农民收入增长：阶段目标与长效机制.doc

农民收入增长：阶段目标与长效机制张红宇农业部产业政策与法规司在一定时期会持续扩大，是各国在工业化过程中普遍存在的现象。在我国，伴随着工业化快速推进，最近几年尽管农民收入实现连续快速增长，但城乡居民收入差距却持续扩大。如何促进农民收入稳定快速增长并缩小城乡收入差距，是摆在我们面前的重大而紧迫的现实问题。借鉴国内外实践经验，促进农民收入增长的关键是确立阶段目标和构建长效机制。一、近几年农民收入增长形势分析2004年以来，我国农民收入连续六年快速增长，是历史上增长最快的时期之一。20042009年，农民人均纯收入从2936元增加到5153元，年均实际增长7.7%。农民收入6年增速超过6%，这是改革开放以来的第一次；年均增收300多元，是历史上第一次。但与此同时，城乡居民收入差距扩大的趋势尚未得到遏制，农民增收任务依然十分艰巨。（一）近几年农民收入增长的特点1家庭经营收入增速回升，二三产业收入占家庭经营收入比重基本稳定。2004年以来，家庭经营收入增长摆脱了之前的低迷状态，由1746元快速上升至2527元，几乎每年实际增速都稳定在2%以上，其中2004年和2007年超过了8%；6年平均实际增速为4.7%，比19972003年平均增速高出3.2个百分点。家庭经营收入增速虽然回升明显，但是与收入其他组成部分特别是工资性收入增速相比仍然较低。因此，家庭经营收入占人均纯收入比重由2004年的60%缓慢下降到2009年的49%，延续了1991年以来农民收入结构变动的大趋势，这也符合工业化进程中农民家庭经营收入比重逐渐下降的普遍规律。家庭经营纯收入保持快速增长，主要原因有两方面：一是近几年国家加大农业支持保护力度，推动粮食等主要农产品连获丰收，农产品价格恢复性上涨，促进了农业增产增收。20042009年，农业收入年均增长5%，对家庭经营收入增长的贡献率达到80.3%。二是农村经济稳定发展，农民二三产业收入快速增长，占家庭经营收入比重稳步提高。2004年二三产业收入负增长，此后增长率明显上升，20052009年年均增长4.5%，占家庭经营收入比重稳定在20%左右。2工资性收入保持快速增长，本地务工收入重要性不断突显。20042009年，工资性收入由999元上升至2061元，年均实际增速为10.5%，明显高于家庭经营收入；占农民收入的比重由34%上升至40%，对农民增收的贡献率达到47.9%。事实上，1994年以后随着农村劳动力大规模转移就业，农民工资性收入就呈现快速增长趋势，实际增速基本上每年都保持在9%以上，19942003年平均实际增速达到了10.7%。2004年以来工资性收入快速增长是这一趋势的延续。本地务工收入占工资性收入的比重、贡献率超过外出务工收入。2008年工资性收入中，在本乡镇就业所得收入占48.5%，对工资性收入增长贡献率为51.5%；在本乡镇以外就业所得收入占41.1%，对工资性收入增长贡献率为42.5%。3转移性收入和财产性收入稳定增长，增速明显提高。20042009年，农民转移性收入和财产性收入的实际增速连续六年都保持在9%以上，这是改革开放以来的第一次。转移性收入由116元上升至398元，占人均纯收入比重由3.9%上升至7.7%；6年平均实际增长22.6%，比19972003年高出18.4个百分点，对带动人均纯收入增速上升具有重要作用。2009年转移性收入对农民人均纯收入增长的贡献率为19%，比2008年提高了3个百分点。财产性收入由77元上升至167元，占人均纯收入比重由2.6%上升至3.2%；6年平均实际增长12.9%，比19972003年高出7.4个百分点。2009年财产性收入对农民人均纯收入增长的贡献率为4.8%，比2008年提高了1.6个百分点。转移性收入和财产性收入的增长有两大原因：一是近几年国家不断出台各种农业补贴等优惠政策，带动农民补贴收入迅速提高，2009年“四补贴”收入占转移性收入的比重达到27.6%，同时加快发展农村养老、医疗、低保等社会事业，带动了农民养老金、报销医疗费等转移性收入快速增长。二是受农村土地征收补偿水平提高、农民土地流转和房屋出租增多、参加入股投资分红人数增加等因素影响，财产性收入不断增长。综合分析，近几年农民收入保持较快增长势头，根本原因是农民收入结构不断优化，收入来源日趋多元化，家庭经营性收入、工资性收入、转移性收入和财产性收入均同向增长，共同拉动农民增收。特别是近年来转移性收入和财产性收入增长较快，而且从长远看还有很大的增长空间。