MPA专业学位联考考试第二章.doc

第二章公共组织第一节公共组织概述一、组织的含义 英国哲学家斯宾塞将组织引入社会科学领域；现代组织理论奠基人之一巴纳德，将组织定义为一个有意识地协调两人及以上活动与力量的系统。美国管理学家卡斯特和罗森茨韦克的观点：组织是有目标的，心理系统，技术系统，有结构的活力整体。西蒙：任何一个组织，其实质是一个人类群体当中的信息沟通与相互关系的复杂模式。组织的共性：1、组织是人们在相互交往中形成的一定行为关系的集合；2、组织有着某种特定的目标；3、组织有一定的结构和行为方式；4、组织有其内在的精神意识，这种精神意识是有意养成的，最终系统化为组织文化；5、组织是一个开放的系统，随着组织环境的变化而有机发展。组织的定义：组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。（本质性特征：组织目标和行为，前者是对组织研究的逻辑起点。） 二、公共组织的构成要素 公共组织的含义：公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。包括政府组织，第三部门组织。狭义的公共组织仅指国家。公共组织的构成的12要素：人员：任何组织都以人为核心，组织首先不是物质关系的体现，而是人际关系的体现。巴纳德试图剔除物质手段系统；公共组织人员以公职人员为主。目标：组织都是为了实现某个目标而建立起来的，公共组织的目标是管理社会公共事务、协调社会公共利益关系。职能：组织围绕目标界定职能范围，职能范围是组织目标的具体化，它决定组织规模、内部职位设置等内容。机构：机构承载组织的各项职能，是组织内部分工的结果，公共组织通过一定的机构体现出来。职位：公共组织运行最基本的要素之一，职位设置保证组织权力的流动和组织资源的整合与分配。职权：被组织正式承认的权力，主要来自于组织的认可，与职位密切相关。权责：公共组织中各部门、层次、成员之间若干从属、并列等相互关系的确认。权责划分是保证组织角色明晰化的基本手段。规章制度：是指以书面文件等形式对组织构建、组织行为、运行程序等进行严格规范。规章制度需要足够的相容性，以与其他组织和社会规则相适应。规章制度对组织成员具有普遍约束力，是正式组织与非正式组织最明显的区别。团体意识：形成组织目标的共同心理基础。组织设计：组织结构的分化和整合及组织目标的修正。组织是一个开放系统，必须依靠组织设计来进行调整，以适应客观环境的变化。支持硬件：公共组织赖以存在的载体。（狭义公共组织的支持硬件来源于公共财政）技术和信息：科学技术&政治技术。信息是组织活动不可缺少的因素，信息传递的途径和方式，也是组织各部分相互协调的途径和方式，组织过程在一定程度上是一个信息收集、整理、制造、传递、反馈的过程。三、公共组织的类型 1、按财务会计标准分类政府机构、教育组织、健康与福利组织、宗教组织、慈善组织和基金会2、按公共权力标准分类强制型公共组织：主要指政府部门。依据宪法和法律的授权，依靠公共权力对公共事务实行强制性管理。它对某一事务作出裁决，有关组织和个人必须遵从，否则将受到处罚。半强制型公共组织：产生于市场功能的内在缺陷。这类公共组织实施管理更多地依靠市场手段而不是行政手段，对当事人有一定的强制性，但这种强制性在一定程度上是可对抗的。仲裁委员会、消协、行业组织等。非强制型公共组织：非强制性和服务性。院校、研究所、基金会、医疗保健机构、文化和科学技术团体、咨询机构等。3、按权威与等级结构标准分类（1）古典模型：建立在行政管理等古典组织理论的基础上，强调在最高职位中建立权威和明确责任管辖范围，再依次往下对各个行政级别职位进行权限的划分和再划分。效率是组织追求的首要价值，专业化与协作是组织的基本要素。古利克和厄威克行政管理科学论文集，古典模型八项标准：使人员适应组织结构，承认一个高层经理为权威的来源，坚持统一指挥，使用专业人员和一般工作人员，按照目的、方法和领域进行部门划分，授权并使用例外原则，要使职责与职权相称，考虑适当的控制幅度。特点：组织具有四个基础（目标、过程、顾客、领域）；对于每个组织而言，上述基础中必须有一个被赋予优先地位；行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动；任何上级仅能有效监督数量有限的下级（控制范围）；行政权威和责任授予单一行政人员；垂直领导活动与参谋活动被严格区分。（2）官僚模型：马克斯.韦伯创立的官僚理论，坚信稳定的服从模式必须依靠合法性的信念和对系统命令的服从，官僚模型是最适合复杂组织的形式。官僚模型组织的基础是理性合法权威，即根据在组织内所处地位而产生的职权，行政人员的职权依理性建立的标准、法律和规章制度来确定，也就是说，组织不是靠服从个体而是靠非人格化的规则来管理的，理性意味着效率。