预算会计课程论文.doc

JISHOUUNIVERSITY本科生课程论文题 目： 完善我国国库集中支付制度改革的研究作 者：王烨秋学 号：20094084217所属学院：商学院专业年级： 09会计四班指导教师：吴颖群职 称：讲师完成时间：2012年6月3日目录摘 要3Abstract31.研究背景42.国库集中支付制度概述52.1国库集中支付制度的概念52.2 国库集中支付制度的内涵53.国内外国库集中制度实施现状73.1美国国库集中支付制度具体做法73.2我国国库集中支付改革的现状84.实施国库集中支付制度的意义104.1 解决了多环节拨付、多头管理等弊端，提高了财政资金使用效益104.2 降低了财政资金运行成本104.3强化了财政预算的执行和推进了部门预算改革步伐104.4真实反映财政资金的实际支出数，对财经形势做出及时、准确的判断114.5有效防止对财政资金的挤占、挪用和截留，从源头上预防和遏制腐败114.6提高了资金到位速度115.国库集中支付改革中存在的问题并进行分析125.1国库集中支付制度在一定程度上调整了相关主体的既得利益，从而影响了制度执行的积极性125.2支付流程比较繁琐并且难以依法理财125.3业务模式存在一定的缺陷125.4改革的相关配套措施不健全，监管滞后135.5集中支付中直接支付量占总量的比重偏低136.国库集中支付改革的对策146.1协调各利益主体的利益146.2提高预算编制和管理水平146.3要进一步推进和细化预算编制改革146.4简化业务流程，提高资金支付效率156.5完善国库集中支付制度的配套改革156.6扩大直接支付的范围，提高直接支付所占的比重157.结论17参考文献18完善我国国库集中支付制度改革的研究摘 要摘要：国库集中支付制度改革是财政改革的一项重要举措。是我国建立公共财政体系的重要内容是我国现阶段建立现代财政国库制度的核心内客。推行几年来,效果明显。不仅改变了资金拨付方式。硬化了预算管理，加强了财政监督。大大提高了我国宏观调控能力。但现阶段仍然存在一定问题。本文从国库集中支付制度的内涵，存在的问题，改革措施和改革意义等方面对国库集中支付制度改革进行了初步探讨。关键字：国库集中支付制度；意义；存在的问题；对策 AbstractThe Treasury centralized paying system reform of financial reform is an important measure. The establishment of Chinas public finance system is the important content. Is our country present stage to establish a modern financial system in the Treasury the core of the guests. Carries out for several years to come. Effect is obvious. Not only change the way money appropriated. Hardened budget management, strengthening the financial supervision. Greatly improving the macro control ability. But, our country in the reform process of the Treasury payment system has such as the basic unit of concentrated personnel budget payment reform on knowledge does not reach the designated position, acting bank service does not reach the designated position, settlement system backward, the reform of the relevant measures is not sound, lagging regulation, relevant staff problems such as low quality, in order to solve these problems, we should take to change the concepts, positive publicity, set up the agency bank public service consciousness, improve the Treasury centralized paying system supporting reform, strengthen the unit financial personnel training, improve the service quality and other measures, so that the Treasury centralized paying system to carry out smoothly. Keyword：Treasury centralized paying system, Meaning, Problems, Countermeasures1.