行政法案例【以适用法律错误为由撤销行政行为】.doc

2003-11-21（以适用法律错误为由撤销行政行为）（(2003)岩行终字第58号）（长汀县公安局交通警察大队与林建荣）一、判决书：福建省龙岩市中级人民法院行政判决书(2003)岩行终字第58号上诉人(原审被告)长汀县公安局交通警察大队,住所地长汀县环北路旧机场。法定代表人林锦兆,该队大队长。委托代理人王仁标,男,1973年5月20日生,汉族,该大队交管股负责人,住长汀县汀州镇东门街横岗岭6号。被上诉人(原审原告)林建荣,男,1973年12月7日生,汉族,长汀县新桥镇人民政府干部,住长汀县汀州镇中心坝变电站路5号。委托代理人饶如清,男,1972年9月3日生,汉族,长汀县汀南法律服务所法律工作者。上诉人长汀县公安局交通警察大队(以下简称长汀交警大队),因被上诉人林建荣诉其作出撤销机动车驾驶证决定一案,不服长汀县人民法院(2003)汀行初字第4号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭:于2003年8月13日公开开庭审理了本案,上诉人长汀交警大队的委托代理人王仁标、被上诉人林建荣及其委托代理人饶如清均到庭参加诉讼。2003年9月1日因法律适用问题请示福建省高级人民法院,本院以(2003)岩行终字第581号行政裁定书裁定本案中止诉讼。本案现已审理终结。上诉人长汀交警大队于2003年1月24日对被上诉人林建荣作出汀公交管(2003)撤字第020号公安交通管理撤销决定书,内容为:因林建荣于2002年10月16日违章,超过三个月未到公安交通管理部门接受处理,根据公安部交通违章处理程序规定第五十一条的规定,决定撤销林建荣机动车驾驶证。原审认定,2002年10月16日,原告林建荣驾驶二轮摩托车,在长汀县大同黄屋新村路,被被告长汀交警大队的执勤人员查获未带驾驶证,原告虽出示驾驶证复印件,但未被执勤人员认可。原告在被告填发的闽公交行知字(2002)第1605023630号公安交通违章现场记录及处理通知书上签名,确认未携带驾驶证的违章事实,通知书中注明了7日内原告需到被告处接受处理,无正当理由超过三个月不接受调查处理的,撤销其机动车驾驶证。原告收此通知书后,超过三个月未到被告处接受处理。被告于2003年1月24日作出了汀公交管(2003)撤字第020号公安交通管理撤销决定书,撤销林建荣的机动车驾驶证。该机动车驾驶证的准驾车型为B和E,即准驾大货车和二轮摩托车。被告通过邮寄的方式送达给了原告。原告收到被告邮寄的“撤销决定书”是存档联。该决定书未告知当事人依法享有提起行政复议和行政诉讼的救济权利。原审认为,被告长汀交警大队具有法律法规授权实施道路交通秩序管理的职能,对原告林建荣驾驶摩托车的违章行为予以纠正、查处是属其职权范围,应予支持。被告在查获原告未携带驾驶证的违章行为后,依法应适用简易程序当场处罚,但被告当场开具交通违章现场记录及处理通知书,填写为“未带证”,增加了行政相对人的义务负担,这与“行政为民,行政高效”的原则相违背。既然被告按一般程序处理此违章行为,就应书面告知原告享有的陈述和申辩的权利,但原告的违章行为至今未得到处理。被告于三个多月后以原告无正当理由超过三个月未到被告处接受处理为由,作出了撤销原告林建荣机动车驾驶证的撤销决定书,该决定书中适用了公安部交通违章处理程序规定第五十一条的规定,却没有具体适用该条相对应的款、项,属于适用法律不当。且该条仅规定了无正当理由超过三个月不到公安交通管理部门接受“处罚”的,可以撤销其机动车驾驶。被告辩称其所提供的法律依据即“交通管理法规选编”中将“处理”错印成“处罚”,因该依据是被告所提供,其不利的法律后果应由被告承担。被告作出撤销原告机动车驾驶证决定后,将“存档联”寄给了原告,对原告驾驶机动车的权力能力产生了影响,是可诉的行政行为。