关于农村公路养护模式的调研报告

关于农村公路养护模式的调研报告 省公路局组成调研专班，赴五山、潜江、咸安、大冶等地就我省农村公路养护模式进行了调研。调研采取了听汇报、座谈和实地查看等方式进行。现将调研主要情况汇报如下 : 一、基本情况 五山、潜江、咸安、大冶等地在农村公路养护方面进行了积极探索，形成了比较有代表性的农村公路养护模式。 (一 )五山 协会管理模式 ：农村公路养通过公开竞标和合理低价议标两种形式进行，具体组织实施工作由乡镇农村公路管养协会和村管养协会分会负责。公路养护权拍卖的具体方法是：养护路段按 3每标段 1000 元养护费，每标段确定 2候选人，报乡镇管养协会通过后，对外进行张榜公布，接受群众监督，然后召开竞标会，由评标委员会 (村委会主要干部、无职党员、退休村干部、群众代表及县乡道所专业技术人员 7组成 )进行综合打分，确定中标者，由村级管养分会与中标者签定管养协议，养护路段每年一招标，与合格中标人每年签一次协议，从而建立长期有效的养护管理机制。 这种模式优点在于能发挥农民群众的积极性，农民群众爱路护路意识显著增强。其主要特点是： 一是用市场运作的方式招标确定养护人员。由镇 路协 负责组织，村级分会具体实施，通过公开竞标或议标，根据里程来设置专职养护人员职数，然后由镇村两级 路协 与中标人签定管养协议，具体承担清扫路面、疏通边沟、整理路肩、维护路产等养护事项。目前，该镇已有 14 个村近 100 公里农村公路养护由竞标成功的 25 名专职农村公路养护员承担。通过招标确定农村公路养护人员，该镇的农村公路路况大为改观，基本做到了路面干净、边沟通畅、路肩平整、标志齐全。 二是分比例筹资，落实养护人员待遇。养护人员工资按每年每公里 1000 元核定，具体采取 5： 3： 2的分担比例，即每公里农村公路的养护费用 ，交通部门拿 500 元，镇政府从财政拿 300 元，村委会从集体积累中拿 200 元，确保专职养护人员工资按时足额兑现。 三是健全规章制度，实施规范化管理。为使养护管理有章可循，该镇结合实际，先后制定了五山镇农村公路建设养护管理办法、五山镇农村公路养护招标实施细则、五山镇农村公路养护考核细则等一系列规章制度。为了提升农村公路品位，在交通部门的扶持，参照干线公路相应标准，建立错车道，设置了警示牌、防撞墩 ;为了保障农村公路通畅，定期上路巡查。此外，还对照管理目标和签定的目标责任状，按照公路养护百分考核表 ，由交通部门、镇政府、村与 路协 联合，分季度对农村公路建养管各项工作进行专项考核，根据考核结果，严格兑现奖惩。 (二 )潜江 合同养护管理模式 ：对于油路或水泥路的路面养护，各乡镇每年根据辖区内公路养护的实际，与交通部门签订农村公路养护管理合同书，委托专业养护机构进行养护 ;对于清扫、除草、疏通管涵等日常养护则在村组中选派责任心强的养护协管员进行管护。为保证养护质量，交通部门建立了专门的养护基地，选拔了一批有经验的专业技术人员，购置了一批农村公路养护设备，组建了农村公路养护公司，保证了大中修养护质量。还 从每个乡镇交管站和协管队伍中抽调人员，经统一培训后上岗，形成日常养护网络。 这种模式优势在于养护资金有可靠保障，养护质量也稳步提升。其主要特点是： 一是养护资金得以落实。市政府和交通部门每年各拿出 50 万元建立农村公路养护基金，同时市政府还从各乡镇的财政转移支付资金中拿出 200 万元用于农村公路养护，保证了农村公路养护稳定的资金来源。 二是引入市场竞争机制，提高养护质量。每年初由市交通主管部门与各乡镇就其辖区内需养护的农村公路签定责任书，由市农村公路办公室引进多家养护单位，通过市场竞争的办法，以合同 形式委托在竞争中获胜的单位进行养护。 三是建立农村公路养护协管员制度。从乡镇交管站中抽调骨干进行农村公路养护知识培训，培训合格后回原乡镇担任农村公路养护协管员，专门负责对辖区内农村公路进行日常巡查管理，每月定期向市农村公路办公室汇报，以便统一进行养护调度。 (三 )咸安 委托养护管理模式 ：区交通局受区政府委托具体负责农村公路养护的管理工作，负责筹措、管理农村公路养护资金，编制农村公路养护建议性计划，监督区公路段的管理养护工作，检查养护质量，组织协调各乡镇人民政府做好农村公路及其设施的保护工作。区公路 段受区交通局委托承担农村公路的日常管理及养护工作，负责拟订公路养护建议性计划并按照批准的计划组织实施，负责组织养护工程的招投标和发包工作。 