研究背景从九十年代末期，我国一些省市财政部门就对国库集中支付制度改革进行了尝试。2001年2月28日，国务院第95次总理办公会批准了财政部上报的财政国库管理制度改革方案，宣布我国财政国库管理改革正式启动，中央所属的一级、二级预算单位基本全部纳入国库集中支付改革范围。在过去的一些年的国库集中支付制度改革中，各地进行了不少尝试，最初一些省市财政部门基本做法有两种，一是取消了单位会计人员，实行了会计委派制度，会计委派制是政府和财政部门以所有者身份委派会计人员代表政府监督行政事业单位财务会计情况的一种制度，会计人员不再受被委派单位领导的直接控制，从某些方面遏制了腐败现象的发生，但会计委派制只是会计人员上的变动和交流，会计形式、收支程序并没有改变，没有从根本上改变财政资金拨付方式，容易出现新的弊端；二是成立了隶属于财政部门的会计核算中心，撤销了单位账户，对单位财务实行集中核算，体现了国库集中支付管理的部分功能。但由于核算中心在商业银行开设了财政收入和支出过渡账户，不是真正意义上的国库单一账户。因此，这种集中支付制度不够规范和完善，我们试在本文中将阐述国库集中支付制度在我国的应用过程中出现的问题及解决对策。2.国库集中支付制度概述2.1国库集中支付制度的概念国库集中支付制度是指政府将所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。逐步建立和完善以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，是整个财政管理体制改革的有机组成部分和主要内容。国库单一账户由五类账户体系构成：一是财政部门在中国人民银行开设的国库存款账户；二是财政部门在商业银行开设的预算外资金财政专账；三是财政部门在商业银行开设的财政零余额账户，用于财政直接支付和清算；四是财政部门在商业银行为预算单位开设的预算单位零余额账户，用于财政授权支付和清算；五是经政府批准或授权财政部门开设特殊性资金专户。国库集中支付制度是发达国家普遍采用的一种财政资金支出管理模式，由于各国的实际情况不同，其具体形式也有差异。2.2 国库集中支付制度的内涵国库集中支付制度是以国库单一账户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，预算单位需要购买商品和支付劳务款项时，由单位提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金通过国库单一账户体系支付给收款人的制度雌“。这一制度的具体做法是：(1)取消各部门各单位在商业银行开设的预算内和预算外资金支出账户，将这些资金统一集中到各级财政部门在中央银行或经批准的国有商业银行开设的单一账户中；(2)为准确核算、反映各支出部门的预算执行情况，财政和国库部门按支出部门、资金性质等设立国库分户账和分类账户；(3)支出一旦发生，财政资金由国库单一账户直接拨付给商品供应商和劳务提供者，不存在非单一账户下出现的多环节转账业务。其基本支出流程如图22所示。图223.国内外国库集中制度实施现状国库集中支付制度在欧美发达国家和一些发展中国家已实行多年，已形成了一套成熟的做法与规则。下面主要以美国为例阐述一下国外的国库集中制度的一些具体做法。3.1美国国库集中支付制度具体做法3.1.1建立国库单一账户体系美国的国库单一账户体系由国库单一账户与分类账户组成。单一账户是现金管理账户，用于记录现金结算的收付状况和余额，分类账户则以部门预算为基础，用于记录各部门预算支出，反映各部门预算支出的执行情况。3.1.2 财政资金支出管理美国所有政府现金资源(包括税收和其他预算收入)集中在单一账户的银行内，所有政府收支都通过这唯一的账户办理，各预算单位不再设置单独账户。实际支付主要采用三种方式:(1) 工资支出，由支付机构通过签发个人支票或通过银行直接汇入职工个人账户。 (2) 购买支出，各预算部门在实际支付购买商品或劳务的资金时，提出付款申请，连同采购合同等有关资料汇总后交支付机构，支付机构负责审核付款申请的要素及支付款项是否符合预算、支付金额和收款人等事项，经审核无误后，签发支付令，将资金直接支付到收款人。