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第八章环境行政法律责任 1 第一节环境行政法律责任概述 依照法律责任与行为的违法性之间的关系来理解 环境行政责任是指环境行政法律关系的主体违反环境行政法律规范或不履行环境行政法律义务所应承担的否定性的法律后果 2 一环境行政违法行为 环境行政违法行为 是指环境行政法律关系的主体违反行政法律规范 侵害法律所保护的环境行政关系 对社会造成一定程度的危害 但尚未构成犯罪的行为 3 一 环境行政违法行为的特征1 违法主体是环境行政法律关系的主体2 环境行政法律关系主体具有相关的法律义务3 环境行政法律关系主体具有不履行法定义务的行为4 环境行政违法行为的主观要件5 环境行政违法行为的后果是承担环境行政法律责任6 环境行政违法行为侵害法律保护的环境行政关系的行为 4 二 环境行政违法行为的分类1 根据环境行政法律关系主体的不同分为 环境行政主体违法与环境行政相对人违法 环境行政主体违反环境行政法律规范 称为环境违法行政 违法行政可以细分为国家行政机关违法行政 公务员的违法行政和被授权的组织的违法行政 5 2 根据方式和状态的不同分为 作为环境行政违法和不作为环境行政违法 作为环境行政违法是指环境行政法律关系主体不履行法律规范或环境行政行为规定的不作为义务 不作为环境行政违法是指环境行政法律关系主体不履行环境行政法律规范或环境行政行为所规定的作为义务 6 3 根据内容和形式的不同分为 实质性环境行政违法和形式性环境行政违法 实质性环境行政违法 又称实体上的环境行政违法 是指环境行政主体的行为在内容上违反了环境行政法律规范的实质性要件 形式性环境行政违法 又称程序上的环境行政违法 是指环境行政主体的行为在形式上违反了环境行政法律规范形式性要件 7 二 环境行政法律责任的特征 构成要件和追究原则 一 环境行政责任的特征1 主体方面的特征 即环境行政责任的主体是环境行政法律关系主体 它包括环境行政主体和环境行政相对人 2 客体方面的特征 即环境行政责任是针对环境行政违法行为而发生的 3 内容方面的特征 即环境行政责任是一种法律责任 具有强制性 由有权的国家机关来追究 8 二 环境行政法律责任的构成要件主要有如下四个条件 1 行为的违法性 即行为人实施了法律禁止的行为或违反了法律规定的义务 2 行为人的过错 行为人主观上具有故意或过失也是承担行政责任的必要条件 3 行为的危害后果4 违法行为与危害后果之间具有因果关系 9 在这四个构成要件中 有危害结果和违法行为与危害结果之间有因果关系为环境行政法律责任的选择要件 行为违法和过错或过失称为环境行政法律责任的必要条件 10 案例分析 1997年2月25日上午 广西壮族自治区合浦县渔政管理站 下称合浦渔政站 的渔政人员驾驶022号渔政船到海上执行检查任务 驶至北海市铁山港区营盘港口海面时 发现原告石耀贵在港口灯标东南方约1海里处收购真鲷鱼苗 即登排进行检查 经现场检查 石耀贵的鱼排上共有12网箱约24万尾真鲷鱼苗 当场作了现场检查笔录 当渔政人员要石耀贵出示有关证件时 石耀贵仅出示1997年2月18日领取的收购2万尾真鲷鱼苗的 海 11 洋经济鱼类苗种收购特许证 同日 合浦渔政站以石耀贵无证收购真鲷鱼苗22万尾为由 作出 97 合浦渔政罚字第151号渔业行政处罚决定 没收石耀贵无证收购的真鲷鱼苗22万尾 于26日凌晨派员执行了该处罚决定 石耀贵不服 认为其收购真鲷苗种经北海渔政站营盘分站监管和登记 不属违法 不应追究其环境行政责任 问 石耀贵超额收购已登记造册并经当地渔政部门认可的真鲷鱼苗的行为是否违法 12 根据 渔业法实施细则 第24条规定 