（二）城乡居民收入差距持续扩大虽然近年来农民收入增长形势良好，但与城镇居民收入情况相比，农民收入增长依然较慢，城乡居民收入差距仍在持续扩大，农民增收的形势依然很不乐观。城乡居民收入差距持续扩大，与经济周期波动、经济构成变化、城乡收入增速有重要关系。19781984年，GDP年均增长8.9%，由于农业占GDP比重基本稳定在30%左右的较高水平，农民收入超常规增长，年均增速高达16.3%，不仅高于GDP增速，且远远超过7.8%的城镇居民收入增速，城乡收入相对差距迅速由1978年的2.57缩小到1981年的2.07，再缩小到1984年的1.71。此后农业比重呈快速下降趋势，农民收入增速每年都低于GDP增速，且总体上大大落后于城镇居民收入增速。因此尽管1985年以来农民收入增速、城镇居民收入增速变化依然与宏观经济周期波动总体一致，但城乡收入差距一直呈持续扩大趋势。实际上，自1998年以来农民收入增速就从未超过城镇居民收入增速，城乡居民收入绝对差值逐年扩大，相对比值保持总体上升趋势，近几年尤为明显。20042009年，城镇居民人均可支配收入由9422元增加到17175元，年均增长9.7%，比同期农民收入年均增幅高2个百分点；城乡居民收入绝对差距由6485元扩大到12022元，相对差距由3.21:1扩大到3.33:1。二、农民收入增长为什么相对滞后改革开放以来，政府一直把促进农民增收作为重要的工作目标，实施了一系列有力的政策措施，农民人均纯收入年均增速达到7.1%左右，这个速度确实不低，但城乡居民收入差距持续扩大又充分表明解决农民收入问题还没有破题。“收入是一连串事件”，检讨农民收入增长相对滞后的原因，可以从农业内部和外部两个层面展开分析。从农业内部看，我国农业无论与国际农业比较还是与国内其他产业比较，都处于弱势地位，不利于农民农业收入的增长；从农业外部看，农民非农收入增长还缺乏一个宽松、公平、可依赖的经济环境和制度环境。（一）农业内部制约因素1受农业劳动力数量过多等原因影响，农业劳动生产率不高。农业仍然是目前吸纳剩余劳动力的主要部门。2008年，农业从业人员多达30654万人，占全社会从业人员总数的39.6%，而GDP中第一产业比重仅为10.7%，就业结构与产业结构存在较大偏差。大量劳动力滞留在农业部门，致使我国农业劳动生产率不仅大大低于发达国家水平，也低于世界平均水平，仅相当于世界平均水平的1/2.4；即使与国内第二和第三产业劳动生产率相比，也仅分别为其1/7和1/4左右。从比较劳动生产率的对比来看，能更清楚地看出我国农业劳动生产率的低下。2008年，我国农业比较劳动生产率为0.27，非农产业比较劳动生产率为1.48，前者为后者的18.2%，即单位农业劳动力所创造的GDP仅相当于非农产业劳动力的18.2%。农业劳动生产率低下，农民务农收入增速大大低于二三产业收入增速，这也是2009年农民家庭经营纯收入中来自农业收入仅增长2.2%，而来自二三产业收入增长10%的一个重要原因。2农业生产潜力已得到比较充分的发挥，短期内很难有明显提升，产量对农民增收的贡献在减弱。有关研究显示，农产品产量曾在改革开放初期对农民增收做出了重要贡献。19781984年农业总产值年均增长7.6%（按1978年价计算），粮食产量年均增长4.9%，其他农产品普遍丰收，扣除价格因素，农民增收绝大部分来源于农业产量增加；19921996年间农业丰收也起了重要作用，据估计仅粮食产量增长一项对农民收入增长的贡献率就达22%。农业发展进入新阶段以来，我国工业化城镇化速度不断加快，农产品需求迅速增加，国家通过多种途径挖掘农业增产潜力，但农业增产速度却逐步降低。以粮食、棉花、油料为例，19791997年单产年均分别提高2.95%、4.40%、3.91%，19982008年单产增速下降，年均分别提高1.12%、2.27%、2.55%。在当前的农业资源要素组合方式、技术水平和生产方式下，我国农产品产量提升空间有限，产量对农民增收的作用将呈现出递减的整体态势。3在日趋激烈的国际农业竞争格局中，我国农产品价格很难持续上升，靠价格来增收也越来越多地受到限制。从改革开放以来的实践看，我国政府在农产品市场调控方面缺乏很有效的手段，特别是应对农产品过剩、价格大起大落的办法还不多，抑制了价格对农民增收的作用。事实上，目前我国农业已经进入高成本时代，农产品价格的上涨成为必然，但在国内外市场一体化程度不断提高的情况下，维持国内农产品价格合理水平并基本稳定的难度也不断加大。目前除稻谷外，我国主要农产品价格明显高于国际市场，低价农产品大量进口抑制了国内农产品价格的进一步上涨。