这种模式的优点在于管理方式简便，养护资金和养护质量有保障。主要特点是： 一是确保养护资金专款专用。区财政建立农村公路养护基金专户，省公路局下达的农村公路养护补助资金、区财政安排的财政资金、区交通局筹措的养护资金等农村公路养护专项资金统一规划到区财政农村公路养护基金专户实行统一管理、专款专用。养护资金首先必须满足日常养护需求，节余款额用于安排公路大中修工程及水毁修 复工程等，不足部分由区交通局负责筹措。年度养护资金有节余的转入下年。 二是日常养护得以落实。农村公路日常养护工作主要实施单位为咸安中天公路养护工程有限责任公司，由区农村公路养护管理办公室与中天公司签订承包合同，并按日常养护工程年度预算的 5%提交履约担保金。咸安中天公路养护工程有限责任公司是从区公路段剥离，经工商注册，实行自负盈亏的专业化养护公司。下辖 4 个公路管理站、一个养护工程队和 23 个专业化养护道班。中天公路养护公司根据各道班所在位置，将咸安各乡镇、村组公路列入各道班进行正常养护。 三是农村公路养 护的检查、验收、考核有标准。农村公路管理养护检查、验收、考核由农村公路养护管理办公室具体负责。日常养护工程由农村公路养护管理办公室坚持进行日常巡查和每月按养护线路的 20%进行一次不定期、不定线路的抽查，对发现的养护质量问题严格按农村公路养护技术规范、农村公路养护质量检查验收细则予以惩处。每月 20 号前由养护工程承包单位或承包人上报养护工程进度报表和养护工程质量自查表，每月下旬由农村公路养护管理办公室组织检查验收，检查验收情况为养护工程费支付依据。每季度末由区农村公路养护管理办公室、区公路段、区交通局、 各乡镇 (村组 )有关人员联合进行一次检查、验收。年度考核小组由区农村公路养护管理办公室、区公路段、区交通局、区政府、各乡镇有关人员组成，根据农村公路养护质量检查验收细则和农村公路养护百分考核奖惩细则，对全区养护公路进行验收，对承包单位或承包人进行综合考核。 (四 )大冶 专设机构管理模式 ：为加强和规范农村公路养护管理工作，在原农村公路管理办公室的基础上，正着手组建市农村公路管理局，为隶属市交通局的副科级单位，内设三科一队，即计划工程科、财务审计科、养护管理科、路政大队，配备编制 17 人。其主要职能：负责贯彻落实上级关于农村公路建设、养护、管理的方针、政策及相关法规 ;负责编制全市农村公路建设规划和养护计划，并督促落实 ;负责全市农村公路养护和路政管理工作及养护工程招标投标 ;对农村公路建设和养护的工程质量实施行业监督和检查 ;负责农村公路养护资金的筹集、管理和使用。 这种模式的优势在于便于农村公路养护的统一管理，但要注意避免增加新的人员经费和管理经费。其主要特点是： 一是建立健全农村公路管养体系。按照公路法和国务院办公厅农村公路管理养护体制改革方案等文件精神，市政府制定了大冶市农村公路养护管 理实施细则，明确了农村公路管养分级负责，养护管理体系、技术规范、路政管理、保障投入、检查验收等要求，理顺了农村公路养护管理机制。按照 谁受益、谁养护、谁管理 的原则，落实市、乡、村三级农村公路管理养护体系责任。市政府承担县道养护管理、乡道大中修工程，乡镇政府承担乡道的小修保养、村道的大中修工程，村委会负责村道的小修保养，配合乡政府搞好村道大修。 二是积极筹措落实农村公路养护资金。为保证农村公路正常养护，该市正在研究制定大冶市农村公路养护资金使用管理办法，突出 统一计划、分级投入、行业考核、专款专用 的原则，除上级定额补助资金外，农村公路养护资金来源主要有以下几个方面：市财政每年列支 100万元 ;在乡镇财政分成中每年提取 10%;公路沿线受益单位、社会企业和个人捐款 ;村民委员会采取 一事一议 方式筹集。如还地桥镇政府今年拿出 3 万元资金，委托镇城管办对还虹公路进行养护。该镇东庄村 里的水泥路养护资金由本村两个碎石厂投入，聘请两名养护人员负责路面清扫保洁。保安镇的保长路、金山店镇的金梅路、灵乡镇的毛灵路等里程比较长的通村公路都由当地政府投入养护资金。 三是推进公路养护市场化。为确保养护工程质量，提高 投资效益，已制定了农村公路养护工程招标投标暂行规定，按照公开、公平、公正、诚实守信、操作简便、实用性强的原则进行招投标。公路养护工程招标标底要满足下列条件：公路小修保养最小标的为连续 1 公里以上：公路小修保养最短养护合同期限为一年 ;农村公路大中修工程投资在 2000 元以上的项目。