因养殖或其他特殊需要 捕捞真鲷等有重要经济价值的水生动物苗种 必须经国务院渔业行政主管部门或者自治区 直辖市人民政府渔业行政主管部门批准 并领取专项许可证 方可在指定区域和时间内 按照批准限额捕捞 广西壮族自治区渔业管理实施办法 第41条规定 采捕具有重要经济价值的水生动物苗种 须经自治区渔政监督管理机关批准 实行凭证收购 13 三 环境行政责任的追究原则1 责任法定原则 1 追究环境行政责任必须有法定的依据 2 必须严格依照环境行政法律规范规定的形式与幅度追究环境行政责任 3 必须依照法定程序来予以追究环境行政责任 14 2 责任与违法程度相一致的原则必须根据破坏或者污染环境行为的事实 性质 情节以及社会危害程度决定运用适当的责任形式 选择适当的强度和方式 3 补救 惩戒和教育相结合的原则对环境违法的追究科处补救性义务或予以惩戒本身是以此为教育手段 达到教育效果的 抑制与预防将来对环境行政管理秩序的侵害 15 第二节环境行政法律责任的种类和方式 16 一 环境行政管理主体承担环境行政责任的种类和方式 一 环境行政管理主体承担环境行政责任的种类1 事实上的错误 2 法律上的错误 3 程序上的错误 4 行政越权 5 滥用职权 6 行政失职 17 二 环境行政管理主体承担环境行政违法行为的方式1 撤销违法行政行为的责任 2 履行法定职责的责任 3 纠正不当的环境行政行为 4 行政赔偿责任 18 二 公务员承担环境行政法律责任的方式 1 通报批评 2 赔偿损失 3 行政处分 19 三环境行政相对人违法的行政责任方式 1 承认错误 赔礼道歉 2 履行法定的义务 3 接受行政处罚 4 恢复原状 返还原物 5 赔偿损失 20 第三节环境行政制裁 环境行政制裁是指环境行政主体因违反环境与资源保护法律法规的规定 或不履行法定的环境义务而应承担的法律后果的具体表现形式 环境行政法律责任不等于环境行政制裁 环境行政制裁是环境行政法律责任形式中的一部分 21 一 环境行政处分 一 环境行政处分概念是指依照行政上的隶属关系 由上级国家机关 国有企事业单位依法对实施了环境违法行为的下属工作人员或下级行政机关 国有企事业单位工作人员 按照有关纪律处分规定所做出的行政制裁 这种行政处分又称为纪律处分 22 二 环境行政处分特点1 实施环境行政处分的机构 必须是具有行政隶属关系和行政处分权限的行政机关 上级主管机关和行政监察部门 2 受处分者是环境监督人员个人 对单位不能实施环境行政处分 3 行政处分是一种内部责任形式 不涉及一般行政相对人 23 三 环境行政处分的种类1993年国务院制定的 国家公务员暂行条例 2006年1月1日失效 第33条对国家公务员的行政处分分为 警告 记过 记大过 降级 撤职 开除共六类 企业职工奖惩条例 第12条 对企业职工的行政处分分为七类 警告 记过 记大过 降级 降职 留用察看 开除 24 二 环境行政处罚 是由特定的国家行政机关 享有环境与资源保护监督管理权的国家机关 按照国家有关行政处罚法律法规的程序 对违反环境与资源保护法律法规或行政法规而尚未构成犯罪的公民 法人或其他组织给予的法律制裁 25 一 行政处罚的特点1 实施处罚的机关必须是法定的环境行政管理机关或其委托 授权的组织 2 被处罚人必须是实施了破坏或污染环境的行为 违反了环境与资源保护法律法规的单位和个人 3 环境行政处罚应坚持处罚法定 公正公开 过罚相当 责任自负 一事不再罚 法律救济及教育与惩罚相结合等行政处罚原则 26 二 环境行政处罚的种类按其性质和作用来分 可以分为四大类 1 声誉罚又叫精神罚或是申诫罚 是指环境资源管理行政主体对违法者的名誉 荣誉或者精神上的利益造成一定损害以表示警戒的处罚 