2010年1月，我国小麦价格为2060元/吨、玉米价格1797元/吨、大豆价格3860元/吨，分别比国际价格高57.3%、73.3%、57.4%；国内328级棉花均价14932元/吨，比同级别棉花国际价格高28.2%。2009年，我国小麦净进口65.9万吨，大豆净进口4219.6万吨，棉花净进口158.9万吨，食糖净进口100万吨，食用油籽净进口4523.7万吨。特别是由于政府和消费者对农产品价格上涨的容忍度比较有限，在确保经济社会稳定发展的前提下理顺粮食等主要农产品价格需要一个长期过程，靠农产品价格上涨来增加农民收入越来越难。再加上农业生产成本不断攀升，近年来我国农业比较效益持续下降。2009年冬小麦、早稻、油菜籽亩均纯收益分别为176.9元、172元、45元，分别比上年减少6.2%、8.1%、76%，直接影响农民家庭经营收入的增长。4土地承包经营权流转市场不发达，农户小规模分散经营，导致农民很难通过扩大规模、分工分业来增加收入。我国农户户均不到8亩耕地，农业扩大再生产能力很弱，远低于22.5亩的世界平均水平。我国土地承包经营权流转比例很低。据统计，截止目前全国耕地流转面积仅占家庭承包耕地面积的12.4%，像浙江省这样流转比例较高的地方也仅为30.9%。农业适度规模经营可以降低单位产品成本，提高抗风险能力，增加经营收益。而我国农户经营不仅规模超小且极为分散，不利于农业生产要素优化配置，不利于降低单位生产成本，不利于激励农户引入现代生产要素，制约了农业生产力水平的充分发挥；同时，农户小规模分散经营不利于农民的分工分业以及农村劳动力转移，制约了农民就业和增收渠道的增加。（二）农业外部制约因素1传统经济发展方式和低成本工业化战略，影响农民工资性收入的增长。长期以来我国走的是一条外延扩张、出口导向型经济发展道路，并通过扭曲土地和劳动力价格选择了低成本工业化模式。传统经济发展方式不仅导致经济增长稳定性缺失，而且导致经济的产业结构、区域布局失衡，就业增长弹性趋于下降，外向型制造业层次低、利润薄、稳定性差，影响农民工资性收入增长。低成本工业化尽管快速提升了我国工业化水平，但由于长期过度依赖廉价劳动力来保持竞争力，必然影响农民工资性收入增长。19942009年，作为外向型加工制造业、农民工较为集中的地区，东莞市的地区生产总值由154.54亿元增长到3763.26亿元，名义增长率年均达23.7%，而月最低工资标准由350元提高到770元，年均提高5.4%，且500元以下最低工资标准执行了10年之久。据调查，20032008年，进城农民工人均月工资由780元增加到1205元，年均名义增长率达7.6%；而城镇职工人均月工资由1170元增加到2436元，年均名义增长率达15.3%，远高于农民工工资增速。当前，尽管沿海地区出现了季节性民工荒，农民工工资也有所提高，但这并未改变我国就业压力大的总体态势，也未改变农民工结构性失业问题突出的基本现实，更未改变农民工工资偏低的整体水平。在后金融危机时期，我国正抓紧转变经济发展方式，艰难调整经济结构，但经济回升基础尚不巩固，国际贸易保护主义抬头，沿海地区低成本出口导向产业将面临结构调整和产业升级的巨大压力，农民工就业岗位和工资持续增长的空间都将受到较大制约。2高成本的城镇化导致城镇化发展滞后，影响农民非农产业收入的增长。在城乡二元体制下，我国在一个较长时期内城镇化发展滞后于工业化，根本原因在于我国长期偏重于发展大城市，而相对于低成本的工业化，大城市的城镇化成本是非常高昂的，因为农民一旦变为大城市的市民，不仅社会保障成为必需，而且大量公共支出如住房、教育、环保、公共交通、公共服务等也都需要地方财政投入巨资，特别是社会保障成本很高。据粗略测算，北京、上海等特大城市接纳一个外来人口加入户籍需要的相关投入总额高达几十万元。受高成本所限，我国直到2004年统计意义上的城镇化率才首次超过工业化率。考虑到目前具有城市户籍的人口只占全国人口的33%左右，还有规模高达1.5亿来自农村的城镇常住人口尚未完全纳入城镇体系，城镇化滞后于工业化的特点就更加明显。城市在发展初期其就业增长弹性是上升的，而达到一定规模后就业增长弹性是下降的据测算，我国小城市到中等城市，就业弹性由0.15逐步提高到0.37，而300万人以上非农人口大城市的就业弹性下降为0.25。，因此，传统的偏重大城市的城镇化道路由于致使我国中小城市和小城镇发展受到严重阻碍，不利于在更大层面上吸纳农村劳动力转移就业，抑制了农民就业增收的空间。3城乡二元体制依然存在，不利于农民通过自身发展来增加收入。