特点：基于职能专业化的劳动分工；有明确的职权等级制；有与任职者和职责相关的规章制度；有处理工作的程序系统；人与人之间关系的非人格化；雇员的选择与提升以其技术能力为基础。（3）第三部门行政模型：公共事务往往由多人的董事会或委员会进行管理，代表多元利益的候选人遍布其中，古典模型和官僚模型所要求的职权和责任授予单一行政人员的原则受到挑战；在很多方面政府成为“代理人政府”，许多政府工作通过合同委托给第三部门完成，政府官员等级权力在这些方面失效；政府不能随意用等级命令取消合同；行政组织不是孤立地处理公共事务，往往与其他公共组织形成一个网络。第二节公共组织的结构一、管理层次和管理幅度管理层次：公共组织内部纵向划分的等级数(区分工作任务和职权的轻重)。管理幅度：一名管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目（衡量管理工作复杂性的重要标志）。 管理层次与管理幅度（在一定的组织内）反比例关系：尖形结构：管理层次多管理幅度小管理层次分明，上级对下级控制严格、影响力强；权力集中，分工明确，便于统一行动。信息传递途径多，容易信息失真；阻碍下级组织积极性、主动性的发挥，工作缺乏灵活性，容易僵化。扁形结构：管理层次少管理幅度大信息传递迅速，不易失真，决策执行时间短，下级有较大自主权。上级对下级控制不强，集体行动难度较大。二、公共组织的结构形式 科层组织是现代组织结构的主导形式，古典模型和官僚模型都是科层结构。1、直线结构：单一垂直领导，结构中每一层级的个人或组织只有一个直接领导，不与相邻个人或组织及其领导发生任何命令和服从关系。特点：信息传递途经单一，传递速度快；基层自主性小，各职位工作程序固定，容易导致僵化。2、职能结构：相关部门在水平方向依据职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导的结构。特点：每个上级部门没有单一服从自己领导的下级部门，每个下级部门也不只服从一个上级部门。拓展了各层管理事务的范围；多头领导容易出现政出多门的情况，如领导部门缺乏协调，容易导致执行混乱。3、直线职能结构：在综合前两种结构的基础上形成的一种组织结构形式，各部门之间既有垂直领导关系又有水平领导关系。特点：加强了对水平层次领导部门的协调，有助于克服政出多门，同时，每个下级部门只有一个明确上级领导的基础上，接受其他相关上级部门的指导和监督，有助于决策科学化、民主化。缺点是垂直领导可能排斥水平领导。4、矩阵结构：以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构。特点：垂直领导与水平领导并重。既保持了组织成员构成的稳定性，又有助于充分发挥组织成员的综合优势，组织效率相对较高。（适应性组织）5、旁系组织结构：从科层结构的正式成员中抽出一部分人，按自由联合方式组成某一特定的常设机构，来解决特定问题。特点：组织成员不与自己本职工作完全脱离（不脱产或半脱产），与矩阵结构不同。行政学会、学术委员会、专业技术职称等级评审委员会等。三、政府组织的结构1、纵向结构也称层次结构，反映行政组织内若干层次中特别是上下层级之间的领导与服从关系。宏观（上下级行政组织间的层级关系，中央、地方）&微观（行政组织内部的工作层次关系，局、处、科）。2、横向结构也称分部结构，反映同级行政组织之间和各行政组织构成部门之间分工协作的来往关系。行政组织的纵向结构和横向结构不是相互脱离的，二者相互交织形成行政组织的结构网。在我国，行政组织中的横向结构服从于纵向结构。四、行政体制的基本类型 1、首长制与委员制首长制又称一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制。（古代君主制，美国的总统制）优点：权力集中，责任明确，指挥灵活有力，易于保守秘密，减少不必要的摩擦和损耗，能迅速完成任务。缺点：由于行政决策大权由首长一人独揽，容易导致滥用权力、独断专行、压制民主、营私舞弊而无人牵制监督。而且，首长个人在精力、体力、知识、智慧、才能方面的局限，也不利于对行政事务的周密考察与恰当处理。委员制又称合议制，指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制。（古罗马，瑞士联邦委员会）优点：能够集思广益，容纳多方面的意见，处事考虑周全，委员相互牵制，有利于权力监督。缺点：责任不明确，容易造成争功诿过的弊端，委员间相互协调不易，力量难以集中，决策迟缓，并且容易泄露决策机密。我国实行的是首长负责制（五届人大五次会议，1982年宪法）。2、层级制与职能制层级制又称分级制，指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。（军、师、旅、团、营、连，中央、省、县、乡）优点：组织系统业务相通，便于沟通领导；权力集中，从上到下辐射开来，便于统一指挥。