声誉罚既适用于个人也适用于组织 处罚方式 警告 只能单独适用 27 2 行为罚是限制和剥夺违法的相对人某种能力或资格的处罚措施 有时也称为能力罚 行为罚既可以针对个人 又可以针对组织 主要的处罚方式有 责令限期改正 责令停止违法行为 责令停止生产或使用 责令停业 责令关闭 责令限期恢复原状 责令采取补救措施 吊销排污许可证 吊销捕捞许可证 吊销狩猎证 吊销驯养繁殖许可证等 28 3 财产罚财产罚是指使被处罚人的财产权益受到损害的环境行政处罚 又称为经济罚 主要处罚方式有 罚款 没收财物 包括没收非法财物 没收违法所得和没收从事非法活动的工具 财物 责令支付消除污染费用 责令赔偿损失 加收排污费等 29 4 人身自由罚是指行政管理机关依法实施的在短期内限制或剥夺环境资源违法行为人的人身自由的一种制裁方式 是环境行政处罚中最为严厉的处罚种类 只能适用于个人 处罚方式 行政拘留 30 案例分析 河南省伊川县个体户曹社伟于1991年在伊川城南建立城南加油站 与1970年建造的中州制药厂的大口井仅隔5 7米 加油站与医药工业用水源太近 而且没有经过环保部门的环境影响评价 三同时 的审批和验收 城南加油站的油罐和装卸汽油时渗漏的汽油以及所洗油罐的污水就地排泄 污染了地表层并渗透到地下水层 导致地下水层流向下游的大口井被油污染 1995年5月26日 中州药厂 31 的两名职工白玉林 李帛正在井房查看水位 随后一声闷响把两人冲到井房外不省人事 两人被送往洛阳市医专附属医院抢救 白玉林烧伤面积达90 因抢救无效于5月28日死亡 李帛被严重烧伤 头部有溢血 患严重脑震荡后遗症 丧失了工作能力 案发后 经国家燃料油质量监督检验中心检验 井水含不合格汽油达14 并经环境部门勘测 城南加油站是中州制药厂大口井井水的唯一污染源 1995年8月 伊川县城建环保 32 2020 3 20 33 局依照 水污染防治法 第29条 水污染防治法实施细则 第33条第1款规定 对城南加油站处以罚款2万元 同时伊川县人民政府下达文件 责令城南加油站停业 并于1个月内搬迁完毕 但原告不服 拒不搬迁 并向伊川县人民法院起诉 请求撤销县城建环保局对该加油站作出的处罚决定 问 1 伊川县加油站承担行政责任的依据 2 伊川县加油站承担行政责任的方式 34 第四节环境行政责任的追究程序 35 一 环境行政处罚程序 环境行政处罚是环境管理主体依法追究环境管理相对人的环境行政责任通常运用的一种方式 环境行政处罚程序是指有权实施环境行政处罚的环境管理部门 依法对破坏或者污染环境而应承担行政责任者 提起 认定并给予行政处罚的步骤的总称 环境行政处罚程序 一般程序 简易程序 36 一 一般程序 1 调查取证 即环境保护行政监督管理主体对行政处罚案件依法收集证据并对其进行审查核实的活动 2 申辩与听证 即环境保护监督管理主体在作出处罚决定之前 必须充分听取相对人的陈述和申辩 对符合法定条件的 还应组织听证会 对调查的证据与事实予以核定 37 3 作出行政处罚 即环境保护监督管理主体在事实和法律的基础上 依法对环境管理相对人作出处罚的决定 根据不同情况 分别作出如下决定 确有应受行政处罚的违法行为的 根据情节轻重及具体情况 作出行政处罚决定 违法行为轻微 依法可以不予行政处罚的 不予行政处罚 违法事实不能成立 不得给予行政处罚 违法行为已构成犯罪的 移送司法机关 38 4 执行 当事人对处罚决定不服 可在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼 在行政复议或者行政诉讼期间 不停止行政处罚的执行 当事人逾期不履行的 对不缴纳罚款者每日按罚款金额3 加收滞纳金 同时可依法申请人民法院强制执行 