一方面，农村资源要素外流趋势仍未扭转，农村生产要素市场发育不足，抑制了农民收入与国民经济的同步增长。在土地方面，我国土地制度还不完善，土地市场发育还不健全，在快速工业化和城镇化过程中农村土地增值收益流失严重，农民土地财产权益受到严重侵害。在劳动力方面，户籍制度、就业体制等改革滞后，导致大量农村人口不能充分参与经济成长过程。在资本方面，农村金融体系不健全，资本净外流制约农村经济发展。另一方面，相关制度安排不平等，城乡公共资源配置失衡，农民的民主权利和发展机会尚未得到切实保障。覆盖农村的公共财政制度尚不完善，重城轻乡的财政分配体制依然存在；农民的利益表达权不充分，城乡居民的利益表达机会不平等；乡村民主制度不健全，农民参与公共事务管理的权利没有真正实现；受政策和体制影响，农民的发展机会远远落后于城市居民。以教育为例，城乡之间在高中教育、中等职业教育、高等教育等方面存在显著差异。在高中教育阶段，城镇青年人口受教育比例占53.2%，比农村青年高出25.3个百分点；在大专以上教育阶段，城镇青年受教育比例为24.3%，比农村青年高出近21个百分点。劳动者受教育程度的差异影响其收入的高低。有研究显示，农村劳动力受教育年限为6.8年（比城镇少2.5年），如果提高到9年，劳动力收益可提高8.8%，如果提高到12年，劳动力收益可提高21.1%。4市场化改革滞后不利于中小企业发展，影响农民就业增收。改革开放以来，我国市场化进程不断加快，但在一些重要资源要素和垄断行业领域的改革还比较滞后，特别是近年来垄断行业改革甚至在某些方面出现了“逆市场化”的国进民退倾向。我国的垄断主要是行政垄断，行政垄断扭曲了资源要素价格，增加了其他部门的成本，阻碍了国民经济的增长，扭曲了经济结构，挤压了中小企业和民营企业的生存发展空间，最终影响了包括农村劳动力在内的就业扩张。据统计，全国民营企业数量占企业总数的99%，创造近50%的财政收入、近60%的GDP，解决了超过70%的农民工就业和近80%的城镇就业岗位。目前，我国民营企业和中小企业由于缺乏更加宽松的发展环境和更加有力的政策扶持，发展潜力尚未得到充分发挥，既不利于带动农民非农就业的增加，也不利于农民工资水平的提高。5相关制度创新滞后，影响农民财产性收入的增长。党的十七大报告明确提出，创造条件让更多群众拥有财产性收入。对大多数农民而言，尽管土地、房屋、牲畜、农作物、林权等是其拥有的重要财产，但财产性功能的发挥还非常有限。虽然中央提出完善征地制度，但从目前来看依然任重道远，农民的土地财产权益得不到有效保护。虽然党的十七届三中全会决定提出，农民可以参与非公益性项目开发经营，以及建设城乡统一的建设用地市场，但目前依然缺乏具体的配套制度和实施细则，农民土地的财产功能还很难得到充分发挥。虽然部分地区开展了农房、林权、淡水养殖权、土地承包经营权等抵押贷款的试点工作，但在绝大部分地区，依据现行政策和法律法规，农民无法通过农房、农地、牲畜、农作物获得抵押贷款，其财产功能的发挥还受到较大约束，这在很大程度上影响了其生产活动的正常开展。近年来，农民非农收入的重要性日益突显。然而，传统的经济发展方式和不合理的国民收入分配制度直接影响了农民收入增长，最根本地体现在两方面：一是长期以来重生产、重投资、重出口、轻消费，居民收入在国民收入初次分配中比重下降；二是在再分配中重城市、轻农村，农民很难像城市居民那样享受同样的公共福利。再加上农业转型缓慢，农业收入增长有限，农民收入问题就更加突出了。三、工业化进程中促进农民增收的经验和做法进入工业化中期后，各国政府普遍加大对农民收入增长的支持力度以实现工农和城乡协调发展，形成了一系列有效的政策措施。总结不同国家和地区促进农民增收的经验和做法，分析内在规律，有重要借鉴意义。（一）国际经验1欧盟。西欧等国是最早启动工业化进程的国家。在工业化初期，也出现过城乡居民收入差距扩张的问题。为保障农民收入稳定增长，上世纪60年代以来，欧盟共同农业政策的目标经历多次调整，促进农民增收的政策也出现了阶段性变化。一是以农产品价格支持为重点，稳定农民收入。从1962年到20世纪80年代，欧盟一直实行高于世界市场价格的内部市场价格支持政策，制定目标价格来支持农产品价格上涨，制定门槛价格限定国外农产品进口，制定干预价格保障生产者获得一定利润。二是以农业补贴为主要手段，辅以其他措施调节内部市场产销和供求关系，促进农业生产和农民增收协调并进。欧盟在2003年之前一直将农业补贴与产量挂钩以鼓励粮食生产，但此后对牛奶、粮食等主要农产品规定各国最高生产配额以稳定市场价格。