(3)其他支出，对于各预算部门的金额较小，零星支付的费用，一般保留一定数量的备用金。如洛杉矶市的做法是给各预算单位500美元的备用金用于支付停车费等零星支出，差旅费的支付是通过支付机构统一给各单位发放旅行信用卡的方式。3.1.3财政资金支付机构的设置及其职能美国在财政资金支付机构的设置上，各地都有专门负责支付的机构，但在具体设置上又有所不同。以毕夫利山市和洛杉矶市为例，毕夫利山市由于规模较小，实行一种高度民主集权化的管理方式，各预算部门不设会计部门，只设1-2名报账员，所有支付和会计核算工作由财政部门设置的专门机构负责。该部门下设3个部，分别是（一）管理部，主要负责客户管理、政府采购和内部审计;(二)会计部，主要负责总账及部门明细账、付款和工资;(三)预算审计部，主要负责预算审计和收账。洛杉矶市也有专门的支付机构市支出控制中心，不同的是各预算单位设有自己的会计部门，负责本部门的支出控制。市支出控制中心的负责人由公众选举产生，并直接对公众负责。中心主要设立财政预算、采购管理、资金拨付、会计核算、审计监督、信息管理等部门。主要职能是根据议会审议通过的年度支出预算，负责各预算需求审计、采购管理、资金拨付和会计核算，对预算支出进行审计和信息收集、整理，向公众公布年度预算执行情况。3.1.4 监督机制美国财政性资金支出管理的主要特点是分工明确、相互制衡。预算的制定权和批准权、国库资金的使用权和监督权严格分开。政府负责预算的草拟和执行，且预算政策的制定、预算收入的管理、国库资金支出的管理分开;国会负责预算的审批和监督，其内部机构各司其职、相互牵制。这样一种平衡约束机制，可以有效地保证国家预算和国库的透明度和合理性，减少浪费和腐败的产生，并具有预算刚性强、执行严肃和审计监督机制严密健全等特点。同时美国政府还十分重视后国库支出管理支出效率评估，包括支出单位的支出目标评估和支出项目的效率评估。3.1.5信息系统美国建立了一套先进的政府信息管理系统，包括所有的预算部门都是这一系统的参与者。所有的财政拨款均通过这一系统进行，即国库单一账户所有资金的流入和流出均通过这一系统进行。对所有财政资金进行控制，特别是对财政拨款进行严格控制和管理，对政府财务信息进行统一处理。3.2我国国库集中支付改革的现状近几年来，财政工作为适应市场经济的发展，实现宏观调控，稳定经济发展，加大监督力度，实现资金优化配置，建立国库集中收付制度，推行政府采购。实行国库集中支付制度，就是以国库单一账户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，在预算单位动用财政性资金购买商品、劳务和支付款项时，由其提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金通过国库单一账户体系支付给收款人。这改变了过去先将财政资金层层拨付到预算单位，再由预算单位分散支付给收款人的做法，从而有效减少中间环节，减少资金占用，方便单位及时用款，提高资金使用效益。为了推进国库集中支付改革，经国务院批准，财政部、中国人民银行联合制订出台了财政国库管理制度改革方案，并由中央财政选择国家水利部等6家中央单位率先开始试点，财政部门对各试点单位的经费不再事先预拨，资金的使用，由各单位根据细化的预算自主决定，财政部门核对后由单一账户进行转账结算。在实际支付之前，所有的资金都集中在国库，财政部门可以统一调度。这种制度减少了财政支出的中间环节，有效防止了财政资金被挤占、截留、挪用等问题，从源头上预防和遏制了腐败，确保了财政资金的使用效益。可以说，推行国库集中支付制度改革，具有重要的现实意义。4.实施国库集中支付制度的意义 我国国库集中支付制度实施不仅是因为国库集中支付制度可以解决过去分散支付制度存在的问题，更重要的是实施国库集中支付制度具有分散支付无法比拟的意义，主要体现在以下几方面：4.1 解决了多环节拨付、多头管理等弊端，提高了财政资金使用效益 过去单位用款计划批准后，国库要一次将资金拨入单位银行账户，一方面形成财政资金结余多户头分散存放，另一方面却造成国库资金不足，调度困难。实行国库集中支付后，实现了单位用款计划与资金拨付相分离，使单位形成的结余体现为用款计划指标结余，而实际资金结余却在国库集中支付专户。例如从陕西省2001年4月份的实际数据看，省级国库向会计中心集中支付专户拨款数占实际用款计划的57，财政可缓拨经费达43，较以前国库结余资金增加7677万元，加上会计中心集中支付专户资金余额，实际增加国库结余资金9533万元，占用款计划数的53。4.2 降低了财政资金运行成本 实行国库集中支付后，单位未使用资金全部结余在国库，可减少短期借款或发行国债数量。