39 2 简易程序简易程序 即当场处罚程序 主要适用于事实清楚 情节简单 后果轻微的违法行为 40 1 适用条件适用简易程序必须符合以下三个条件 违法事实确凿 有法定依据 符合 行政处罚法 所规定的处罚种类和幅度 只有对个人处以50元以下 对组织处以1000元以下罚款或者警告的处罚可以当场进行 41 当场处罚不等于当场收缴罚款 对当场收缴的范围作了规定 依法给予20元以下罚款的 不当场收缴事后难以执行的 在边远 水上 交通不便地区 当事人向指定的银行缴纳罚款确有困难 经当事人提出 行政机关及其执法人员可以当场收缴罚款 42 2 具体内容简易程序的内容主要包括 表明身份 说明理由和告知权利 制作处罚决定书以及备案处罚决定应载明以下内容 被处罚单位名称 地址 法定代表人姓名 被处罚人姓名 性别 年龄 职业 住址 认定的主要事实 证据 处罚的法律 法规依据 处罚结论 不服处罚申请行政复议的期限或向人民法院起诉的期限 处罚机关的名称和印章 作出处罚决定的年 月 日 43 案例分析 1998年6月8日 某县环保局三位执法人员未着制式服装 未悬挂工作牌 未出示工作证 到原告刘某家豆腐加工厂征收排污费 未找到人 便到其经营的豆腐摊前 要求交纳220元排污费 刘以身上没带钱为由要求改天再交 执法人员就指责刘某态度不好 要 修理 一下 一会儿 其中一执法人员拿出一张盖有某县环保局公章的填空式行政处罚决定书给刘某 上面写着 市场12 2摊位 你单位因拒缴排污费 违反了 中华人民共和国环境保护法 现根据 省征收排污费实施办法 第18条第1款规定 处以5000元罚 44 款 刘某不服 于1998年6月13日向某县人民法院提起诉讼 原告诉称 被告某县环保局作出罚款5000元的行政处罚存在实体认定错误和程序严重违法等问题 其处罚决定不具有法律效力 要法庭撤销 环行决定 1998 第01号行政处罚决定书 被告口头答辩 承认作出处罚决定错误 在诉讼过程中撤销 环行决定 1998 第01号行政处罚决定书 为此 原告向法院提出撤回起诉申请 问 本案中违反行政程序的行为有哪些 45 二 环境行政复议程序 环境管理相对人在环境管理主体对其作出环境行政处罚或科以相对人以一定义务的环境行政决定等具体环境行政行为时 如果不服 可以向原作出环境具体行政行为的上一级环境保护监督管理部门提出申请 请求复议机关对已作出的具体环境行政行为的合法性 合理性进行审查 以维护环境管理相对人的合法权益 46 环境行政复议程序是追究相对人环境行政责任以及解决环境行政纠纷最主要的监督程序 由申请人 被申请人 行政复议机关等三方主体构成 47 环境行政复议的一般程序 1 申请与受理环境管理相对人应在知道具体环境行政行为之日起60日内向有管辖权的环境保护监督管理机关或者同级人民政府提出申请可以书面申请 也可以口头申请行政复议机关应当从收到复议申请之日起5日内 对复议申请作出受理或者不受理的处理 48 2 审理与决定行政复议机关对于受理的复议申请应在受理之日起7日内将复议申请书副本发送被申请人行政复议采取书面审查的形式对被申请复议的具体环境行政行为的合法性 合理性进行审查经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后 作出行政复议决定 维持 撤销 变更等 49 行政复议机关应在收到复议申请书之日起60日内作出复议决定行政复议机关受理行政复议申请 不得向申请人收取任何费用 50 案例分析 福建省南靖县靖城镇尚寨村民委员会 下称尚寨村委会 欲在319国道边兴建饮食店和开辟一条通往九龙江边采砂场的通道 需砍伐部分公路林木 便向南靖县林业局提出采伐公路林木申请 获得 福建省集体 