缺点：上级任务繁杂，往往顾此失彼；缺乏专业分工，工作弹性小；各层级行政首长权力集中，要求下级对上级的绝对服从，容易造成专断独行。职能制又称分职制，指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平行划分若干部门，每个部门所管业务内容各不相同，但所管范围大小基本相同的组织体制。（国务院各部委）优点：分工明确，有助于工作专业化，提高行政效率，行政首长也有精力进行组织的宏观管理。缺点：分工单位无力进行全局协调，责任不明，过细的分工还导致部门主管过多，政出多门，使下级部门无所适从。我国实行层级制和职能制相结合的双重体制。3、集权制与分权制集权制是指行政权力集中在上级机关，下级机关仅有有限的裁量权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制。优点：政令统一，可在行政组织系统内实行一致标准，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。缺点：层级节制过严，下级的行为带有被动性，积极性得不到发挥，不能因地制宜及时处理行政事务，机关及个人也容易导致独裁和长官意识。分权制是指下级组织在其管辖范围内有较大的裁量权，上级组织不予干涉的组织体制。优点：各级行政组织可以因地制宜发挥自己的特长处理事务，行政措施联系实际，能适应客观环境的变化；各层级有自己的权力和责任，容易激发行政人员的工作积极性；还可防止上级组织和个人的独断专行。缺点：权力过于分散，上级组织的目标、意图难以实现，上级反受下级牵制；下级组织机关彼此分离，中央无力调控，容易形成地方势力，相互冲突，发生纠纷，造成行政组织的分裂。孙中山：凡事物有全国一致之性质者，划归中央；有因地制宜之性质者，划归地方；不偏于中央集权或地方分权。4、完整制与分离制完整制又称集约制或一元统属制，指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长指挥、监督的组织体制。优点：权责集中分明，组织结构简单统一，机构之间分工合作好，有利于领导机构的全局统筹和行政命令的贯彻执行，并能人尽其用，发挥专业优势。缺点：行政首长权力过分集中，属下单位缺乏自主性，容易造成因循守旧的工作作风。分离制又称独立制或多元统属制，指同一层级的各机关，受两个以上机关或行政首长的指挥、监督的组织体制。（美国）在分离制下，各机关彼此独立，不存在隶属关系。优点：行政机关独立性大，措施灵活，通过发挥专业部门优势，对某些局部事物能够采取有力的措施。缺点：机构间协调合作有一定难度，个别部门的独自行动可能造成整个行政组织的工作混乱，降低行政效率。我国实行完整制。第三节公共组织环境公共组织环境是指公共组织外部所有能够直接或间接对组织存在与发展产生影响的因素的总和。一、公共组织的生态环境 约翰高斯（美国）对行政生态进行了研究，认为了解生态环境的各种因素是解释行政行为的唯一途径。里格斯（美国）的行政生态学研究，行政生态学：首次区分了三种主要行政生态模型：农业社会（融合）型、过渡社会（棱柱）型、工业社会（衍射）型。 现代组织理论把组织环境划分为一般环境和具体环境（9个因素：政治、经济、文化、教育、社会、法制、技术、自然资源、人口）。一个完整的公共组织环境结构包括9个子系统环境：政治、经济、文化、教育、社会、法制、科技、资源、人力）。 二、组织环境的基本构成因素 政治环境：直接对公共组织产生影响，对公共组织行为加以规范和引导。包括政治体制、政治权力、国家结构、政府机构、政治制度、公共政策等基本要素。政治环境对公共组织的影响：1、政治体制确定了公共组织在社会政治生活中的地位和作用；2、政治权力划分赋予公共组织或多或少的影响力和约束性，并勾勒出不同组织间的政治关系；3、国家结构形式决定了各类公共组织的活动范围；4、政府机构的设立意味着行政组织拥有超越其他公共组织的权力，在组织生态圈中属于强者；5、政党制度使部分公共组织能够以强有力的集体行为参与公共决策；6、公共政策是组织政治活动的结果，也是公共组织施加影响的工具，公共政策为公共组织与公共组织、公共组织与其他组织之间提供了相互施加影响、进行妥协和解的通道。经济环境：对公共组织动机和行为有着重要的决定作用，任何公共组织的利益归根到底都是经济利益。包括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构等基本要素。经济环境对公共组织的影响：1、经济体制决定公共组织的行为方式；2、经济利益决定公共组织目标；3、经济实力为公共组织提供权力来源，一般来说，经济实力越强，组织对公共政策的影响就越大；4、产业结构影响公共组织的发展。产业结构的每一次调整，都会带来社会资源的重新配置，社会财富的重新分配，由此产生新的公共利益和领域，迫使公共组织进行结构的重建或目标的重塑。文化环境：文化是公