被告提出撤销原告机动车驾驶证决定属于“执行罚”,无需经过听证程序的辩解理由,因“执行罚”的种类、数额、幅度必须由法律、法规明文规定,我国行政处罚法规定了规章只能创设警告和罚款的处罚种类。被告依据公安部交通违章处理程序规定第五十一条规定对原告并不能进行“执行罚”。原告未在7日内到被告指定的地点接受处理,只能视为原告放弃申辩和陈述的权利,被告完全可以在7日内对原告直接作出处罚决定,而不应视为原告拒不履行被告的指定义务。原告持有的机动车驾驶证具有准驾大货车和二轮摩托车的权力能力,获取这两项权力能力,是经不同考核审定的。原告驾驶二轮摩托车未带证违章,被告也只能撤销其驾驶二轮摩托车的权力能力,而不宜将其驾驶大货车的权力能力一并撤销,如要撤销原告驾驶大货车的权力能力,亦应适用我国行政处罚法的规定听证程序。被告辩称,一位公民只能持有一本驾驶证,所以撤证就只能整本撤销。被告在撤销决定书中已明确载明原告车牌号为闽F58461号,意在撤销原告驾驶摩托车的权利能力,但在撤销结论中牵连撤销了原告驾驶大货车的权力能力,这种处罚有失公平与合理。被告在处理违章行为时,对准驾多种车型的机动车驾驶证,应根据案情区别对待,不同处理。被告还辩称“撤销驾驶证”属于机动车驾驶证管理办法中“注销驾驶证”的范畴,均不必经听证程序为前提。“注销”与“撤销”含义不能等同,“注销驾驶证”可依当事人申请,也可以依职权行使,但“撤销驾驶证”只能由行政管理机关单方行使,属单方行为,因此被告该辩解理由不能成立。依照中华人民共和国行政诉讼法第五十四条第(二)项第1、2目之规定,判决撤销被告2003年1月24日作出的汀公交管(2003)撤字第020号公安交通管理撤销决定书。案件受理费100元由被告负担,其他诉讼费用150元,由原告负担75元,被告负担75元。上诉人长汀交警大队不服一审判决,向本院提出上诉称:1、上诉人查获林建荣未携带驾驶证的违章事实后即出具公安交通管理违章现场记录及处理通知,林建荣超过三个月未到上诉人处接受处理,上诉人作出汀公交管(2003)撤驾第020号撤销决定书并于2003年1月29日邮寄送达,故本案事实清楚,证据充分。2、上诉人适用法律法规正确,上诉人通知违章驾驶员在规定时间到指定地点处理是合法的；上诉人提供的公安部46号令交通违章处理程序规定的条文印刷有误,上诉人在法庭审理中已要求核对纠正,不能认为适用错误条文；根据交通违章处理程序规定第五十一条、中华人民共和国机动车驾驶证管理办法第二十七条(六)项、第四条、第五条规定,林建荣虽持准驾车型为大型货车和二轮摩托车,但同为一本机动车驾驶证,林建荣违章后无正当理由超过三个月未接受处理,上诉人撤销其驾驶证符合上述规定,不存在不合理,且法院审理行政案件一般不对合理性进行审查。3、上诉人适用的程序合法,撤销驾驶证不同于吊销驾驶证,前者性质属执行罚,是对义务主体不履行义务给予的一种处罚,程序上是符合交通违章处理程序规定的规定,综上,请求撤销原判,维持上诉人的决定,诉讼费由被上诉人负担。被上诉人林建荣答辩称；本人的违章行为已当场接受交警的纠正,上诉人不得作出其他的处罚决定；若要处罚,上诉人应按中华人民共和国道路交通管理条例第八十一条第(二)项的规定处罚；即使上诉人按公安部第46号令的规定也必须先对被上诉人的违章行为作出处罚,如被上诉人未按处罚履行才能撤证；上诉人的撤销决定不是执行罚,上诉人的上诉理由没有事实和法律依据。请求驳回上诉,维持原判。本案当事人争议的焦点为:上诉人长汀交警大队对被上诉人林建荣的违章行为作出撤销机动车驾驶证决定是否合法的问题。上诉人在法定期限内提供了作出被诉具体行政行为的证据和依据为:1、汀公交管(2003)撤字第020号公安交通管理撤销决定书(此联存档),以证明作出了撤销被上诉人林建荣机动车驾驶证的行政行为。