个体 林木采伐许可证 获准采伐杂木1立方米 8株 数日后 尚寨村委会便在国道319线公路87公里处 共砍伐公路林木32株 每株直径平均18厘米 同时 在未申请公路管理部门批准的情况下 增设交叉道口 为此 漳州市公路局 51 南靖分局根据 森林法 第28条第3款与 公路管理条例 第34条以及 实施细则 第60 59条的规定 于1993年3月11日以 93 靖路字第001号公路路政管理违章处罚决定书 对尚寨村委员会作出行政处罚 一 砍伐公路林木 赔偿5440元 二 增设叉道口 占用公路 公路用地 赔偿38860元 尚寨村委会对此处罚决定不服 向漳州市公路局申请复议 漳州市公路局经审理作出了 93 漳路字第02号公路路政管理复议决定 一 维持南靖公路分局处罚决定第一项 52 二 撤销南靖公路分局处罚决定第二项 三 补办交叉道口手续 并处罚款4000元人民币 尚寨村委会对复议决定不服 于1993年5月29日 向南靖县人民法院起诉 南靖县人民法院于1993年9月20日判决维持被告漳州市公路局的行政处罚决定 尚寨村委会不服 向漳州市中级人民法院上诉 1993年12月4日 漳州市中级人民法院作出维持原判的终审裁决 53 问 1 漳州市公路局南靖分局的行政处罚决定是否正确 2 漳州市公路局的行政复议决定是否正确 森林法 第32条第3款规定 铁路 公路的护路森和城镇林木的更新采伐 由有关主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证 54 三 环境行政诉讼程序 环境行政诉讼程序是环境行政管理相对人以及环境管理主体就环境行政争议提请人民法院审理 由人民法院进行裁决的程序 是追究当事人环境行政责任以及解决环境行政纠纷的又一重要监督程序 55 1 诉讼主体可以由环境行政管理相对人提起 也可以由经过复议程序而被复议机关撤销或变更其行政处罚的原环境保护监督管理主体提出 56 2 诉讼范围根据 行政诉讼法 和环境法的规定 可把环境行政诉讼的范围归纳为以下三类 1 审查环境行政管理机关实施的具体行政行为的合法性 合理性 2 要求环境行政管理机关履行法定职责 3 对具体行政行为造成的侵权损害请求赔偿 57 3 与行政复议程序的关系行政诉讼虽然有行政复议前置原则 但是 除法律明文规定之外 行政诉讼的提起 不以是否经过行政复议程序为必要条件 环境行政管理相对人对原行政处罚不服的 如复议机关改变了原行政处罚决定 申请人或者被申请人对复议决定不明的 自然资源的确权纠纷 58 行政复议机关已经依法受理的复议申请 行政复议决定为最终裁决 59 4 强制执行申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的 或者不履行最终裁决的行政复议决定的 按照下列规定分别处理 维持具体行政行为的行政复议决定 由作出具体行政行为的行政机关依法强制执行 或者申请人民法院强制执行 变更具体行政行为的行政复议决定 由行政复议机关依法强制执行 或者申请人民法院强制执行 60 5 举证责任 行政诉讼法 第32条规定 被告对作出的具体行政行为负有举证责任 应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据规范性文件 即举证责任倒置 61 案例分析 广东省肇庆化工厂坐落在肇庆市端州区西郊 北边为肇庆钢铁厂 1992年6月29日 肇庆市环保监测站 下称监测站 对该厂界噪声进行监测 经测定 昼间为75分贝 夜间为72分贝 肇庆市环保局根据监测站的监测结果 依照 环保保护法 第28条 以肇庆环字 1993 3号文向肇庆化工厂发出了 关于限期办理噪声超标准排污费手续的通知 并