其次，资金拨付由过去向多个户头拨款变为向一个户头拨款，大大减少了在途资金量，从而降低了财政资金运行成本，例如从陕西省2001年4月实行国库集中支付制度的运行结果来看，国库实际拨款次数仅7次，而在实施前，国库每月要对170多个账户开出拨款凭证300多张。4.3强化了财政预算的执行和推进了部门预算改革步伐 过去是将资金直接拨入预算单位银行账户，而单位是否按既定的预算执行，执行进度如何，只能在事后检查监督，容易形成预算和执行两张皮。现在每笔支出都处在相应的预算指标控制之下，财政部门可随时掌握各项预算的实际支出进度，为制定更加合理的部门预算提供准确资料。4.4真实反映财政资金的实际支出数，对财经形势做出及时、准确的判断 按现行总预算会计制度的规定，财政资金的支出数以财政拨款数列报支出。由于财政资金是层层下拨，而单位往往是先把资金要到自己账户上后才开展业务，造成大量资金分散于各部门、各单位的商业银行的账户上，各项支出的实际形成有一定的滞后期，财政总预算列报的支出并不能及时的反映财政资金的实际支出数，而且两者差距很大。这使得财政部门和中央银行无法全面了解整个财政资金的运转状况，给财政预算编制等各项工作带来一定困难，甚至造成资金的浪费。实行国库集中支付后，财政总预算支出和单位支出实际上是同时形成的，财政总预算支出能真实反映财政资金的实际支出数，有利于财政部门对财经形势做出及时、准确的判断。4.5有效防止对财政资金的挤占、挪用和截留，从源头上预防和遏制腐败 实行国库集中支付后，所有财政资金不再预拨到预算单位账户，在预算执行前就对其进行审核，结余都以指标体现，所以挤占、挪用和截留财政资金的可能性大大降低，特别是截留财政资金已不可能。由于预算单位每笔支出均要通过财政的审核，随着部门预算改革的实施，预算更加细化，从而起到预防和遏制腐败的作用。4.6提高了资金到位速度 实行国库集中支付制度后，对各预算单位来说，省去了国库向单位拨款程序，国库处批准单位用款计划后，直接通过电子网络传送到会计中心，会计中心收到用款计划，单位即可使用资金，可提前资金到位时间35天。5.国库集中支付改革中存在的问题并进行分析5.1国库集中支付制度在一定程度上调整了相关主体的既得利益，从而影响了制度执行的积极性 国库集中支付是一项需要代理银行和各级政府、单位全力配合协作的系统工程，一旦这些主体的既得利益受到破坏，制度执行起来就会异常困难。在传统的财政收支管理方式下，财政预算性比较弱，资金按额度拨付给各个预算部门，预算部门具有很大的自主权，可以通过挪用、挤占、坐收坐支等方式实现部门利益；对于银行来说能获得大量的信贷资金，并且就业务处理而言也比较简单。在实施国库集中支付制度后，预算单位必须专款专用，在资金支配上受到很大的限制，并且由于账户分立核算，年底不能再像以前那样用事业经费冲抵行政经费的缺口，原有的一些不规范的资金使用行为被严格限制；而银行不仅需要投入大量的人力、物力和财力，来处理比以往复杂得多而手续费却很少的业务，而且还面临着诸如垫付资金、资金损失等风险，这些都对利益主体的积极性造成了非常严重的打击，使得该支付制度实施起来比较困难。 5.2支付流程比较繁琐并且难以依法理财 在国库集中支付制度下，从项目发生到预算单位或供应商收到资金需要经历二十多个环节，任何环节出问题就会影响整个工作流程，大大降低了工作效率。在政府制定采购计划时，由于审批程序复杂致使财政资金不能及时到账，从而对工作进度和资金使用效率造成了很大的影响。并且由于财政资金性质复杂，涉及的业务和部门比较繁琐，不仅增加了相关部门的工作量，而且也使得支付效率相对低下。另外，由于年度预算批复时间在每年的3-4月份，而在此之前往往有些经常性专项由于没有预算指标无法支出，迫使预算单位利用其他项目资金垫付或者延迟专项支付，导致预算项目的混用和窜用，难以满足国库集中支付制度中依法理财的要求。 5.3业务模式存在一定的缺陷 由于国库集中支付方式处理每一笔支出均需要由预算单位主动发起，所以对于诸如银行代扣代缴业务（税款、电话费、水电费、物业费）的扣缴等被动扣款业务还难以运用目前的业务模式进行处理，否则委托代收的“零余额”账户就会出现“负余额”，滞纳金的问题随机产生，致使需要保留一些预算单位的基本账户。并且现有的国库集中支付制度规定下一年的经费的拨付指标参照本年度资金的使用情况，这样容易导致预算单位年终大量支取零余额账户资金，把不该财政用款的支出也用财政经费支出或者采用提取现金方式、转储大额定期存单以及向本单位其他账户划拨资金的方式使年终零余额账户不会出现结余，以避免财政会因本年度的资金未用完而减少单位下一年度的经费。 5.4改革的相关配套措施不健全，监管滞后国库集中支付制度改革是一项复杂的系统工程，涉及到财政管理体制和国库管理体制的变革及相互间的协调配合、信息沟通和共享等问题。国库目前的法律地位、监管权力和规章制度与国库监管的要求不相匹配。