所有等级公路的大、中修等养护工程作业单位，养护工程费按照养护定额和养护工作量核定，依照养护合同拨付。市农村公路管理办公室对本地区农村公路养护成本进行测算，建立农村公路养护数据库，绘制农村公路电子地图，制定符合本地实际的农村公路管理养 护制度、技术规范、养护定额、质量评定标准和验收标准。对难以通过市场化运作进行养护作业的通村公路，由村委会按 就近从简、包养到人、属地优先 的原则，采取个人 (农户 )分段承包等方式进行养护。 二、存在的主要问题 (一 )农村公路养护管理意识薄弱，责任不明。养护是公路发展中的重大问题，而在许多地方，重建轻养的思想比较严重。公路沿线部分群众爱路护路意识差，任意侵占公路、开设马路商店、利用公路打场晒粮等影响公路畅通的现象还很严重。虽然现在已明确县级人民政府是农村公路的责任主体，但具体责任还不明确，导致部分农村公 路未得到有效养护。 (二 )农村公路养护资金筹集难度大。 (三 )农村公路养护技术标准不明。交通部颁布了公路养护技术规范和公路养护质量评定标准，有效地提高了国省道的养护质量。但是农村公路与国省道在交通量、路面结构、重要程度、养护资金上都有较大的区别，因此农村公路的养护技术标准不能直接套用交通部颁布的公路养护技术规范和公路养护质量评定标准，而目前交通部、省交通主管部门也还未制定出台农村公路养护技术标准。 (四 )路政管理难。农村公路线长面广，管理难度很大，加之农村公路建设时未征地，也尚未 明确路产路权，亦没有埋设界桩，红线控制区土地使用和管理上政出多门，出现违章建筑处理难，公路遭到破坏处理难。 三、对策与建议 针对农村公路养护管理困难的问题，要积极探索农村公路管养新模式，坚持一手抓建设，一手抓管养，确保农村公路健康发展。 (一 )贯彻条例，明确主体，确保农村公路养护健康发展。 解决农村公路管养问题，首先必须明确和落实农村公路养护管理的责任主体，合理划分村委会、乡镇政府、市政府及交通主管部门的职责权限，逐步完善农村公路管养体系，从根本上改变农村公路管养缺位的突出问题。当前在农 村公路养护管理上突出的问题是责任主体不明，职责不清，机制不一，由此造成了农村公路发展后劲不足。为此，研究制定科学的、与农村公路发展相适应的管理体制和资金筹措方式是实现农村公路持续快速和健康发展的迫切需要。要进一步贯彻落实湖北省农村公路条例和湖北省农村公路养护管理体制改革实施方案，明确各级政府以及行政村组在农村公路建设、管理以及养护工作的权利和义务，规范组织建设、人员队伍、养管内容、任务标准、考核奖惩等。 (二 )结合实际，因地制宜，积极探索农村公路管养模式。 当前，在我省已经建成使用的农村公路 中，各县市乡镇对于农村公路管、养的态度和方法各不相同，效果也大相径庭，可因地制宜地制定适合本地实际的农村公路管养模式。可以借鉴的是： 一是 协会养护模式 。五山镇是我省乡镇中农村公路修建较多，采取 协会养护模式 起步较早的乡镇之一，他们采取招标确定养护人员的办法，积极开展路肩培土，边沟清理，路面保洁，路政管理等农村公路的管理和养护工作，取得了一定的成效。类似于这种探索可规范操作模式，在一定范围内试行。 二是 合同或委托养护模式 。潜江、咸安等地由政府出资，委托交通部门 (潜江模式是交通部门与乡镇签定养 护合同 )和公路部门对农村公路进行养护，其资金来源比较有保障，养护验收考核操作上简单易行，可在经济条件相对较好的县市试行。 (三 )强化措施，多方筹资，确保农村公路养护资金到位。 资金问题是困扰和制约农村公路养护的首要问题，加大资金投入，建立稳定的农村公路养护资金渠道，是做好农村公路养护管理工作的前提和保障。 一是确保省安排用于农村公路养护的资金落实到位。按照国务院农村公路管理养护体制改革实施方案的要求，省交通厅在交通规费中安排的农村公路养护资金要逐步到位。 二是地方政府按照规定投入的农村公 路养护资金要到位。县级财政每年直接从财政收人中要拿出每公里不低于 1000元的资金用于农村公路养护。乡镇政府可从税收超收分成中拿出一定比例资金用于农村公路养护。 三是多渠道筹集农村公路养护资金。坚持 不搞摊派、不加负担、自觉自愿、量力而行 的原则，一方面鼓励广大群众有钱出钱，无钱出工等，另一方面积极争取本籍在外创业人士捐资。还可利用公路两旁优势资源转让和出让冠名权筹集一部分养护资金。 四是加强养护资金监管。财政、交通等部门要协商制定农村公路养护资金管理办法，加强监管，坚持专户储存、单独核算、专款专用，防止中间截留、挤占和