2、闽公交行知字(2002)第1605023630号公安交通违章现场记录及处理通知书(第一联),以证明被上诉人林建荣在2002年10月16日“未带证”的违章行为。3、撤销决定审批表,以证明履行了内部的审批程序。4、空白“交通违章现场记录及处理通知书”(第二联),以证明有通知被上诉人接受违章处理的时间为七天和告知被上诉人三个月不接受处理的法律后果。5、公安部交通违章处理程序规定、中华人民共和国机动车驾驶证管理办法的有关规定作为证明上诉人具有法定职权、适用法律、执法程序的依据。被上诉人林建荣对上诉人所举上述证据中除对证据1的合法性存在疑问外,对其他证据的真实性没有异议。被上诉人林建荣提交的证据有:l、闽公交行知字(2002)第1605023630号公安交通管理交通违章现场记录及处理通知书(交当事人联),以证明被上诉人违章行为符合简易程序处理的情节；2、汀公交管(2003)撤字第020号公安交通管理撤销决定书(存档联),以证明上诉人侵犯了原告准驾车辆的合法权益,且该决定书末告知被上诉人依法享有的救济途径；3、被上诉人林建荣的35262273120700号机动车驾驶证,以证明其依法享有准驾大货车和二轮摩托车的资格,上诉人一并撤销被上诉人驾驶大货车的资格属事实不清。上诉人对被上诉人提供的上述证据真实性没有异议,但对证据2又认为被上诉人所持的撤销决定书(存档联)是上诉人寄给龙岩市公安局交通警察支队作核销驾驶证用的,被上诉人申明仅收到此份撤销决定书且是被告寄至其家中的不属实。对证据3上诉人认为一个公民只能持一本驾驶证,撤销证不分准驾车型予一并撤销。上述证据和规范性文件依据均经庭审质证,本院认证如下:上诉人所举证据14、被上诉人所举证据13,均与本案有关联,且客观真实,来源合法,能够证明当事人主张要证明的内容,应予以采纳。上诉人对被上诉人所举证据2,认为是其寄给市交警支队的理由,因提不出其寄给林建荣的是当事人联的证据,本院不予采信。上诉人长汀交警大队提供的规范性文件,可作为审查其执法权限、遵循的程序以及作出撤销机动车驾驶证决定的依据。综上,对本案事实认定如下:2002年10月16日,上诉人长汀交警大队在长汀县大同镇黄屋新村路段检查时,发现被上诉人林建荣未带驾驶证,只带有驾驶证的复印件在驾驶闽F58461号二轮摩托车,上诉人当即向被上诉人出具了闽公交行知字(2002)第1605023630号公安交通管理交通违章现场记录及处理通知书,被上诉人林建荣签收并确认其“未带证”的违章事实；该通知书明确告知接此通知后的7日内应到长汀交警大队交通违章受理处接受处理,且通知书须知中第二条载明“机动车驾驶员无正当理由超过三个月不到公安交通管理部门接受调查处理的,公安交通管理部门可以撤销其机动车驾驶证”。林建荣接收此通知书后,却并未到上诉人处接受处理。为此,2003年1月24日上诉人以汀公交管(2003)撤字第020号公安交通管理撤销决定书,林建荣2002年10月16日的违章行为,以超过三个月未到公安交通管理部门接受处理为由,依据公安部交通违章处理程序规定第五十一条的规定,决定撤销林建荣机动车驾驶证。上诉人将撤销决定书“存档联”于2003年1月29日邮寄送达给林建荣。此联没有“交当事人或车辆所有人联”中有的“如不服本决定,可依法申请行政复议或提起行政诉讼”内容。另查明林建荣的机动车驾驶证证号为352622731207001号,该机动车驾驶证的准驾资格为B、E(B是准驾大货车、小型汽车、轮式自行专用机械,E是指准驾二轮摩托车和轻便摩托车)。2003年2月23日,林建荣不服汀公交管(2003)撤字第020号决定,向原审法院提起行政诉讼。