我国自试行国库集中支付制度以来，并没有相配套的法律法规出台。因为没有相应的法律法规条款作为执行的法律依据，导致金融部门对金融占压行为无权处理，对税务扣压财政存款或资金的行为也无权处置。这些现实问题，如果不能及时通过法律法规的建立健全，并给予必要的严格规范，那么国库支付资金制度就难以有效执行。此外，国库集中支付业务改革，赋予人民银行国库部门许多新的任务和职责，对人民银行国库部门的监管范围、作用提出了许多新的要求。但对集中支付代理银行的监督与违规处罚，目前缺乏法律的规定和具体的处罚办法，国库监管职责和权限的不对等使得国库在对国库集中支付代理银行的监管处于进退两难的境地。5.5集中支付中直接支付量占总量的比重偏低根据财政部财政国库管理制度改革试点方案(财库200124号)规定: 财政资金有直接支付和授权支付两种支付方式，其中直接支付的范围包括工资支出、买卖支出以及中央对地方的专项转移支付，支付企业大型项目或大型设备采购的资金等，以及各类转移性支出，要直接支付到供应商或用款单位。从实施情况看，工资支出、政府采购支出基本实现了直接支付，但一些自主进行的采购活动和部分工程项目支出仍作为授权支付处理，由于部门预算细化程度不够，政府采购预算编制滞后；细分工程项目支出未纳入直接支付范围；预算执行的约束力不强等因素使得直接支付的比率偏低，影响财政监督职能的充分发挥。6.国库集中支付改革的对策6.1协调各利益主体的利益 财政会计、代理银行、国库和预算单位等都是国库集中支付制度下的利益主体，虽然它们之间存在着博弈关系，看似利益冲突，实际上只要它们相互鼎力配合协作，完全可以使各利益主体的利益最大化，实现“共赢”。例如，代理银行和国库之间加强沟通和联系，代理银行认真把关，决不允套取国库资金的现象发生，否则取消其代理资格；与此同时，国库也应积极配合代理银行的工作，及时清算代理银行的代垫资金，如果由于财政困难等原因难以及时清算，则应该及时和代理银行沟通协商，把代理银行的代垫资金作为政府的贷款处理，及时还本付息。只有互惠互利，确保各方的利益，才能顺利推进国库集中支付制度的实施。6.2提高预算编制和管理水平 编制预算时应将以“基数加增长”编制方法为主的改变为“零基预算加项目预算”、“因素编制法”为主再与其他方法相结合，这样可以综合考虑税源情况、政策性减收和经济增长预期等多因素的基础上进行预算编制；在编制支出预算时将预算工作分支细化，并结合单位当年的财力状况和实际需求对支出额度、方向和用途等做出具体核定。在执行预算时候要做到统筹兼顾，不断强化预算的刚性约束，严禁随意超越预算、扩大预算范围和调整预算等行为发生。 6.3要进一步推进和细化预算编制改革 财政资金不再区分预算内外。即将所有的财政资金都纳入预算，从而使国库收支真实反映所有的财政收支状况，并使所有的财政收支都纳入国库的管理和监督范围。改变预算年度的历年制为跨年制。我国的预算年度是1月1日到12月30日，即历年制，但审批预算的各级人大一般都是在3月或更晚一些时候开会，这使得前几个月的预算执行缺乏法律依据。我国可以借鉴国外实行跨年制，这样可使预算草案在预算执行前就得以通过，全年的预算都有法律依据。细化预算科目，深化部门预算改革。国库集中支付制度要求部门预算具体而准确，而我国目前的预算编制比较粗糙、预算科目比较笼统，不利于国库集中支付制度的运行，所以有必要从功能上、性质上进行预算科目规范分类，建立多级预算体系，每项支出都要有相应的科目，并在一套科目中反映。6.4简化业务流程，提高资金支付效率 进一步优化业务流程，提高财政资金支付效率。进一步简化用款计划审批程序，特别是要简化财政内部对用款计划的审批环节。如对人员和公用经费的审批程序可直接报送到国库部门予以审批，或直接按照均衡拨款的原则在每月底自动产生下达用款计划；进一步规范财政部门的审批时限，尽量在规定的时间内完成审批，保证单位及时用款；改进和简化资金清算程序，节省清算时间，延长单位使用资金的时间，方便单位用款。同时，建议人民银行制定电子住处的使用和管理办法，逐步取消纸技凭证的传递，实现网上资金的无纸化清算。6.5完善国库集中支付制度的配套改革国库集中支付制度是财政资金运作方式的一场根本性变革，是整个预算执行机制和财政支出管理的制度创新，必须有相应配套的法律法规和管理方法为之保驾护航。实行国库集中支付制度使原来建立在分散支付制度条件下的相关法规已不适应新的制度，影响最大的是现行的预算管理制度、预算会计制度和银行结算制度。要使改革顺利进行，必须对涉及的规章制度进行修改。在国库集中收付制度方面，主要是制定财政资金支付管理条例及实施细则、政府费税收入收缴管理暂行办法等为主体的系列制度和会计核算方面的法规。国家尽快出台我国现代化国库管理制度和法规，力求从宏观管理上理顺关系，根治混乱，通过科学规范，搞好国库支付工作。财政部门还应就会计核算、资金清算、财政