为控制巨额补贴导致的部分农产品长期过剩，从1992年开始实行强制休耕制度，直到2009年才通过法令废止。牛奶生产配额从去年开始也逐步提高。三是逐步以直接支付取代价格支持，应对国际市场挑战。削减主要农产品支持价格使其接近世界市场价格，通过直接补贴弥补农户因支持价格下降而导致的收入损失，从2003年开始实施单一支付计划将农业补贴与产量脱钩而与土地经营数量挂钩，使农民获得稳定的补贴。四是以农村发展为重点，采取综合性措施促进农民增收。主要政策措施包括强化农村发展公共资金分配、引导农村地区投资、实施农业结构调整、推进农村地区经济多样性等。2美国。20世纪初美国进入工业化快速发展阶段，劳动力由农业部门向非农部门大规模转移，由于资本在收入分配中居于强势地位，这一时期美国居民收入差距快速扩大，19101920年基尼系数超过0.5甚至接近0.7，收入差距达到高峰。经济危机后，美国进入工业化中后期，形成了相对稳定的产业结构形态，农业人口转移趋于平缓，各分配主体地位逐渐趋于均衡并略向普通劳动群体倾斜，加上政府显著加大再分配力度，收入差距在这一时期急剧收缩并趋于稳定，此后基尼系数大多保持在0.4以下。美国政府主要采取了以下收入调节措施：一是加强农产品价格支持，提高农场主收入。上世纪30年代以来，美国一直采取支持性收购政策和目标价格支持相结合的做法来稳定并提高农场主收入。初期的支持价格以及1973年以后的目标价格，都与农产品贷款率（相当于保护价）及市场价格密切相关，政府购买是维持支持价格的基本手段。此后为应对农产品贸易全球化的挑战，美国逐步将支持重点从农产品价格转向农民收入，陆续采用了休耕补贴、直接补贴、反周期支付、市场营销贷款、平均作物收入选择等有利于保障农民收入水平的政策工具。二是提升劳动者话语权，提高劳动在初次分配中的比重。经济危机过后，政府改变了一味侧重资本的做法，认可了劳动者在生产和分配中应享有合理的权益和充分的话语权。政府相应调整了劳工政策，通过发展壮大工会力量提高普通劳动者的地位，使收入分配开始向劳动者阶层倾斜。三是加大税收和社会保障力度，改善收入再分配。政府对经济危机及自由市场经济进行了深刻反思，改变了完全依靠市场调节劳动者薪酬的政策取向，加大了政府在收入调节中的作用。个人所得税占联邦税收总额的比例从1932年的22.3%上升到1950年的44.7%，成为联邦第一大税种；社保开支占联邦总预算支出的比重从1950年的22.6%上升到1980年的54.4%，成为联邦政府的最大开支项目。税收和社会保障措施对改善收入分配起到了显著作用，1974年美国住户单位税前现金收入基尼系数为0.395，再分配后的基尼系数下降到0.318。3日本。日本明治维新以来依靠技术进步和发挥劳动力比较优势，大幅度提高了工业劳动生产率，导致比较优势从农业迅速转向工业，资源要素在两大经济部门间迅速转移，形成了这一时期农业比较效益的显著下滑和农村的普遍贫困。18851935年，农业相对于工业的劳动生产率从75%迅速下降到24%，农业劳动力占劳动力总量的比重从73%下降到47%，农业在国民经济中的份额从45%下降到18%，农民人均收入相当于非农人口人均收入的比例从76%下降到38%，农村贫困成为社会动荡和不稳定的一个重要根源。为遏制日益扩大的收入差距，日本政府采取了一系列调整措施。一是从1961年开始实施“国民收入倍增计划”。核心内容是以“高速增长、提高生活水平、完全就业”为目标，经过10年努力，实现国民经济年均增长7.2%，国民生产总值增加1倍以上，通过增加雇用实现完全就业，大幅度提高国民生活水平。在这一过程中必须致力于纠正农业与非农业、大企业与中小企业、不同地区以及各收入阶层在生活和收入上的差距，使国民经济和国民生活均衡发展。为实现“在国民收入第一阶段就使收入差别不致扩大”的目标，日本政府采取了提高工人和农民购买力的政策措施，对工人进一步推行最低工资制度，19611970年工人工资指数增长了近1.7倍。对农民实行远高于国际市场的“生产者米价”，带动整个农产品价格上涨，19601969年农产品价格上涨95%左右，而农村购入的工业品价格指数仅上涨30%左右。“剪刀差”的缩小，既鼓励了农民积极购买生产资料，实现了农业全面机械化，也使得一般耐用消费品在农村普及，为工业品生产创造出了广泛的市场需求。更重要的是，国民生产总值实际年增长11.6%，国民收入年增长率也达到11.5%，均远高于计划目标，二者实现了同步增长。二是颁布并修订农业基本法。