本院认为:1、被上诉人林建荣驾驶二轮摩托车遇长汀交警大队的执法人员检查时,不能出示合法的驾驶证件的事实清楚,上诉人的执法人员根据林建荣只出示机动车驾驶证的复印件,而无法正确判断林建荣的违章行为是属未带证还是没有机动车驾驶证的情况下,没有依中华人民共和国道路交通管理条例第八十一条第(二)项的规定以林建荣驾车未带证当场作出处罚,而是向林建荣出具公安交通管理交通违章现场记录及处理通知书,通知其在指定时间、地点去接受违章处理,并不违法,也无不当。被上诉人林建荣认为上诉人已对其违章行为作出处理或者应按简易程序当场处罚的抗辩没有事实和法律依据,本院不予支持。原审判决认为上诉人应按简易程序对林建荣当场处罚的意见并不妥当。2、上诉人长汀交警大队主张向林建荣送达的撤销决定书是“当事人联”,却又无法举证证实其邮寄送达给被上诉人的撤销决定书是“当事人联”,而被上诉人林建荣否认亦收到的是“当事人联”,并向法院提供撤销决定书“存档联”原件,因此,应认定上诉人送达给林建荣的撤销决定书是“存档联”,该联撤销决定书没有“如不服本决定,可依法申请行政复议或提起行政诉讼”的内容,根据福建省行政执法程序规定第三十七条第(四)项规定,行政机关作出的书面决定书应载明“申请行政复议或者提起行政诉讼的权利、期限及-受理机关的名称”。所以本案上诉人对被上诉人作出的撤销决定没有告知行政相对人复议、诉讼的权利,属程序违法。3、上诉人长汀交警大队撤销林建荣的机动车驾驶证是依据公安部1999年12月10日颁布的交通违章处理程序规定第五十一条第一款第(二)项规定:“机动车驾驶员无正当理由超过3个月不到公安机关交通管理部门接受处理的,公安机关交通管理部门可以撤销其机动车驾驶证。”且没有将该条归入该规章处罚的章节而是划为其他类；和公安部1996年6月3日颁布的中华人民共和国机动车驾驶证管理办法第二十七条第五项规定:车辆管理所对无正当理由超过3个月不接受违章或事故处理的应当注销机动车驾驶证:以及公安部于1997年6月11日发布的关于有关问题的答复第三条规定该办法第二十七条所称的“注销机动车驾驶证”,不属于行政处罚行为。上述规章虽将“撤销”或“注销”驾驶证不定为行政处罚,且“撤销”、“注销”与中华人民共和国行政处罚法规定的行政处罚“吊销”许可证在措词上不同,但是它们与“吊销”产生的法律后果是一致的,即驾驶证失效,使相对人丧失从事所许可事项的资格与权能,因此该撤销、注销规定实际应属行政处罚种类中的吊销许可证、执照的范畴。中华人民共和国行政处罚法第十二条规定,规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定,法律、法规未规定的,规章可设定警告和罚款的行政处罚。据此,公安部的规章有关“撤销”或“注销”驾驶证的内容与上述法律的规定不相符,本院在裁判时依法不予参照。所以上诉人仅依据公安部规章的规,定对林建荣作出撤销机动车驾驶证的处罚决定,没有法律法规依据,属适用法律错误。4、上诉人认为撤销驾驶证属于执行罚,是对义务主体拒不履行义务给予的一种处罚,性质上不属行政处罚的主张,与行政法中规定执行罚的内涵不符。执行罚是对不履行义务的相对人科处一定数额的金钱给付义务,以促使其履行义务,性质上属于强制措施的范畴,处以执行罚后,相对人仍要继续或开始履行义务,执行罚可反复多次运用,直至相对人完全履行义务为止；形式上科处的是金钱给付义务,一般无其他形式。公安部的交通违章处理程序规定第五十一条第一款第(二)项规定的旨意虽为强制和督促违章的机动车驾驶员主动去接受处理,但并不能因其有强制、督促履行义务的目的,就将其定性为执行罚,其撤销驾驶证的结果则明显具有行政处罚的性质。故上诉人将撤销驾驶证定性为执行罚没有法律依据,本院不予支持。5、上诉人撤销的林建荣的机动车驾驶证中准驾资格为:B、E(B是准驾大货车、小型汽车、轮式自行专用机械,E是指准驾二轮摩托车和轻便摩托车)。林建荣只是驾驶二轮摩托车因未带驾驶证而违章,可上诉人撤销林建荣的机动车驾驶证却导致