理真正实现主体多元化，政府主动有序地向社会放权，使其成为政府的主要帮手。地方政府逐步减少微观职能，加强宏观调控职能，为市民社会提供更广阔的空间。由于受各种因素的制约，我国公民社会还不成熟需要逐步完善，所以多中心主体治理模式并没有成为地方政府治理模式的主流，它只是一种尝试和探索。尽管地方政府治理新模式正处于初级状态，但作为一种与时俱进的新的治理理念，它适应了新时代社会现状的要求，并推动着我国政治民主化进程的发展。四、结论：中国地方政府治理改革对整个国家的治理转型起到了积极地推动作用要实现社会的全面发展和进步，必须充分发挥中央和地方的两个积极性，这一论断毛泽东在论十大关系一文中就已经提过，并且江泽民在正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系一文中也强调了发挥地方积极性的意义。可见地方政府的治理作用不可忽视。在改革开放的大潮中，正是地方政府治理的改革和变化才使社会发展中出现的某些冲突和矛盾能够得以解决。要实现社会健康、稳定、有序的发展，政府必须履行好自己治理职能，而要实现现代化的战略目标，就必须实现国家治理的转型。改革开放30年中国地方政府治理改革对促进整个国家的治理转型做出了重大的贡献：许多地方政府的治理改革解决了当地面临的紧迫问题，弥补了国家面积庞大、内部多样性造成的中央治理的局限性，从整体上提高了国家治理的合法性；同时，地方政府治理改革为国家治理的创新提供了经验和借鉴，从而减少了探索成本，提高了治理效率。社会的深刻转型为中国地方政府治理改革提出了严峻的挑战。改革开放30年，中国地方政府治理的改革和变化较好的适应了新的环境和要求，保证了地方治理的合法性。中国地方政府已经成为国家治理的重要力量，在今后的政治体制改革中，中国地方政府的改革要服从民主、法治、服务等国家治理变革的基本目标，同时，要不断的创新以有效解决治理中面临的各种问题，并且为国家治理的变革提