日本农业保护政策实质上是通过政府干预农产品和农业投入品市场来增加农业产出和收入的政策，其内容大都以农业基本法的形式固定下来，保证了政策的顺利施行。保护手段主要包括三类：第一，对农产品进口实行数量限制。1962年日本实行进口限额的农产品多达102种。第二，对各种农产品生产实行直接价格支持。除对稻米进行高额价格支持外，还对肉类、奶类和丝织品等实施“价格稳定方案”。第三，对农业生产投入进行补贴。日本农业补贴项目繁多，1977年日本农林水产省下辖的补贴项目达592项；1984年农业资本构成中的40%来自政府补贴，20%来自制度性贷款。三是对特定农户提供直接收入补贴。为补贴山区、半山区和平原地区生产成本之间的差异，日本政府在2000年出台了针对山区、半山区地区等的直接支付制度，按山区半山区和平原地区生产成本差异的80%的比例，对特定农户提供直接收入支付补贴。同时，为鼓励农业结构调整，对不种水稻而改种其他指定作物的农户提供高达73万日元/公顷的转产补贴。在一系列政策的共同作用下，日本城乡居民收入差距从60年代逐渐缩小，目前城乡居民收入基本实现平衡。但回过头看，日本在工业化中后期采取的农业保护措施在减少农业生产成本从而提高农民收入的同时，对形成农业比较优势也带来了不利影响，加上资源匮乏，缺少回旋余地，导致日本农业在全球农业竞争中陷入困境。（二）我国发达地区促进农民增收的经验由于不同地区农户所拥有的要素资源禀赋和非农部门发展状况存在着显著差异，东部地区农民收入增长明显快于中西部地区。特别是近年来一些地区加大城乡统筹发展力度，收入差距扩大趋势有所遏制。2009年，北京、上海、浙江、江苏四省（市）城乡居民收入比为2.23、2.33、2.46和2.56:1，明显低于全国平均水平；特别是广东省中山市城乡居民收入比下降为1.8:1，在长三角和珠三角地区都是最低的。总结近年来发达地区促进农民增收的经验，主要有以下几点：1做大做强农业产业。江苏大力发展园艺产业，2009年园艺业产值达1000亿元，全省农民人均纯收入中来自园艺业的比重达1/5以上。浙江在发展效益农业和高效生态农业的基础上，确定了蔬菜、茶叶、畜牧等十大主导产业，促进产业优化升级。2008年主导产业产值占农业总产值的77%，十大主导产业亩产值均超过2000元以上，花卉苗木达到5300元，在解决200万人就业的同时也成为农民收入的重要来源。发达地区还重视粮食产业发展，在中央财政补贴之外，加大了对种粮农民的补贴力度。2009年上海市种粮农户得到的市级以上补贴亩均达到220元。2010年浙江省种粮农户获得的省级以上补贴亩均将达到200290元。2鼓励创业就业。发达的民营经济和全民创业的风气使江苏、浙江、广东成为大多数农村居民较富裕、城乡收入差距相对较小的地区。广东省中山市古镇镇有常住人口1.1万户，登记工商营业执照多达1.3万个，平均每户有一家以上企业。据粗略估计，浙江目前共有66万个私营企业，200多万个体工商户，500万市场主体，4个劳动力中就有1人是创业者，6万人口的“袜业之都”浙江大唐共有1.1万家中小企业。民营经济发展一方面使创业者可在初次分配中获得较理想的收入，另一方面也带动大量农村劳动力转移就业。2009年浙江农民收入80%以上来自二三产业，成为农民收入最重要的增长点。3加大财政支持力度。主要是提高社保水平，加快发展农村社会事业，改善收入再分配。20012005年，上海农村地区60岁以上人口比重从8.4%快速上升到14.5%，加上发放范围扩大、标准提高，农村居民的离退休金、养老金快速增长，成为转移性收入主要来源，2005年占转移性收入的68.4%。尽管劳动者报酬在初次分配中的比重从2001年37%下降到2005年34.9%，但转移性收入占上海农村居民纯收入比重从2001年的4%提高到2005年的8.7%，2005年增速更高达48.3%，有效弥补了收入差距。4拓宽财产性收入渠道。近年来不少地区利用区位和资源优势，盘活农村土地、集体资产等农村产权，创造条件让农民从财产保值增值中获得更多收入。2009年上半年北京密云县农民财产性收入实现人均492元，同比增长39.0%。其中，由于新农村建设和农村产权制度改革，农村居民得到集体分配股息和红利收入人均达35元，同比增长55.6%；租金收入人均70元，同比增长52.4%；土地征用补偿收入人均达到307元，同比增长38.4%，财产性收入增长显著提速。广东珠三角大部分地区农民收入中，集体经济股份收入、家庭务工务农经营性收入、出租自建住房和承包地的财产性收入各占1/3。（三）几点启示1城乡居民收入存在差距是各国工业化过程中普遍存在的基本事实，但从发达国家和我国沿海发达地区的经验看，城乡收入差距缩小是经济发展到一定阶段的必然结果。对于工业化进程中收入分配演变的规律，经济理论主要从产业和经济部门演进的角度作了解释，即工业化初期不同经济部门的比较生产率差距显著，要素资源从低生产率的农业流向高生产率的工业，这种流动拉大了工业化初期的城乡居民收入差距。随着农业部门剩余劳动力逐步减少，工业和农业部门的工资缺口逐渐消失，收入差距在工业化中后期也会随之缩小。尽管收入变化的原因非常复杂，但欧盟、美国、日本和我国沿海发达地区城乡居民收入差距从扩大到逐步缩小的事实，部分地验证了工业化进程中收入变化的这一规律。同时也要注意到，我国长期以来低成本工业化、高成本大城市优先发展的政策以及城乡分割制度改革严重滞后，强化了城乡收入差距扩大态势，收入差距在短期内还难以消除，欠发达地区尤为如此。2不同经济发展模式、不同经济发展阶段，不同国家或者地区促进农民收入增长的政策选择存在差别。一是受农业发展模式的影响而表现出多样性。美国选择了集约土地的农业发展道路，农民收入主要受农产品产量和价格影响，农产品价格支持政策始终是美国农民增收的政策重点。日本资源匮乏，加上农业结构调整滞后使农业缺乏比较优势，导致农民收入主要依赖于各项政府补贴。二是受农产品供求影响而表现出阶段性。1929年世界经济危机前的农产品短缺时期，欧美各国根据财政状况通过支持性价格收购确保农产品供给，稳定提高农民收入；二战后这些国家普遍出现农产品过剩，又分步骤采取了限产补贴等农民收入支持政策。乌拉圭回合后，发达国家又根据WTO规则适时采取了符合农业协议的收入直接支付、反周期支付等农民收入支持政策。3虽然农民收入主要由市场决定，但通过政府的主动行为弥合城乡居民收入差距是工业化进入中期阶段后的共同选择。工业化进程中的收入差距尽管可以随着经济发展逐渐缩小，但完全依靠市场机制来完成农业和工业资源配置的调整，过程可能非常漫长，日本城乡收入差距从扩张到趋于平衡的过程持续了差不多100年，美国从出台农业调整法致力于农业发展和农民增收开始，也经历了70年才使工农收入差距由2.5:1缩小到1:1左右。如果政府不主动采取措施缩小城乡收入差距，那么由农民承担的城乡收入不平等和农村人口减少的调整代价就会高昂到社会无法容忍的地步。反过来，工业化进入中期阶段后，随着农业产值和农村人口比重相对下降，非农人口所负担的农业支持保护的人均成本逐步减轻，加上恩格尔系数随着居民收入增长而降低，增强了消费者对农产品价格上涨的承受能力，农业支持保护获得了较为广阔的空间。因此，通过政府行为来平抑城乡居民收入差距，几乎是各国在工业化进入中期阶段后的共同选择。4制度建设对农民收入增长发挥基础性作用。发达国家政府十分重视市场体系建设，在产权明晰的基础上，制定了严格的市场准入制度和公平交易制度，维护市场秩序，为农业生产者和经营者提供良好的市场环境。此外，完善的政策和法律体系也保障了各项农民收入政策的落实。欧盟主要在共同农业政策的框架下推行农民收入政策，日本内阁发布国民收入倍增计划提出了明确的收入增长目标和一揽子政策措施，美国把收入支持政策法制化，多次修订农业法案，把收入支持政策落实为对政府的硬性要求，为农民收入增长提供了制度保障。四、农民增收的阶段目标与长效机制当前，我国促进农民增收的政策体系已经初步形成。“十二五”是实现全面小康目标的重要阶段，其重点和难点都在农村，关键在农民增收。从发展趋势分析，未来一个时期促进农民增收的核心在于合理确定农民增收的阶段目标，并着力构建促进农民增收的长效机制。（一）确定农民增收的阶段目标从新世纪以来我国农民增收情况看，一方面，通过实施直接补贴、价格支持、市场调控等一系列政策，政府对农民增收的支持力度日渐加大，调控和保护力度有所增强；另一方面，受限于基本国情，短期内我国尚不能像发达国家那样主要通过政府支持来保障农民收入。20062008年，经合组织对农业生产者的补贴分别占农业生产者收入总额的22%、26%、21%，而我国在近年来农业补贴快速增长的情况下，2009年“四补贴”达到1275亿元，按农业户籍人口85821万人 根据国家统计局的有关数据，2009年我国农村常住人口为71288万人，外出农民工为14533万人，据此粗略估计，我国农业户籍人口约为85821万人，占全国人口133474万人的64.3%。计算，人均约149元，只占农民人均纯收入的2.9%。因此，我国政府对农民收入的直接支持只能达到相对有限的程度，只能以有限政策来实现有限目标。具体看，“十二五”期间我国要着眼于经济社会发展要求，通过一定的政策手段来实现预期的农民收入阶段性目标，尽可能促进农民稳定快速增收。1“十二五”时期农民收入增长有条件保持较高速度。党的十七届三中全会提出到2020年农民人均纯收入比2008年翻一番的目标，照此计算农民人均纯收入年均增速要达到6%以上。这一要求反映了全面建设小康社会的根本要求，是“十二五”农民增收的基本目标，也是必须千方百计要保住的底线。在此基础上，根据国民经济发展趋势和农民对美好生活的期待，农民收入应该实现更高的增长目标。近几年农民收入增速初步改变了远低于GDP增速的局面，20062009年与GDP增速的差距分别为4.2个、3.5个、1.6个、0.2个百分点，这表明农民在国民收入分配中的地位有所改善。按这种趋势乐观估计，“十二五”期间，在国民经济保持较快增长的情况下，农民收入增长应该有条件继续保持较高速度。2“十二五”时期农民增收还应考虑城乡差距因素。未来一个时期，若不采取有效措施对城乡居民收入差距扩大趋势进行遏制，将会引发一系列经济社会问题，对国民经济和社会发展造成严重不利影响。因此，确定“十二五”时期农民增收目标，在确保较高增速的同时，还需要考虑逐步遏制城乡收入差距扩大趋势或者将差距控制在一定范围内。3“十二五”时期农民收入增速应达11.92%14.5%。以2009年为基期，参考20042009年间城乡居民收入平均名义增速12.5%和11.92%，采取趋势外推方法，具体测算在农民收入按6%的低限增长、按照2004年以来的趋势增长和对城乡收入差距进行调节的前景下，“十二五”期间农民增收需要达到的阶段性目标。情景一：农民收入年均增长6%，城镇居民收入按目前趋势增长。到2015年城镇居民人均可支配收入将达34818.65元，农民人均纯收入可达到7309.63元，城乡居民收入之比将扩大为4.76:1，绝对差距将达到27509元。情景二：城乡居民收入均按目前趋势增长。到2015年城镇居民可支配收入将达到34818.65元，农民人均纯收入将达到10127.6元，城乡居民收入之比将扩大为3.44:1，绝对差距将达到24691元。情景三：城镇居民收入按目前趋势增长，政府对城乡收入差距进行调控。到2015年，城镇居民收入将达到34818.65元。政府对城乡居民收入差距进行调控。若要使城乡居民收入差距缩小为3:1，则农民收入需要达到10551.1元，年均增速要达到14.5%；若要使城乡居民收入比缩小为2.5:1，则农民收入需要达到13927.46元，年均增速要达到18.2%。上述简单计算结果显示，即使农民收入按照2004年以来的速度继续增长，“十二五”时期城乡居民收入差距也将扩大到3.44:1；若是仅按照6%的速度增长，“十二五”时期城乡居民收入差距可能扩大到4.76:1，这显然是各方不愿意看到也不应该出现的局面；而要使城乡居民收入差距缩小到2.5:1，则要求农民增收持续达到18.2%的高水平，这显然也不具备现实可能性。综合分析，“十二五”时期农民增收的低限是城乡居民收入均按目前趋势继续增长，高限是力争城乡居民收入差距能缩小到3:1的水平。照此计算，“十二五”时期农民收入名义增长率应达到11.92%14.5%之间。（二）建立农民增收的长效机制目前我国农民收入初步进入了快速增长的轨道，要使这种好形势能够在较长时期内继续保持下去，关键是要调整国民收入分配格局，在初次分配和再分配中加大对农民收入的支持力度，逐步建立促进农民增收的长效机制。所谓农民增收长效机制，是指在尊重农民主体地位、发挥市场机制基础作用的前提下，通过法制保障、宏观调控、制度创新等手段，有效发挥政府“有形之手”的作用，建立起有利于农民增收的制度环境和内生机制，使农民收入在较长时期内呈现持续稳定增长态势，并把城乡居民收入差距控制在合理范围之内。今后一个时期，我国农民增收长效机制的关键在于建立三项机制和创新三项制度。1建立农民增收的法律保障机制。一般来讲，政策更具有灵活性和针对性，法规更具有稳定性和普适性。在市场经济和民主法制的条件下，法制化是规范政府促进农民增收行为、强化政府促进农民增收责任的根本保障。当前，我国完善农民增收法律保障机制的条件已经成熟，应及时将成熟政策上升为法律，推动增收措施的法制化和规范化。“十二五”时期，关键是认真总结经验，相机出台农业投入法、农业补贴法、农业保险条例、农产品价格支持法等相关法律法规。2建立农民增收的市场调控机制。在家庭经营收入仍占据农民收入半壁江山的情况下，强化农业投入品、农产品和加工品的市场调控，通过扶持农业生产和农产品产销来间接支持农民增收，是防止城乡差距继续扩张的有效途径。要